Pubblicato il 10/01/2018

N. 00093/2018REG.PROV.COLL.

N. 04974/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4974 del 2017, proposto da:
Impresa Sangalli Giancarlo & C. S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati G F, M G e M B, con domicilio eletto presso lo studio G F in Roma, via Piemonte 39;

contro

Ministero dell'Interno non costituito in giudizio;
Anac - Autorità Nazionale Anticorruzione, Ministero dell'Interno Ufficio Territoriale del Governo di Monza e della Brianza, Ministero dell'Interno Ufficio Territoriale del Governo Barletta Andria Trani, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Gen.le dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti di

Elisabetta Brugnoni, Marcello Danisi, Comune di Monza, Comune di Andria non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LOMBARDIA - MILANO: SEZIONE IV n. 01121/2017, resa tra le parti, concernente l’annullamento, con tutti gli atti preordinati, consequenziali e connessi, del provvedimento del 08/07/2016, con il quale il Prefetto della Provincia di Monza e della Brianza, nella sua qualità di Prefetto referente per la gestione commissariale, ha decretato nei confronti della ricorrente la misura “della straordinaria e temporanea gestione” dell'impresa ai fini della completa esecuzione degli appalti dei servizi di igiene ambientale dei comuni di Monza e di Andria, procedendo alla nomina, in qualità di amministratori, rispettivamente della dott.ssa Elisabetta Brugnoni e del dott. Marcello Danisi; del il provvedimento meramente confermativo n. 12680 del 08/07/2016, con il quale il Prefetto della Provincia di Barletta, Andria e Trani, ancorché nella sua qualità di Prefetto non referente per la gestione commissiariale, ha decretato nei confronti della ricorrente le medesime misure; se ed in quanto occorrer possa, della nota prot. n. 102705 del 01/07/2016, con la quale il Presidente dell'ANAC ha richiesto l'emissione della misura del commissariamento; se ed in quanto occorrer possa, le comunicazioni prot. nn. 0043344 del 15/03/2016 e 76369 del 12/05/2016 con la quale l'ANAC ha comunicato l'avvio dei procedimenti di richiesta di emissione delle misure di cui all'art. 32, comma 1, L. 114/2014 nonché della nota informativa e della documentazione ad essa allegata; l'eventuale inserimento nel casellario informatico dell'ANAC del/i decreto/i oggi avversato, con cui il/i Prefetto/i di Monza ha/hanno disposto la misura de qua.

Con salvezza, in ogni caso, dell'azione di condanna in separata sede ex art. 30, commi 1 e 5, c.p.a..

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Anac - Autorità Nazionale Anticorruzione e di Ministero dell'Interno Ufficio Territoriale del Governo di Monza e della Brianza e di Ministero dell'Interno Ufficio Territoriale del Governo Barletta Andria Trani;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 novembre 2017 il Cons. L B e uditi per le parti gli avvocati M B, G F e l'Avvocato dello Stato M A S;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con sentenza n. 1121 del 2017 pubblicata il 19 maggio 2017 il TAR per la Lombardia ha respinto il ricorso proposto dall’Impresa Sangalli Giancarlo & C. s.r.l., avverso il provvedimento dell’8 luglio 2016 con il quale il Prefetto della Provincia di Monza e della Brianza, ha disposto, nei confronti dell’odierna appellante, la misura della straordinaria e temporanea gestione dell'impresa (ex art. 32 del d.l. anticorruzione n. 90/2014) ai fini della completa esecuzione di due contratti di appalto di servizi di igiene ambientale, nonché dell’analogo provvedimento (meramente confermativo) emesso in pari data dal Prefetto della Provincia di Barletta, Andria e Trani.

In particolare la misura è stata disposta su proposta del Presidente dell’ANAC in relazione a due contratti relativi al servizio di raccolta, trasporto dei rifiuti urbani e pulizia della rete stradale affidati all’Impresa Sangalli srl, rispettivamente dal Comune di Monza e dai Comuni di Andria e Canosa. Ciò nella considerazione che a carico dell’impresa appaltante risultavano riscontrate " situazioni anomale e comunque sintomatiche di condotte illecite o eventi criminali " di matrice corruttiva, commessi in occasione di varie procedure d’appalto al fine di ottenerne l’aggiudicazione e attribuiti - tra gli altri soggetti coinvolti - a quattro componenti della famiglia Sangalli che ricoprivano all’epoca ruoli di rappresentanza e direzione in seno all’omonima impresa; fatti delittuosi in ordine ai quali è, peraltro, già intervenuta una sentenza di applicazione della pena su richiesta delle parti, pronunciata ai sensi dell’art. 444 c.p.p. dal GIP presso il Tribunale di Monza, il 19 gennaio 2015.

Costoro, nella prospettazione dell’autorità anticorruzione, sono protagonisti di “ un collaudato sistema corruttivo e di una capillare rete di contatti e di appoggi che, nel corso degli anni, hanno consentito all’Impresa Sangalli & C. Srl, attraverso l’aggiudicazione di gare di rilevante e strategica importanza, di entrare nel ristretto numero di aziende leaders a livello nazionale, nel settore dell’igiene urbana in generale ”.

Il primo giudice dopo aver osservato che “… la semplice lettura dell’art. 32 del d.l. n. 90/2014 consente di individuare due distinti gruppi di ipotesi cui si può correlare l’applicazione della misura della temporanea e straordinaria gestione dell’impresa .. Il primo concerne i casi di pendenza di procedimento penale per determinati delitti (concussione, corruzione, traffico di influenze illecite, turbata libertà degli incanti o del procedimento di scelta del contraente), mentre il secondo comprende “situazioni anomale e comunque sintomatiche di condotte illecite o eventi criminali” attribuibili ad un’impresa aggiudicataria di un appalto pubblico …”, ha precisato che la misura in questione è stata chiesta e ottenuta dall’ANAC con riferimento alla seconda fattispecie.

Il Tar ha ritenuto infondate le censure dirette a contestare i provvedimenti di applicazione della misura per violazione del principio di irretroattività delle sanzioni penali ed amministrative poiché la temporanea e straordinaria gestione dell’impresa, disposta in relazione a specifici contratti, non ha natura sanzionatoria, trattandosi di una misura di carattere amministrativo non avente finalità afflittive.

Il giudice di prime cure ha stimato non condivisibile la tesi secondo cui l’autorità prefettizia si sarebbe illegittimamente sostituita al potere giurisdizionale, che già aveva escluso la possibilità di procedere al commissariamento dell’impresa, nella considerazione che la misura commissariale negata dal Gip presso il Tribunale di Monza è diversa, per ratio e presupposti, da quella applicata dal Prefetto.

Il Tar ha, inoltre, ritenuto prive di fondamento le contestazioni inerenti l’assenza delle condizioni normative per l’applicazione della misura adottata, poiché detta misura non presuppone necessariamente che siano pendenti indagini o procedimenti penali per i delitti di cui al catalogo dell’art. 32 del d.l. anticorruzione.

Sotto i contestati profili della gravità e della proporzionalità della misura il primo giudice ha osservato che i provvedimenti gravati mettono in luce, in coerenza con le risultanze istruttorie e con i fatti accertati penalmente, come si sia dato vita ad un vero e proprio modus operandi della società, caratterizzato da condotte di acquisizione fraudolenta degli appalti pubblici, attraverso il metodico ricorso al pagamento di somme, anche cospicue, di denaro, utilizzate per la corruzione di pubblici ufficiali, con “ sistematica alterazione delle procedure di gara ”.

Infine il Tar Lombardia ha rilevato l’assenza di carenze o difetti motivazionali, poiché il provvedimento impugnato poggia su un complesso e dettagliato insieme di dati fattuali, coerenti con le risultanze istruttorie e che si estendono oltre le singole fattispecie di reato vagliate dalla sentenza penale, visto che attengono a reiterate modalità illecite di procacciamento e gestione delle commesse pubbliche, che hanno finito col connotare l’intera organizzazione societaria.

In tale contesto, secondo il primo giudice, risulta scevra da vizi logici anche la valutazione compiuta dall’amministrazione secondo cui la fase esecutiva dei servizi di cui si tratta, in considerazione “ dei tempi molto lunghi di esecuzione previsti ”, richiede “ l'urgente e tempestiva attivazione delle misure di gestione straordinaria dell'impresa, a presidio e salvaguardia del corretto operato da parte della società per tutta la durata dell’esecuzione dei contratti ”, specie considerando che si tratta di servizi svolti a favore della collettività e di primario interesse pubblico.

Avverso tale decisione propone appello l’Impresa Sangalli srl deducendo, con il primo motivo di gravame, l’omessa pronuncia sulla dedotta violazione del principio di irretroattività di cui all’art. 11 della preleggi rispetto ai fatti in contestazione, tutti risalenti ad epoca anteriore all’entrata in vigore dell’art. 32 del d.l. anticorruzione.

Con un secondo articolato motivo l’appellante lamenta l’illegittimità della misura adottata sotto diversi profili, deducendo che i provvedimenti prefettizi sono stati illegittimamente adottati poiché:

i componenti della famiglia Sangalli sottoposti a procedimento penale non fanno più parte degli organi sociali;

il procedimento penale di cui trattasi è già definito con sentenza irrevocabile;

i decreti prefettizi sono intervenuti a distanza di molto tempo dalla definizione del giudizio penale;

i due contratti