Pubblicato il 28/08/2019

N. 05925/2019REG.PROV.COLL.

N. 07567/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7567 del 2018, proposto da
Comune di Maruggio, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati M C L e M C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio M C L in Roma, via Emanuele Gianturco n.1;

contro

Torre Moline S.p.A, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato A L, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Marco Gardin in Roma, via L. Mantegazza, 24;
Agenzia del Demanio, Capitaneria di Porto di Taranto, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Regione Puglia, Provincia di Taranto non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia - sezione staccata di Lecce (Sezione Prima) n. 555/2018, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Agenzia del Demanio, della Capitaneria di Porto di Taranto, del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e di Torre Moline S.p.A;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 febbraio 2019 il Cons. G G e uditi per le parti gli avvocati Lenoci e Leuci, nonché l’avvocato dello Stato Fedeli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.- In data 19/7/2001, Torre Moline spa (società mista a partecipazione pubblica del Comune di Maruggio) sottoscriveva, insieme con il Ministero dei Trasporti e della Navigazione, la concessione demaniale trentennale n.30/2001, avente ad oggetto l'occupazione e l'uso di mq 10.436 di area demaniale marittima e di mq 13.174 di specchio acqueo nel porto di Campomarino di Maruggio (TA).

Poiché la profondità del fondale marino del passo di accesso al porto era andata progressivamente diminuendo, con conseguente impossibilità, per le imbarcazioni di maggiore pescaggio di tipo A e B (le imbarcazioni di lusso), di raggiungere il porto turistico della società concessionaria, Torre Moline spa sollecitava ripetutamente il Comune di Maruggio ad effettuare i lavori di dragaggio e di ripristino del passo d’accesso al porto. E ciò sul presupposto che l'art.15, comma 2 della L. R. Puglia n. 20/2000 attribuisse “ ai comuni provvisti di porto e non sede di autorità portuale le attività di escavazione dei fondali dei porti da effettuare mediante l'affidamento a soggetti privati scelti attraverso procedure di gara pubblica ”.

Peraltro, il Comune di Maruggio, pur riconoscendo la propria competenza esclusiva in proposito, pretendeva di addebitare alla concessionaria gli oneri economici dei lavori di dragaggio: tanto che, con deliberazione di G. C. n.165 del 19/7/2016, comunicata con nota prot. n. 8982 del 8/8/2016, stabiliva che il realizzando “[sarebbe stato] finanziato dalla società Torre Moline spa ”.

Con istanza di riesame in data 12/9/2016, Torre Moline spa chiedeva all’Amministrazione comunale di ritirare le proprie determinazioni, nuovamente precisando che, a suo dire, gli oneri economici del dragaggio non potessero gravare sulla società concessionaria ed evidenziando che tale pretesa non potesse trovare fondamento nell'art.6 lett. h) della concessione (che poneva a carico di Torre Moline l'obbligo di eseguire gli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria riferiti specificamente ed esclusivamente alle opere e strutture portuali di cui “ alla banchina molo sopraflutto, al molo sopraflutto di levante, al molo sopraflutto di ponente ed allo scalo di alaggio ”, con ciò asseritamente escludendo dagli obblighi del concessionario i lavori di dragaggio dello specchio d'acqua esterno all'area in concessione). E ciò tanto più che il “ Piano di monitoraggio e manutenzione ” allegato alla concessione e dalla stessa richiamato quale sua parte integrante, escludeva espressamente e in maniera inequivoca l'intervento di dragaggio dagli oneri a carico di Torre Moline (trattandosi di interventi imposti da cause di forza maggiore e, come tali, destinati ad essere posti in essere dall’Amministrazione regionale, che per legge aveva competenza sul porto).

Ciò nonostante, con nota prot. n. 4029 del 5/4/2017, il Comune di Maruggio rigettava l’istanza di riesame e, nel contempo, diffidava la società al pagamento di € 9.760,00 per la caratterizzazione ambientale, € 22.570,00 per indagini geognostiche, € 45.567,00 per monitoraggio ambientale, per l’importo complessivo di € 77.897,00.

Peraltro, nelle more, nell'esercizio dei suoi poteri di vigilanza sul porto di Campomarino e al fine di avere chiarezza sulla disciplina della concessione 30/2001, con nota prot. n.4711 del 13/3/2013, il Servizio Demanio Regione Puglia aveva chiesto al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, firmatario della CDM 30/2001, “ di conoscere in via di interpretazione autentica se, tra le attività di manutenzione ordinaria e straordinaria indicate all’art.6 lettera h) dell’atto di concessione in argomento [dovessero] essere contemplati o meno anche i lavori di dragaggio nella parte esterna all’area in concessione (parte peschereccia e imboccatura portuale) ”. Analoga richiesta era stata presentata anche dal Comune di Maruggio (nota prot. n.11078 del 15/10/2012).

All’esito di reiterati solleciti, il Ministero alfine forniva la propria interpretazione autentica della disciplina della concessione, affermando che l“ onere di manutenzione straordinaria per l’eventuale ripristino dei fondali non [potesse] essere posto a carico del soggetto richiedente la concessione, ma [dovesse] rientrare nel quadro degli interventi che, in tali casi di forza maggiore, [avrebbero dovuto essere] posti in essere dall’Amministrazione (Regione Puglia), che per legge [aveva] competenza sul porto ”.

Ciononostante, il Servizio Demanio regionale riteneva di discostarsi dalla riassunte conclusioni, affermando, con nota prot. n. 11381 del 18/5/2017, che: a ) il Piano di Monitoraggio, Allegato 24 alla concessione, sarebbe stato un mero elaborato progettuale, non idoneo ad incidere sui termini del rapporto concessorio, come a suo tempo disciplinato; b ) che il dragaggio del passo d’accesso al porto, esterno alla concessione, dovesse farsi rientrare tra gli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria che l’art.6 lett. h) della concessione poneva tra gli obblighi i cui costi erano a carico di Torre Moline spa.

Per l’effetto, con la stessa nota la Regione Puglia invitava la società concessionaria “ a concertare con l’Amministrazione comunale le modalità di rimborso degli oneri finanziari necessari per la realizzazione degli interventi di dragaggio e manutenzione del porto di Campomarino, con l’avvertenza che in mancanza, [si sarebbe proceduto] all’avvìo del procedimento di cui all’art.47 Cod. Nav., non potendosi tollerare oltremodo lo stato di scarsa manutenzione dei fondali in cui versa [va] […] l’opera portuale di Maruggio ”.

Nel frattempo, Torre Moline aveva chiesto alla Provincia di Taranto l’avvìo di conferenza di servizi per l’approvazione del “ progetto per la movimentazione dei sedimenti marini finalizzata al ripristino del passo d’accesso al porto turistico di Campomarino e contestuale ripascimento della spiaggia limitrofa ”, con valutazione di impatto ambientale e rilascio delle autorizzazioni per l'avvìo dei lavori. Il progetto esaminato nella conferenza di servizi conteneva l'analisi di compatibilità dei sedimenti sabbiosi, che aveva superato positivamente la validazione ambientale, sanitaria e paesaggistica di ARPA, Provincia, Ministero dei Beni Culturali e Regione Puglia, che avevano rilasciato parere favorevole al ripascimento delle dune costiere di Campomarino con i sedimenti marini provenienti dal fondale del porto.

Tuttavia, nel corso della conferenza di servizi del 20/4/2017, il Responsabile SUAP e dell'Ufficio Demanio del Comune di Maruggio dichiarava “ l’esclusiva titolarità del Comune ad effettuare i lavori nelle aree oggetto di conferenza ”, richiamando quanto stabilito dalla nota Regione Puglia prot. n. 18433 del 1/12/2016 e le disposizioni di cui all'art.15 co.2 L. R. 20/2000.

Nella stessa seduta, l'Amministrazione comunale chiedeva (ed otteneva) il rinvio della conferenza di servizi da parte della Provincia al fine di dirimere con Torre Moline spa gli “ aspetti di natura giuridica relativa alla titolarità del soggetto proponente ”. Peraltro, nella successiva conferenza di servizi del 22/5/2017, il Comune di Maruggio non si presentava, imponendo un nuovo rinvio dei lavori.

2.- A questo punto, Torre Moline spa proponeva ricorso dinanzi TAR per la Puglia - sede di Lecce, avverso i provvedimenti con i quali: a ) il Comune di Maruggio aveva preteso di addebitare alla società concessionaria i costi del progetto e dei lavori funzionali al ripristino del passo di accesso al porto di Campomarino nello specchio acqueo esterno all'area in concessione, b ) la Regione Puglia aveva imposto a Torre Moline spa l'obbligo di “ concertare ” con il Comune di Maruggio le modalità di rimborso in favore del Comune degli stessi costi, pena la decadenza dalla concessione; c ) la Provincia di Taranto aveva condizionato alla volontà del Comune di Maruggio l'approvazione nella conferenza di servizi del progetto proposto dalla società concessionaria per il ripristino del passo di accesso al porto di Campomarino.

Successivamente alla proposizione del ricorso, la Provincia di Taranto convocava i soggetti partecipanti alla conferenza di servizi per la seduta del 26/6/2017, nella quale il Sindaco del Comune di Maruggio, assumeva “ che il progetto presentato dalla Società Torre Moline spa non [fosse] sufficiente a risolvere le problematiche insistenti su tutta l'area portuale e, in quanto unico titolato (secondo la L. R. 20/2000 art.15 co.2) ad effettuare le operazioni di dragaggio, si riserva [va] di inviare entro 15 giorni opportuno progetto definitivo completo di analisi e studi batimetrici ”.

Veniva, quindi, convocata nuova conferenza di servizi, nella quale il Comune faceva pervenire una propria nota, con la quale esprimeva parere contrario al progetto , sull’assunto: a ) che lo stesso si presentasse “ solo in parte risolutivo delle innumerevoli problematiche di carattere ambientale, igienico-sanitario e di sicurezza ” insistenti su tutto il porto turistico/peschereccio di Campomarino”; b ) che l'intervento previsto dal progetto interessasse solo la liberazione del passo d'accesso del porto e favorisse la sola attività diportistica, escludendo da qualsiasi intervento la parte peschereccia, in tesi la più compromessa tanto da un punto di vista batimetrico; c ) che lo stesso ente, anche in seguito all'effettuazione di ogni attività di studio relativa alle batimetrie di tutto il Porto nonché all'effettuazione dei carotaggi con relativa caratterizzazione dei sedimenti marini da essi derivanti, aveva predisposto “un progetto definitivo capace di risultare quale unico intervento risolutivo dei problemi relativi al funzionamento ed alla corretta fruizione delle relative infrastrutture portuali sia diportistiche che pescherecce”.

Con nota prot. n. 29836 del 2/10/2017, la Provincia concludeva, quindi, negativamente la seduta di conferenza di servizi, prendendo atto del parere contrario del Comune di Maruggio e dichiarando il progetto “improcedibile per non competenza del Soggetto istante ”.

Con nota prot. n. 21836 del 10/10/2017, la Regione Puglia rappresentava alla Provincia la necessità di modificare le risultanze della conferenza di servizi con riferimento al convincimento erroneamente attribuitole dalla Provincia secondo cui “ la Società Torre Moline spa non [fosse] titolata a poter presentare le istanze di che trattasi ”.

La Provincia di Taranto, quindi, con nota prot. n. 32874 del 26/10/2017, disponeva la “ riapertura della conferenza di servizi ”, che, peraltro, nella perdurante contrarietà del Comune di Maruggio, esitava in nuova dichiarazione di improcedibilità.

Tali conclusioni, comunicate dalla Provincia con nota prot. n.35493 del 17/11/2017 e nota prot. n. 36880 del 29/11/2017 (All.2 del 28/12/2017), venivano impugnate, nel giudizio pendente, con motivi aggiunti.

3.- Con sentenza n.555/2018, distinta in epigrafe, il primo giudice accoglieva il ricorso, annullando i provvedimenti impugnati e sancendo che “ la determinazione del Comune, volta a far ricadere sulla concessionaria i costi di dragaggio e raccolta alghe, [fosse] illegittima ”.

Avverso la ridetta statuizione insorgeva, con atto notificato nei tempi e nelle forme di rito, il Comune di Maruggio, che ne argomentava la complessiva erroneità ed infondatezza.

Nella resistenza degli enti intimati, così come costituiti, e della società concessionaria, alla pubblica udienza del 21 febbraio 2019, sulle reiterate conclusioni dei difensori delle parti costituite, la causa veniva riservata per la decisione.

DIRITTO

1.- L’appello è fondato e merita di essere accolto.

2.- È controversa – nel quadro regolatorio complessivamente e gradatamente prefigurato dal disciplinare della concessione demaniale n. 30/2011, dalla cornice normativa delle disposizioni di settore e, in via residuale, dai principi generali della materia – la spettanza (al Comune di Maruggio, nella qualità di ente concedente, ovvero alla società partecipata Torre Moline s.p.a., quale concessionaria) della competenza a realizzare, a scopo manutentivo, le attività di dragaggio dei fondali e di rimozione delle alghe all’interno dell’area portuale interessata dalla concessione marittima (e – segnatamente – dello specchio acqueo del passo di accesso al porto, esterno all’area in concessione) e, comunque, la incombenza dei relativi oneri economici.

3.- Sul punto, il primo giudice ha ritenuto:

a ) che, in premessa, l’art. 15, comma 2 della L.R. Puglia n. 20/2000 attribuisca “ le attività di escavazione dei fondati dei porti ” (da effettuare mediante affidamento a soggetti privati scelti attraverso apposite procedure evidenziali) ai Comuni, le quante volte siano bensì, come nella specie, “ provvisti di porto ”, ma non siano “ sede di autorità portuale ” (alla quale, altrimenti, farebbe capo la relativa incombenza);

b ) che tale previsione andrebbe acquisita nel senso che i costi inerenti ai relativi interventi debbano parimenti incombere sulla Amministrazione competente (essendo, sostanzialmente, contraddittoria l’attribuzione di una competenza, accompagnata dalla imputazione ad altri del relativo onere economico);

c ) che tale disciplina non avrebbe, in concreto, trovato deroga nelle pattuizioni trasfuse nel disciplinare accessivo alla concessione marittima: e ciò in quanto – ancorché l’art. 6 lettera h) del relativo atto formale divisato tra le parti imputasse espressamente alla concessionaria “ i costi per la manutenzione ordinaria e straordinaria, oltre che delle aree ed opere in concessione, anche delle opere portuali destinate alle imbarcazioni da pesca e di tutte le ulteriori strutture del porto non in concessione (con particolare riferimento alla banchina molo sopraflutto, al molo sopraflutto di levante, al molo sopraflutto di ponente ed allo scalo di alaggio) ” – la relativa pattuizione, di carattere generale, dovesse in concreto soccombere a fronte della speciale (e prevalente) previsione scolpita nel “ Piano di monitoraggio e manutenzione delle opere da realizzare negli specchi acquei ”, integrativo della concessione, la quale – avuto riguardo alle conseguenze dannose dei “ processi di sedimentazione sia in corrispondenza dell’imboccatura portuale, che nel bacino retrostante […] determinati esclusivamente da fattori esterni” , e come tali indipendenti, a guisa di “ cause di forza maggiore ” dalle “ opere e dalle attività [interessanti] l’area oggetto di richiesta di concessione ” – ne prefigurava l’imputazione ex lege a carico dell’Amministrazione regionale, in quanto intestataria delle relative attribuzioni competenziali;

d ) che, di conserva, i vari verbali di conferenza di servizi, ivi compreso il verbale conclusivo, di cui si è dato conto nella narrativa in fatto che precede, sarebbero parimenti illegittimi, siccome condizionati dalla “ falsa rappresentazione in ordine al soggetto su cui grava [va] no i costi del dragaggio ”.

4.- Il ragionamento elaborato dalla sentenza è fallace è non resiste alle critiche formulate da parte appellante.

L’errore essenziale che è dato ravvisare negli articolati passaggi motivazionali consiste nella indebita valorizzazione (peraltro verisimilmente indotta dal parere espresso sul punto dalle Autorità marittime) delle prescrizioni contenute nel richiamato “ Piano di monitoraggio e manutenzione delle opere da realizzare negli specchi acquei ”, alle quali si è riconosciuta l’attitudine a “stralciare” l’attività manutentiva in contestazione (inerente al dragaggio dei fondi ed alla raccolta delle alghe) dal generale ambito della manutenzione straordinaria, che i rapporti concessori imputavano alla società concessionaria.

In realtà, siffatto piano, ricompreso tra gli allegati alla concessione, rientrava nel quadro dell’”intervento progettuale” che la concessionaria aveva assunto l’impegno a realizzare: si trattava, per tal via, di mero elaborato tecnico, unilateralmente predisposto dalla società concessionaria e sottoposto all’Amministrazione concedente, prefigurativo delle modalità esecutive delle opere strumentali alla gestione della concessione.

Appare, perciò, arbitrario attribuirgli l’attitudine ad immutare – in termini non solo generali ma anche prospettici – le condizioni negoziali divisate, dalle quali (ben al di là ed oltre la strumentale realizzazione degli impianti) risultava con chiarezza l’impegno del concessionario a sostenere i costi per la manutenzione ordinaria e straordinaria sia delle aree oggetto di concessione, sia delle strumentali opere (realizzate e realizzande), sia delle strutture portuali formalmente estranee alla concessione ma incidenti sulla gestione, con la sola eccezione – e limitatamente a queste ultime – degli interventi resisi necessari a seguito di eventi imprevedibili ed eccezionali.

Se ne trae, del resto, conferma dal successivo art. 14, trascurato dal primo giudice, che conferma e ribadisce l’onere del concessionario di provvedere, a propria cura e spese, a tutti gli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria (ivi compresi quelli relativi alle opere da realizzare ).

È evidente, in siffatto contesto, che il richiamo all’art. 15, comma 2 della L.R. n. 20/2000 appare inconferente: si tratta, invero, della norma che attribuisce ai Comuni non dotati di Autorità portuali le competenze in punto di escavazione dei fondali: nella specie, la questione riguarda, per contro, l’interpretazione dei rapporti, di matrice negoziale, divisati nell’ambito della concessione demaniale.

5.- Le considerazioni che precedono paiono dirimenti ai fini dell’accoglimento del gravame.

Non è inutile soggiungere, peraltro, che le operazioni di drenaggio dovrebbero, in realtà, rientrare (il che varrebbe ad ulteriormente coonestare l’imputazione dei relativi costi al concessionario) nell’attività di manutenzione ordinaria, come emerge dalla disamina della letteratura scientifica, trattandosi di attività manutentiva periodica e, quindi, ordinariamente necessaria per il costante mantenimento in buono stato dei fondali marini. In tal senso militano, tra l’altro, le “Linee Guida” fornite dall'Associazione Internazionale Permanente dei Congressi di Navigazione (AIPCN, oggi PIANC), a cui devono ex lege armonizzarsi i progetti da allegare alle istanze di concessione demaniale marittima per la realizzazione di strutture dedicate alla nautica da diporto, giusta il D.M. Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti del 14.4.1998.

6.- Il complesso delle esposte considerazioni milita per l’accoglimento dell’appello, con conseguente reiezione del ricorso di primo grado e dei relativi motivi aggiunti.

Le peculiarità della materia e le particolarità della fattispecie legittimano e giustificano l’integrale compensazione, tra le parti costituite, di spese e competenze di lite.