Consiglio di Stato, sez. III, sentenza 2024-09-20, n. 202407704

Pubblicato il 20/09/2024

N. 07704/2024REG.PROV.COLL.

N. 00985/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 985 del 2024, proposto dal Ministero dell’Interno, dalla Prefettura – Ufficio Territoriale del Governo di Milano e dalla Questura di Milano, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici domiciliano in Roma, via dei Portoghesi, n. 12,

contro

C F M, rappresentata e difesa dagli avvocati L B e S F, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato S F in Roma, piazza G. Mazzini, n. 8,
C M, L A, M Y, M G e Oxfam I O, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dagli avvocati L B e S F, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato S F in Roma, via Oslavia, n. 30,
M L C E e Associazione Naga – O.d.v., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’avvocato S F, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Oslavia, n. 30,
Coalizione Italiana Libertà e Diritti Civili (C.I.L.D.), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Mario Antonio Angelelli, L B e S F, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato S F in Roma, via Oslavia, n. 30,
Spazi Circolari, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Daniele Valeri e S F, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato S F in Roma, via Oslavia, n. 30,
N A, A V J M e Alcocer Martel Lesly Milagros, rappresentati e difesi dagli avvocati Mario Antonio Angelelli, Dario Belluccio, Daniele Valeri, L B e S F, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato S F in Roma, via Oslavia, n. 30,
Associazione per gli Studi Giuridici sull’Immigrazione (A.S.G.I.), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Dario Belluccio e S F, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato S F in Roma, via Oslavia, n. 30,
Benites Lopez Sofia Cira, Sandra Elizabeth Escobar Helena, Arcadi Sergio, Carlos Evelio Cornejo, Luz Aurora Calderon Maravi, Nebuloni Daniele, Garavaglia Ernesto, Aliou Niang, Lina Siguenas Villanueva, Billal Hossain Kotoul, Zeeshan Ali, Luz Milagros Huaytalla Villalva, Varinder Kauldhar, Masud Rana, Syed Muhammad Baqar, Barbara Maitee Iparraguirre Gonzalez, Soliman Aboukhalil Soliman Mohamed Elazzab, Yaakoub Whaby Fekri Wahib, Miguel Angel Poves Bernal, Romany Gereges Ferwez Fangary, Tanit Sabi Valer Torres, Fabiola Susan Arellano Rau, Oscar Jeremeyer Terrones Zevallos, Zoila Mavel Bautista, Kine Gaye, Ciarambino Claudia Giuseppina Maria, Judith Fatima Huanca Avila, Toma Julinde, Lisbhet Indira Canche Martinez, Mahmoud Salah Aziz Abdelkader, Karen Nelly Arrunategui Huiza, Muhammad Asif, Makrem Chaabouni, Luis Enrique Collas Aranda, Lizzeth Gress Pereyra Argas, Johan De La Cruz Arango, Mohammed Ershad, Sohel Rana, Florencio Gutierrez Huaman, Arben Havalja, Amarildo Hoti, Nayan Howlader, Aziz Kattouf, Zulema Jossetty Llantoy Arapa, Al Mamun, Emiljane Marku, Mezzano Cecilia Maria Chiara, Annie Mariel Chavarria Herrera, Khaled Mohamed Abdelkhalek Elkhabiry, Solayman Mohammad, Mohammad Dipu, Liakat Mridha, Bazlu Mahmud, Pogliani Luciana, Luis Beltr Soncco Choquehuanca, Sweena Melanthi Pothupitiyage Silva, Hermelinda Catali Quispe Perez, Walid Mohamed Metwaly Mohamed Radwan, Lutfor Rahman, Abdur Rouf, Mia Habib, Kanishka Thushan Fernando Warnakulasoorya Tukappulage, Kateryna Kazantseva, Firuleva Anna, Viushi Margherita, Islam Mohammad, Walid Salah Khaled Youssef, Dewan Rased, Warnakulasu Riya Suranga Sanjeewa Mahesh Obris, Hendri Camilas Perera Uduwe Widanalage, Okeke Uche, Shahidul Islam, Md Yunus Hossain, Ana Lucia Dias Zabotto, Deepa Nandanie Pathiraja Pathiraja Mudiyanselage, Bomfim Ribeiro Claudia, Ahmad Luqman, Flores Dinora del Carmen, Adnani Khaddouj, Pelli Vittorio, Thioune Modou, non costituiti in giudizio,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, Sezione Quarta, n. 2949/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di C F M e di C M e di L A e di M Y e di M G e di M L C E e di Coalizione Italiana Libertà e Diritti Civili (Cild) e di Oxfam I O e di Spazi Circolari e di N A e di A V J M e di Alcocer Martel Lesly Milagros e di Associazione per Gli Studi Giuridici Sull’Immigrazione (Asgi) e di Associazione Naga - Odv;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 luglio 2024 il Cons. E F e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. Il presente giudizio scaturisce dalla proposizione, da parte di diversi soggetti che hanno fatto ricorso alla speciale procedura di emersione ex art. 103 d.l. n. 34/2020, conv. in l. n. 77/2020, e da alcune associazioni rappresentative, della speciale azione disciplinata dagli artt. 1 ss. d.lvo 20 dicembre 2009, n. 198, finalizzata a “ ripristinare il corretto svolgimento della funzione o la corretta erogazione di un servizio ” nell’ipotesi in cui ai suoi promotori “ derivi una lesione diretta, concreta ed attuale dei propri interessi, dalla violazione di termini… ”.

Lamentavano in particolare i ricorrenti, dopo aver inoltrato la diffida ex art. 3, comma 1, d.lvo cit., che, dopo oltre due anni dalla presentazione della domanda di regolarizzazione e pur essendo ormai ampiamente spirato il termine di 180 giorni individuato dalla giurisprudenza per la conclusione del relativo procedimento, la Prefettura di Milano aveva definito solo una minima percentuale delle istanze presentate, mentre ancora un rilevante numero di pratiche risultava inevaso, tra le quali quelle che li riguardavano direttamente.

2. Il T.A.R., con l’ordinanza n. 1033/2023, disponeva preliminarmente incombenti istruttori a carico della Prefettura di Milano, alla quale ordinava il deposito di una relazione nella quale riferisse “ a) sull’impiego delle risorse economiche ed umane a disposizione dell’ufficio ai sensi dell’art. 103, co. 25 e ss, d.l. 34/2020;
b) sulle misure organizzative adottate nello svolgimento del servizio;
c) sul sistema informatico utilizzato per la gestione delle pratiche;
d) sulle iniziative adottate per confrontarsi con le associazioni dei legali delle parti ricorrenti;
e) sul numero delle domande definite, di quelle pendenti e della percentuale di quelle probabilmente inammissibili sul numero totale delle domande presentate alla luce dei risultati dell’attività istruttoria fin qui espletata;
f) sul tempo medio di conclusione dei procedimenti definiti;
g) sulle misure (circolari, atti organizzativi, ordini di servizio di rilevanza generale ecc.) adottate per cercare di sveltire la conclusione dei procedimenti;
h) sulle conferenze dei servizi eventualmente svolte e delle intese definite con le altre amministrazioni convolte nello svolgimento dell’istruttoria e sulle problematiche emerse;
i) sulla durata media degli adempimenti a carico delle parti private e sulla loro incidenza sulla durata complessiva del procedimento;
l) sulla circostanza se siano stati richiesti, in misura numericamente significativa, adempimenti ulteriori e ultronei alle parti richiedenti al fine di integrazione delle pratiche (duplicati di atti in possesso dell'amministrazione, copia della documentazione già trasmessa, certificazioni non necessarie ecc.) ”: l’incombente veniva eseguito dall’Amministrazione mediante il deposito, in data 24 luglio 2023, della richiesta relazione istruttoria.

3. Con la sentenza (n. 2949 del 4 dicembre 2023) che ha definito il giudizio, il T.A.R. ha preliminarmente respinto le eccezioni in rito formulate dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, sotto i profili - in sintesi - della incompetenza territoriale del giudice adito, della inammissibilità del ricorso per mancanza di omogeneità tra gli interessi e le posizioni azionate in giudizio, della carenza di legittimazione attiva in capo alle associazioni attrici, della riconducibilità dell’azione proposta all’ambito applicativo del ricorso avverso l’inerzia dell’amministrazione disciplinato dall’art. 31 c.p.a., della mancata specificazione delle misure necessarie a superare le dedotte inefficienze, della estraneità delle inefficienze denunciate alla fattispecie di cui all’art. 1 d.lvo n. 198/2009, della improcedibilità del ricorso per sopravvenuto difetto di interesse in relazione a talune posizioni individuali, della irregolare comunicazione del ricorso ex art. 1, comma 2, d.lvo cit..

Quanto ai profili di merito della controversia, il T.A.R., premesso che il termine per la conclusione della procedura di emersione, come chiarito dalla giurisprudenza (Consiglio di Stato, Sez. III, 9 maggio 2022, n. 3578), doveva individuarsi in quello di 180 giorni decorrenti dalla presentazione delle singole domande e che “ è pertanto oggettivo e ormai acclarato, a seguito della citata sentenza n. 3578/2022, il ritardo dell’Amministrazione nell’esame delle istanze in questione: a maggio 2022 la Prefettura di Milano aveva definito solo 6.381 domande (533 con esito negativo e 5484 con esito positivo) su un totale di 25.900 domande, cioè un numero assolutamente esiguo rispetto a quelle inoltrate ”, ha in primo luogo qualificato il ritardo come “ grave in relazione al lungo tempo trascorso non solo dalla data di presentazione della domanda di emersione, ma anche dalla stessa scadenza del termine finale, individuato in 180 giorni, previsto per la conclusione delle pratiche ”, tanto più che “ la particolare lunghezza del termine di definizione del procedimento di emersione è stata espressamente ritenuta dal Consiglio di Stato proporzionata alla notevole mole di lavoro determinata dal rilevante numero di istanze presentate e, pertanto, giustificata nella prospettiva di un punto di equilibrio tra le esigenze del sistema organizzativo e la necessaria previsione, nel quadro dell’attuazione del principio di buon andamento dell’amministrazione, di un termine finale entro cui il soggetto pubblico è tenuto a provvedere sulle domande del privato ”, oltre che “ sistematico ”, in quanto “ riferito non a singoli casi potenzialmente giustificabili e risolvibili nell’ottica di un intervento individualizzato, ma alla maggior parte delle domande azionate nella provincia di competenza ”.

Il T.A.R. ha quindi posto l’accento - alla luce dell’istruttoria espletata - sull’” imponente numero di domande presentate nell’ambito della finestra temporale prevista dalla citata sanatoria: secondo i dati forniti dalla Prefettura a seguito dell’istruttoria disposta dalla Sezione, sono state presentate complessive 26.225 domande di emersione – su totale nazionale di n. 207.542 – delle quali, alla data del 21.07.2023, n. 15.528 risultano evase e n. 10.697 sono da evadere ” ed illustrato, alla luce delle risultanze dell’istruttoria espletata, le iniziative assunte dall’Amministrazione al fine di accelerare il disbrigo delle pratiche di emersione nonché le ragioni dei disservizi registrati.

Ha quindi osservato il T.A.R. che “ le misure rappresentate dalla Prefettura di Milano, sebbene possano essere positivamente apprezzate, non elidono il dato dell’oggettiva inefficienza dell’amministrazione nell’attuazione, sul piano esecutivo e gestorio, della decisione legislativa di procedere ad una sanatoria straordinaria delle posizioni lavorative irregolari esistente sul territorio nazionale. Anzi, l’adozione delle iniziative sopra richiamate – alcune delle quali ancora solo preventivate – conferma la consapevolezza della necessità di adottare misure organizzative anch’esse eccezionali e idonee a fronteggiare l’elevato numero di istanze, certamente prevedibile alla luce dei dati relativi alle analoghe regolarizzazioni effettuate in passato, dimostrando ulteriormente che le amministrazioni intimate non hanno operato in maniera efficiente ”.

Le suddette misure infatti, ha evidenziato il T.A.R., erano “ adottabili sin ab origine o quantomeno dopo l’indicazione del termine di 180 giorni per la conclusione del procedimento e, comunque, certamente prima della presentazione dell’odierno ricorso ”, né, quanto alla prospettata insufficienza del sistema informatico utilizzato dalla Prefettura per l’acquisizione delle domande, “ è ragionevole pensare che la dilatazione dei termini di conclusione del procedimento possa essere giustificata dall’inidoneità delle tecnologie a disposizione dell’amministrazione ”, non essendovi “ elementi da cui risulti l’impossibilità di potenziare per tempo l’infrastruttura informatica in dotazione degli uffici – tenuto conto della prevedibile mole di richieste di regolarizzazione – o di introdurre misure di snellimento nell’istruttoria delle pratiche, poi tardivamente adottate, come indicato nella relazione della Prefettura di Milano, solo nel 2023 ”.

Quanto alla “ incompletezza delle istanze ” e alla “ presenza di documentazione falsa o dichiarazioni non veritiere ”, addotte ai fini giustificativi del ritardo dall’Amministrazione, ha osservato il T.A.R. che esse non possono “ costituire una motivazione sufficiente a giustificare la grave e sistematica violazione del termine di conclusione del procedimento di emersione (febbraio 2021) ”, in quanto “ sebbene tali circostanze costituiscano innegabili elementi di criticità nella gestione delle domande, non vi è dimostrazione della loro effettiva incidenza sulla tempistica complessiva di definizione delle pratiche, specie considerando la rilevanza del ritardo accumulato dall’amministrazione ”.

Infine, ha affermato il T.A.R. che “ il sistematico ritardo nella disamina e trattazione delle domande di emersione non sia giustificabile in ragione dei vincoli di spesa gravanti sull’amministrazione e delle risorse finanziarie a disposizione ”: richiamato al riguardo l’art. 103, comma 25, d.l. n. 34/2020, secondo cui “ per l’attuazione delle disposizioni di cui al presente articolo è autorizzata la spesa di euro 6.399.000, per l’anno 2020, ed euro 6.399.000, per l’anno 2021, per prestazioni di lavoro straordinario per il personale dell’Amministrazione civile del Ministero dell’interno;
di euro 24.234.834, per l’anno 2020, per prestazioni di lavoro straordinario per il personale della Polizia di Stato;
nel limite massimo di euro 30.000.000, per l’anno 2020, per l’utilizzo di prestazioni di lavoro a contratto a termine;
di euro 4.480.980, per l’anno 2020, per l’utilizzo di servizi di mediazione culturale;
di euro 3.477.430, per l’anno 2020, per l’acquisto di materiale igienico-sanitario, dispositivi di protezione individuale e servizi di sanificazione ed euro 200.000 per l’adeguamento della piattaforma informatica del Ministero dell’interno - Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione. Ai relativi oneri si provvede ai sensi del comma 26 ”, ha osservato il T.A.R. che “ il Legislatore ha dunque individuato la provvista finanziaria necessaria a garantire l’esame delle pratiche di emersione, ritenendo la stessa adeguata sulla base delle previsioni che sono state formulate in ragione del numero atteso di istanze. La circostanza che tali somme siano stanziate a livello nazionale e, dunque, debbano essere intese come ammontare “complessivo” delle risorse disponibili è irrilevante ai fini di cui si discute, poiché l’efficienza della risposta amministrativa si apprezza anche sul piano del riparto e della razionalizzazione degli stanziamenti disponibili, non essendoci peraltro alcuna allegazione circa l’eventuale insufficienza degli stessi. Inoltre, la circostanza che domande di emersione si siano concentrate in misura rilevante nelle città maggiori e che, conseguentemente, la Prefettura di Milano sia stata destinataria di circa 1/10 delle domande totali presso la Prefettura di Milano non può valere a giustificare il sistematico ritardo con cui le stesse sono esaminate, trattandosi di fenomeno prevedibile – e dunque da considerare anche ai fini della dotazione di risorse – alla luce dell’esperienza delle pregresse sanatorie e della rilevanza della sede sul piano occupazionale ”.

In conclusione, il T.A.R. ha accolto il ricorso ordinando “ al Ministero dell’Interno e alla Prefettura di Milano di porre rimedio alla denunciata situazione di generalizzato mancato rispetto del termine di 180 giorni per la conclusione del procedimento di cui all’art. 103 del D.L. n. 34/2020 mediante l’adozione degli opportuni provvedimenti, entro un il termine di 90 (novanta) giorni, nei limiti delle risorse strumentali, finanziarie ed umane già assegnate in via ordinaria e senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica ”.