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Pubblicato il 31/01/2022

N. 00663/2022REG.PROV.COLL.

N. 07297/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7297 del 2015, proposto dal dott.
Raffaele D’Anna, rappresentato e difeso dagli avv.ti A P e S S e con domicilio eletto presso lo studio degli stessi, in Roma, via Ennio Quirino Visconti, n. 103

contro

Ministero dell’Economia e delle Finanze, Ministero della Difesa e Comando Generale della Guardia di Finanza, in persona dei rispettivi legali rappresentante pro tempore , ex lege rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato e domiciliati presso gli Uffici della stessa, in Roma, via dei Portoghesi, n. 12

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio – sede di Roma, Sezione Seconda, n. 2071/2015 del 4 febbraio 2015, resa tra le parti, con cui è stato respinto il ricorso R.G. n. 15602/2014, proposto per l’annullamento del bando di concorso per titoli ed esami per il reclutamento di n. 8 tenenti in S.P.E. del ruolo tecnico-logistico-amministrativo nel Corpo della Guardia di Finanza per l’anno 2014, nonché per lo scorrimento della graduatoria, in corso di validità, del concorso per il reclutamento di n. 14 tenenti in S.P.E nel Corpo della Guardia di Finanza per l’anno 2013, in cui il ricorrente è risultato idoneo.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Economia e delle Finanze, del Ministero della Difesa e del Comando Generale della Guardia di Finanza;

Vista la memoria difensiva della difesa erariale;

Vista, altresì, la memoria dell’appellante;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 7 dicembre 2021 il Cons. Pietro De Berardinis e dato atto che nessuno è comparso per le parti;

Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. Con l’appello in epigrafe il dott. Raffaele D’Anna ha impugnato la sentenza breve del T.A.R. Lazio – Roma, Sez. II, n. 2071/2015 del 4 febbraio 2015, chiedendone la riforma.

1.1. La sentenza appellata ha respinto il ricorso con cui il predetto dott. D’Anna aveva impugnato il bando del concorso per titoli ed esami per il reclutamento di n. 8 tenenti in S.P.E. del ruolo tecnico-logistico-amministrativo nel Corpo della Guardia di Finanza per l’anno 2014, chiedendo che fosse annullato e chiedendo, altresì, lo scorrimento della graduatoria, in corso di validità, del precedente concorso a n. 14 posti di tenente in S.P.E. del Corpo della Guardia di Finanza, relativo all’anno 2013, nel quale egli era risultato idoneo non vincitore.

1.2. In sintesi, il Tribunale ha ritenuto legittima, nel caso di specie, l’indizione di una nuova procedura concorsuale, in luogo dello scorrimento della graduatoria (pur in corso di validità) del precedente concorso per i medesimi profili professionali, perché giustificata da speciali disposizioni normative che prevedono cadenze periodiche dei concorsi collegati a particolari meccanismi di progressione nelle carriere, tipiche dell’arruolamento presso le Forze Armate e di Polizia.

2. Dolendosi della sentenza, il dott. D’Anna l’ha impugnata con l’appello in epigrafe, a supporto del quale ha dedotto i seguenti motivi:

I) error in iudicando , violazione e falsa applicazione dell’art. 35 del d.lgs. n. 165/2001, così come modificato dall’art. 3, comma 87, della l. n. 244/2007, violazione dell’art. 15 del d.P.R. n. 487/1994, violazione e falsa applicazione del d.lgs. n. 199/1995, eccesso di potere rilevabile attraverso le figure sintomatiche del difetto di istruttoria, irragionevolezza ed illogicità, ingiustizia manifesta e difetto di motivazione, violazione dei principi di uguaglianza e di buon andamento della P.A. (artt. 2, 3 e 97 Cost.), perché sarebbe errata l’affermazione della sentenza impugnata, secondo cui nella materia del reclutamento degli ufficiali della Guardia di Finanza dovrebbe ritenersi che le disposizioni dettate per il pubblico impiego “contrattualizzato” non possano essere automaticamente applicate al personale in regime di diritto pubblico, perlomeno in assenza di norme che raccordino con razionalità le diverse e talora opposte esigenze sottese ai due sistemi;

II) error in iudicando , violazione e falsa applicazione dell’art. 35 del d.lgs. n. 165/2001, così come modificato dall’art. 3, comma 87, della l. n. 244/2007, violazione dell’art. 15 del d.P.R. n. 487/1994, violazione e falsa applicazione del d.lgs. n. 199/1995, nonché dell’art. 3 della l. n. 241/1990, eccesso di potere rilevabile attraverso le figure sintomatiche del difetto di istruttoria, irragionevolezza ed illogicità, ingiustizia manifesta e difetto di motivazione, violazione dei principi di uguaglianza e di buon andamento della P.A. (artt. 2, 3 e 97 Cost.), perché il T.A.R. avrebbe errato nel non censurare il difetto assoluto di motivazione da cui sarebbe viziata l’indizione di un nuovo concorso, nonostante tale censura fosse stata specificamente dedotta dal ricorrente;

III) error in iudicando per carenza assoluta di motivazione, questione di legittimità costituzionale, violazione e falsa applicazione dell’art. 35 del d.lgs. n. 165/2001, come modificato dall’art. 3, comma 87, della l. n. 244/2007, violazione dell’art. 15 del d.P.R. n. 487/1994, violazione e falsa applicazione del d.lgs. n. 199/1995, nonché dell’art. 3 della l. n. 241/1990, eccesso di potere rilevabile attraverso le figure sintomatiche del difetto di istruttoria, irragionevolezza ed illogicità, ingiustizia manifesta e difetto di motivazione, violazione dei principi di uguaglianza e di buon andamento della P.A. (artt. 2, 3 e 97 Cost.), poiché, ove si ritenesse inapplicabile alla fattispecie in esame la regola dello scorrimento della graduatoria, l’art. 35 del d.lgs. n. 199/1995 sarebbe costituzionalmente illegittimo per contrasto con il principio di uguaglianza tra pubblici impiegati dello Stato, attesa la tendenza della normativa più recente volta a prorogare la validità e l’efficacia delle precedenti graduatorie dei concorsi svolti dalle Amministrazioni, al fine di attingervi per coprire i nuovi posti.

2.1. Si sono costituiti in giudizio il Ministero dell’Economia e delle Finanze, il Comando Generale della Guardia di Finanza e il Ministero della Difesa, depositando una memoria in vista dell’udienza di merito ed eccependo l’improcedibilità e comunque l’infondatezza dell’appello.

2.2. L’appellante ha a sua volta depositato memoria, replicando alle eccezioni della difesa erariale e insistendo per l’accoglimento del gravame.

2.3. All’udienza pubblica del 7 dicembre 2021 il Collegio, preso atto che nessuno è comparso per le parti, ha trattenuto la causa in decisione.

3. Si può prescindere dalla disamina dell’eccezione di improcedibilità sollevata dalla difesa erariale, essendo l’appello infondato nel merito.

3.1. È, anzitutto, infondato il primo motivo d’appello, avendo la sentenza impugnata puntualmente indicato le ragioni che rendono inapplicabile al caso di specie la regola, vigente nel pubblico impiego cd. contrattualizzato, della preferenza per lo scorrimento delle graduatorie in corso di validità rispetto all’indizione di nuovi concorsi per la copertura di posti attinenti ai medesimi profili professionali ai quali si riferiscono le graduatorie stesse.

3.2. Invero, il primo giudice ha effettuato un esaustivo excursus sulla progressiva affermazione del principio della valenza pluriennale delle graduatorie concorsuali e della preferenza per lo scorrimento di esse, rispetto all’indizione di nuovi concorsi, culminata, per il pubblico impiego contrattualizzato, nella previsione dell’art. 35, comma 5- ter , del d.lgs. n. 165/2001 (introdotto dall’art. 3, comma 87, della l. n. 244/2007), a tenor del quale “ le graduatorie dei concorsi per il reclutamento del personale presso le amministrazioni pubbliche rimangono vigenti per un termine di due anni dalla data di approvazione ”. Ha richiamato l’insegnamento espresso sul punto dalla nota decisione dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 14 del 28 luglio 2011, secondo cui, ove la P.A. decida di indire un nuovo concorso per coprire i posti resisi vacanti, anziché scorrere una graduatoria tuttora valida ed efficace, dovrà adeguatamente motivare tale scelta.

3.2.1. Senonché, nella citata decisione l’Adunanza Plenaria ha individuato una serie di deroghe alla regola appena esposta, tra cui (al parag. 51), quella dell’esistenza di speciali disposizioni legislative che impongano una precisa cadenza periodica del concorso, collegata anche a meccanismi peculiari di progressione nelle carriere, tipiche di taluni settori del personale pubblico, sicché in tali eventualità emerge il dovere primario della P.A. di bandire una nuova procedura selettiva e vien meno l’obbligo di motivazione poc’anzi indicato (v. più diffusamente infra ).

3.2.2. Orbene, la sentenza appellata ha ritenuto che la fattispecie sottoposta al suo esame rientrasse nell’ora vista ipotesi derogatoria della regola di preferenza individuata dall’Adunanza Plenaria e tale valutazione è condivisa da questo Collegio, alla luce dell’apparato normativo speciale che governa il reclutamento degli ufficiali del Corpo della Guardia di Finanza.

4. Viene in rilievo, in primo luogo, il d.lgs. 19 marzo 2001, n. 69 (recante “ riordino del reclutamento, dello stato giuridico e dell’avanzamento degli ufficiali del Corpo della Guardia di finanza, a norma dell’articolo 4 della L. 31 marzo 2000, n. 78 ”), il quale all’art. 9 detta una specifica disciplina in tema di reclutamento degli ufficiali del ruolo tecnico-logistico-amministrativo ( id est : il ruolo al quale si riferiscono i concorsi di cui si discute), individuando, tra gli altri, stringenti requisiti anagrafici. Tali previsioni postulano – osserva il T.A.R. – lo svolgimento periodico dei concorsi per il reclutamento degli ufficiali da destinare al servizio permanente effettivo, siccome forma di reclutamento idonea ad attrarre dall’esterno le risorse più giovani anagraficamente e, nel contempo, a valorizzare le pregresse esperienze maturate in seno al Corpo.

4.1. Particolarmente significativo è, poi, l’art. 5, comma 4, del d.lgs. n. 69/2001, che detta, appunto, una disciplina speciale in tema di ultrattività delle graduatorie dei concorsi per la nomina a ufficiale in servizio permanente effettivo, incentrata sulla limitazione di detta ultrattività: I) all’alimentazione del Corso di formazione cui la graduatoria stessa è preordinata; II) ad uno stringente limite temporale (la data di approvazione della graduatoria, ovvero la copertura di posti rimasti scoperti per rinuncia o decadenza entro trenta giorni dalla data di inizio del Corso, o, in caso di durata del Corso inferiore a un anno, entro un dodicesimo della durata del Corso stesso). A fronte di tale disciplina speciale – nota la sentenza appellata con argomentazione che questo Collegio condivide – non può residuare spazio per l’applicazione della disciplina generale in tema di ultrattività delle graduatorie concorsuali dettata dall’art. 35, comma 5- ter , del d.lgs. n. 165/2001, la cui vis espansiva si arresta, in base al brocardo “ lex specialis derogat generali ”, dinanzi a speciali discipline di settore.

4.2. Il T.A.R. ha poi efficacemente evidenziato la ratio della suesposta disciplina, che attraverso la periodicità del concorso mira a garantire una provvista del personale con riferimento a un bacino di potenziali aspiranti mutevole nel tempo, in conseguente della maturazione dei requisiti selettivi di cui al citato art. 9 del d.lgs. n. 69/2001. Va condivisa anche la spiegazione delle ragioni per cui non può trovare spazio la regola della prevalenza, sul concorso periodico, dello strumento dello scorrimento delle graduatorie preesistenti, perché tale scorrimento impedirebbe che una larga fascia (soprattutto di appartenenti al Corpo), i quali abbiano nel frattempo maturato i prescritti requisiti, possano essere mai arruolati (o progredire nel grado), con il corollario – di cui è evidente la contrarietà ai principi di buona amministrazione ex art. 97 Cost. – della dispersione di potenzialità professionali maturate in epoca successiva all’espletamento del precedente concorso.

4.2.1. Ben si spiega, del resto, anche l’assoggettamento dell’ultrattività delle pregresse graduatorie ai ristretti limiti temporali di cui all’art. 5, comma 4, cit., in quanto se la facoltà di attingere alle predette graduatorie è strumentale all’alimentazione del Corso di formazione, cui le graduatorie stesse sono preordinate, è evidente che tale facoltà può essere esercitata solo entro un limite temporale in grado di consentire l’utile partecipazione al medesimo Corso.

4.3. Ancora, va richiamato l’art. 2140 del d.lgs. n. 66/2010 (riguardante l’arruolamento degli ufficiali in ferma prefissata del Corpo della Guardia di Finanza), il quale, al comma 4, contiene una disciplina speciale sulla partecipazione degli ufficiali in ferma prefissata che abbiano completato diciotto mesi di servizio nel Corpo della Guardia di Finanza (esclusivamente in relazione ai posti ad essi riservati dal successivo art. 2143- bis ) al concorso per il reclutamento degli ufficiali del ruolo tecnico-logistico-amministrativo per cui è causa (quello ex art. 9 del d.lgs. n. 69 cit.). Trattasi di previsione che, al pari delle precedenti, nel fissare stringenti requisiti anagrafici, sottende una stretta cadenza periodica dei relativi concorsi.

4.4. All’opposto di questo corpus normativo speciale per la selezione degli ufficiali, si collocava, invece, la ben diversa disciplina ratione temporis applicabile, dettata per il personale non direttivo e non dirigente della Guardia di Finanza dagli artt. 7, comma 2, e 43, comma 7, del d.lgs. n. 199/1995 (il comma 2 dell’art. 7, poi diventato comma 4 dal 2017, è stato abrogato a decorrere dal 20 febbraio 2020;
l’art. 43 è stato abrogato dal d.lgs. n. 95/2017). Tali disposizioni, infatti, avevano previsto – per il reclutamento, rispettivamente, degli allievi finanzieri e degli allievi marescialli – l’ultrattività delle relative graduatorie concorsuali per il periodo di diciotto mesi dalla loro approvazione, potendo entro il termine de quo il Corpo utilizzare le suddette graduatorie per l’ammissione ad analoghi e successivi Corsi.

4.4.1. Avendo, dunque, la normativa vigente al tempo dell’adozione del gravato bando di concorso limitato l’ultrattività delle graduatorie, per il Corpo della Guardia di Finanza, alle sole due procedure di reclutamento ora viste, ne discende, in base all’ argumentum a contrario , nonché al noto brocardo “ ubi lex voluit, dixit, ubi noluit, tacuit ” (cfr., ex plurimis , C.d.S., Sez. II, 30 giugno 2021, n. 4962;
Sez. V, 28 dicembre 2017, n. 6148;
Sez. III, 12 ottobre 2017, n. 4738;
id., 8 novembre 2016, n. 4651), l’impossibilità di estendere tale ultrattività ad altre procedure e, in specie, a quelle di reclutamento degli ufficiali del ruolo tecnico-logistico-amministrativo: ove, infatti, la legge abbia perimetrato con precisione l’ambito di applicazione di un istituto, all’interprete è precluso estenderne la portata oltre i confini stabiliti in via normativa (C.d.S., Sez. IV, 18 gennaio 2021 n. 519).

4.4.2. In argomento, quindi, non convincono i richiami alla disciplina di cui al d.lgs. n. 199/1995 (ivi incluso l’art. 43, comma 7) contenuti nel primo e nel secondo motivo d’appello. Da un lato, infatti, l’esigenza di una cadenza periodica del concorso dipende, per gli ufficiali della Guardia di Finanza, non tanto dal d.lgs. n. 199/1995, quanto dalle altre disposizioni sopra richiamate (d.lgs. n. 69/2001 e artt. 2140 e 2143- bis del d.lgs. n. 66/2010). D’altro lato, l’obiezione dell’appellante, per cui l’esigenza di una cadenza periodica si porrebbe, piuttosto, per il reclutamento dei sottufficiali (e in specie degli allievi marescialli), non dimostra che un’analoga esigenza non vi sia per gli ufficiali (derivando, essa, come detto, da altre normative): dimostra, semmai, che la regola dell’ultrattività delle graduatorie è di dubbia coerenza anche con la disciplina sul reclutamento dei sottufficiali di cui al d.lgs. n. 199/1995 e ciò, del resto, trova rispondenza nel fatto che successivamente sia l’art. 7, comma 2 (poi comma 4), sia l’art. 43, comma 7, del d.lgs. n. 199 cit. sono stati abrogati (v. supra parag. 4.4).

4.5. È necessario aggiungere che neppure può ipotizzarsi una prevalenza dell’art. 35, comma 5- ter , del d.lgs. n. 165/2001 sull’ora visto corpus normativo speciale regolante il reclutamento degli ufficiali della Guardia di Finanza in base alla natura di norma primaria sopravvenuta propria del citato comma 5- ter (introdotto dalla l. n. 244/2007 e, quindi posteriore al d.lgs. n. 199/1995 e al d.lgs. n. 69/2001), giacché – come giustamente osserva il T.A.R. – vale al riguardo il criterio ermeneutico secondo cui “ lex posterior generalis non derogat priori speciali ”. Ciò, a tacere del fatto che il comma 5- ter cit. è comunque anteriore alla disciplina degli artt. 2140 e 2143- bis del d.lgs. n. 66/2010 la quale, come si è visto, ribadisce l’esigenza di una periodicità stretta per la selezione degli ufficiali del ruolo tecnico-logistico-amministrativo.

4.5.1. Analogamente, il principio ermeneutico per il quali i rapporti tra la normativa generale e quella settoriale sono fondati sulla prevalenza della normativa speciale rispetto a quella generale, anche se intervenuta successivamente, non consente di tenere conto di altre normative sopravvenute in tema di proroga dell’efficacia delle graduatorie (il T.A.R. richiama, sul punto, il d.l. n. 101 del 31 agosto 2013, convertito con l. n. 125/2013, il cui art. 4, comma 4, ha prorogato fino al 31 dicembre 2016 l’efficacia temporale delle graduatorie in corso di validità dei concorsi pubblici per le assunzioni a tempo indeterminato nelle Amministrazioni soggette a limitazione delle assunzioni: la proroga è poi stata estesa fino al 31 dicembre 2017).

5. Da quanto esposto emerge l’infondatezza, oltre che del primo motivo d’appello, anche del secondo e del terzo motivo.

5.1. Invero, nello sviluppare la doglianza di difetto di motivazione dedotta con il secondo motivo di appello, il dr. D’Anna lamenta di aver concorso per il ruolo “ sanità ”, risultandovi idoneo: orbene, per detto ruolo non sarebbero state considerate dalla P.A. competenze specifiche e ulteriori rispetto a quelle indicate nel precedente bando di concorso, diversamente da quanto avvenuto per le specialità “ motorizzazione ” e “ telematica ”;
per queste ultime, infatti, il bando avrebbe espressamente indicato l’esigenza della P.A. di reclutare personale in possesso di specifiche competenze. Ne seguirebbe che la scelta della Guardia di Finanza di indire il bando di concorso troverebbe esplicita motivazione solo per le esigenze del Corpo che richiedono professionalità qualificate nei settori “ motorizzazione ” e “ telematica ” (nella prospettiva di una riduzione degli oneri connessi all’affidamento di tali attività a professionisti esterni): il bando, invece, non conterrebbe nessuna motivazione per le competenze del ruolo “ sanità ”, per il quale sono stati messi a concorso due posti (i quali, pertanto, avrebbero potuto essere coperti con lo scorrimento della precedente graduatoria del settore). Donde l’illegittimità della scelta della P.A., che oltre a sacrificare ingiustamente gli interessi dell’appellante, avrebbe violato, altresì, il principio del buon andamento della P.A., il cui significato si ricollegherebbe all’esigenza che l’azione amministrativa ottenga il massimo dell’interesse pubblico con il minimo pregiudizio di tutti gli altri interessi coinvolti.

5.2. A confutazione della doglianza, tuttavia, si richiama l’insegnamento dell’Adunanza Plenaria n. 14/2011 cit. (ricordato anche dal primo giudice), per il quale nelle ipotesi – come quella ora in esame – in cui “ speciali disposizioni legislative impongano una precisa cadenza periodica del concorso, collegata anche a peculiari meccanismi di progressioni nelle carriere, tipiche di determinati settori del personale pubblico ”, la scelta della P.A. di procedere al reclutamento del personale con un nuovo concorso, anziché con lo scorrimento di preesistenti graduatorie, “ risulta pienamente giustificabile, con il conseguente ridimensionamento dell’obbligo di motivazione ”.

5.3. Il suddetto ridimensionamento ha portato il T.A.R. a concludere che, poiché nel caso di specie la motivazione della scelta di indire una nuova procedura concorsuale risiede in re ipsa nelle medesime disposizioni legislative che impongono una cadenza periodica del concorso (costituendo detta scelta l’adempimento di un obbligo di legge), l’obbligo di motivazione rafforzata investe l’ipotesi opposta, cioè l’ipotesi in cui la P.A. avesse optato per l’utilizzo delle graduatorie di concorsi precedenti. E il Collegio condivide detta conclusione, che è coerente con l’insegnamento dell’Adunanza Plenaria n. 14 cit., secondo cui, ove speciali disposizioni normative impongano una precisa cadenza al concorso, collegata anche a peculiari meccanismi di progressioni nelle carriere, la P.A. ha il dovere primario di bandire un nuovo concorso, “ in assenza di particolari ragioni di opportunità per l’assunzione degli idonei collocati nelle preesistenti graduatorie ”: di tal ché è evidente che in casi del genere è la scelta di scorrere le preesistenti graduatorie a necessitare di una motivazione rafforzata, la quale esponga le “ particolari ragioni di opportunità ” che la rendono preferibile.

5.4. Di qui, in conclusione, l’infondatezza del secondo motivo d’appello, essendo per le ragioni ora riportate irrilevante che il bando del nuovo concorso non abbia esplicitato la necessità di competenze particolari per il settore “ sanità ”, a cui aveva concorso l’appellante.

6. Per quanto riguarda, infine, il terzo motivo d’appello, da quanto finora esposto emerge l’inesistenza di un vulnus al principio di eguaglianza e non discriminazione tra pubblici impiegati dello Stato (di cui l’appellante ha infondatamente lamentato la violazione).

6.1. In buona sostanza, la specialità dell’ordinamento del Corpo della Guardia di Finanza rispetto agli altri comparti della P.A. e, in particolare, rispetto al pubblico impiego “contrattualizzato”, sancita in generale dall’art. 3, comma 1, del d.lgs. n. 165/2001 (cfr., per quanto riguarda l’Arma dei Carabinieri, C.d.S., Sez. IV, 15 settembre 2015, n. 4330), giustifica la regressione in siffatto ordinamento del principio della prevalenza dello scorrimento delle graduatorie preesistenti in luogo dell’indizione di nuovi concorsi: principio che invece governa il citato pubblico impiego “contrattualizzato”, ai sensi dell’art. 35, comma 5- ter , del d.lgs. n. 165/2001.

6.2. Inconferente è, poi, il richiamo dell’appellante all’art. 3 del d.l. n. 90/2014, recante la previsione dello scorrimento della graduatoria del concorso pubblico riservato per il reclutamento di n. 964 allievi agenti della Polizia di Stato, indetto con d.m. 19 marzo 2013, attesa l’incomparabilità di questo con i bandi di concorso per cui è causa.

7. Ne discende l’infondatezza anche del terzo motivo d’appello e, con esso, di tutte le censure dedotte nel gravame, il quale, perciò, deve essere nel suo complesso respinto.

8. Le spese del giudizio d’appello seguono la soccombenza e sono liquidate a carico dell’appellante nella misura di cui al dispositivo.