Pubblicato il 17/03/2021

N. 02306/2021REG.PROV.COLL.

N. 10097/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sull’appello n. 10097 del 2019, proposto dal Comune di Vico Equense, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato M P e con questi elettivamente domiciliato in Roma, alla piazza Capo di Ferro, n. 13, presso la Segreteria del Consiglio di Stato, per mandato allegato all’appello, con indicazione di domicilio digitale come da registri di giustizia;

contro

i signori M C, G D, P G, C E, G G, A A, C C, F A, M C, M G, M G, G S, E S, C C, R S, A S, M S, Rffaela Ercolano, in proprio e quali condomini del Condominio “L’Ulivo”, tutti rappresentati e difesi dall'avvocato Antonino Di Martino e con questi elettivamente domiciliati in Roma, alla via San Tommaso d’Aquino, n. 118, presso l’avv. Alfredo Fiorentino, per mandato allegato alla memoria di costituzione nel giudizio d’appello, con indicazione di domicilio digitale come da registri di giustizia;
la Regione Campania, in persona del Presidente in carica della Giunta Regionale, rappresentato e difeso dagli avvocati Lidia Buondonno e Guido Maria Talarico, e elettivamente domiciliata in Roma, alla via Poli, n. 29, per mandato in calce alla copia notificata dell’appello, con indicazione di domicilio digitale come da registri di giustizia:
i signori Concetta Buonocore, Rosario De Risi, Rffaella Ercolano, Domenico Savarese, Oriano Celentano nella qualità di erede di Giuseppina Mezzotero, R S, A S, M S, Giancarlo Sorrentino, in proprio e nella qualità di eredi di Brigida Guida, non costituiti nel giudizio d’appello;

nei confronti

del signor F S L e del Condominio “L'Ulivo”, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. per la Campania - Sede di Napoli - Sezione 5^, n. 5077 del 25 ottobre 2019, resa tra le parti ;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dei signori M C, G D, P G, C E, G G, A A, C C, F A, M C, M G, M G, G S, E S, C C, R S, A S, M S e Rffaela Ercolano, in proprio e quali condomini del Condominio “L’Ulivo”, nonché della Regione Campania;

Viste le memorie difensive e di replica depositate dalle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore il Cons. L S nell’udienza pubblica del giorno 22 dicembre 2020 celebrata nei modi e nelle forme di cui all’art. 25 del d.l. 28 ottobre 2020, n. 137, convertito, con modificazioni, nella legge 18 dicembre 2020, n. 176;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il decreto n. 3806 del 1977, il Presidente della giunta regionale della Campania ha approvato il piano di zona per l’edilizia economica e popolare adottato dal Comune di Vico Equense, in applicazione della legge 18 aprile 1962, n. 167.

2. Con riferimento ad alcune aree di proprietà del signor F S L, oggetto di tale piano di zona, successivamente il Comune:

a) in data 11 e 30 maggio 1979, ha stipulato con le società cooperative “L'Ulivo” e “Domus Aequana” due convenzioni per la successiva assegnazione della proprietà, ai sensi dell'art. 35 della legge 22 ottobre 1971, n. 865;

b) con decreti sindacali n. 562 dell'8 agosto 1981 e n. 166 del 28.06.1983, ha disposto l’esproprio delle aree oggetto di tali convenzioni, rispettivamente per mq. 3830 (p.lla 419, mapp. 3418, del foglio 11) e di mq. 870 (mapp. 418) e 1.490 (mapp. 1091).

Gli edifici sono stati poi realizzati e la proprietà è stata assegnata alle società cooperative ed ai loro soci (v. l’atto notarile rep. 39475 del 28 dicembre 1993, seguito da ulteriori atti).

3. Tutti gli atti del procedimento espropriativo (incluso il piano di zona) sono stati però annullati dal TAR per la Campania, Sede di Napoli, con la sentenza n. 17 del 29 gennaio 1988, confermata da questo Consiglio con la sentenza n. 308 del 16 marzo 1999.

L’annullamento è stato disposto per un ravvisato difetto di motivazione del piano di zona, per l’inadeguatezza dei dati previsionali concernenti il previsto incremento demografico e il conseguente tasso di incremento del fabbisogno abitativo.

4. Il signor L ha allora chiesto al giudice civile la condanna al risarcimento del danno, conseguente all’occupazione, divenuta illecita, dei suoi terreni.

La Corte d’appello di Napoli - con la sentenza n. 774 del 2011, confermata dalla Corte di Cassazione con la sentenza n. 32439 del 2013 - ha condannato il Comune al pagamento in favore del signor L della somma di €. 645.674,41, oltre rivalutazione a decorrere dal 1° gennaio 1983 ed interessi, per il risarcimento del danno, relativo al controvalore dell’area e al deprezzamento della residua area di proprietà del signor L.

5. Per acquisire un titolo formale di proprietà (e rendere di conseguenza gli assegnatari proprietari degli alloggi), il consiglio comunale ha dapprima attivato il procedimento di acquisizione previsto dall’art. 42 bis del testo unico sugli espropri, con la delibera n. 134 del 2011, e poi lo ha concluso con l’atto ablatorio, con la delibera n. 40 del 2013, la quale ha rilevato che:

- le aree sono state utilizzate dalle cooperative “ e oggi dagli aventi causa per scopi di edilizia economica e popolare, che sono meritevoli di tutela e integrano gli estremi del rilevante interesse pubblico ”;

- al signor L va pagata la somma di Euro 620.467,58;

- tale pagamento va inteso “ quale anticipazione per la copertura del provvedimento di cui sopra, da ripetere unitamente a ogni futuro esborso nei confronti dei soggetti aventi causa dal procedimento amministrativo oggetto di annullamento, ed in specie dagli aventi causa delle cooperative ”.

5. Con il ricorso n. 19 del 2012 (integrato con motivi aggiunti) e con il ricorso n. 49 del 2012, gli assegnatari degli alloggi hanno impugnato gli atti emessi dal Comune riguardanti l’acquisizione, limitatamente alla pretesa dell’Amministrazione di ripetere da loro quanto risultava spettante all’originario proprietario delle aree.

Con la sentenza n. 3628 del 2015, Il TAR ha riunito i ricorsi n. 19 e n. 49 del 2012 e li ha accolti in parte, sulla base di una valutazione equitativa che ha tenuto conto “delle rispettive responsabilità”, individuando alcuni importi da “dovere dedurre”, per il computo di quanto spettante al Comune.

6. Nel frattempo, con il ricorso d’ottemperanza n. 2555 del 2015 (proposto al TAR per la Campania, Sede di Napoli), il signor L ha chiesto che fosse disposta l’esecuzione del giudicato civile, formatosi con la sentenza della Corte di Cassazione n. 22923 del 2013.

Con la sentenza n. 4684 del 2015, il TAR ha accolto il ricorso d’ottemperanza ed ha ordinato il pagamento delle differenze dovute, rispetto alle somme già a suo tempo liquidate in sede amministrativa.

6. Le sentenze del TAR n. 3628 del 2015 e n. 4684 del 2015 sono state impugnate innanzi al Consiglio di Stato, con appelli che sono stati decisi – previa loro riunione – da questa Sezione con la sentenza n. 2012 del 18 maggio 2016 (passata in giudicato, poiché con la sentenza n. 13702 del 2018 la Corte di Cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso proposto dal Comune).

7. Come ha evidenziato la sentenza del TAR ora impugnata n. 5076 del 2019, la sentenza del Consiglio di Stato n. 2012 del 18 maggio 2016 ha riunito gli appelli n. 2252 del 2015 (proposto dal signor L contro la sentenza n. 6565 del 2014), n. 9370 del 2015 (proposto dagli interessati contro la sentenza n. 3628 del 2015), n. 9451 del 2015 (proposto dal Comune contro la sentenza n. 4684 del 2015), n. 9544 del 2015 (proposto dagli interessati contro la sentenza n. 3628 del 2015), nonché gli appelli incidentali proposti dal Comune di Vico Equense nei giudizi n. 9370 del 2015 e n. 9544 del 2015, così statuendo:

a) ha respinto l’appello n. 9451 del 2015 ed ha confermato la sentenza del TAR n. 4684 del 2015, quale giudice dell’ottemperanza;

b) ha dichiarato in parte improcedibile, per carenza d’interesse, ed ha respinto per il resto l’appello n. 2252 del 2015;

c) ha dichiarato improcedibili, per carenza d’interesse, gli appelli n. 9370 del 2015 e n. 9544 del 2015 ed ha respinto gli appelli incidentali del Comune di Vico Equense.

7. Prima del deposito della sentenza del Consiglio di Stato 2012 del 18 maggio 2016, e in sede di esecuzione della sentenza allora appellata del TAR n. 3628 del 2015, con la delibera n. 74 del 30 dicembre 2015 il consiglio comunale di Vico Equense ha rilevato che l’importo effettivamente spettante al signor L era in realtà di euro 3.941.662,45, dal quale andava detratto l’importo di euro 620.467,58 già versatogli in esecuzione della delibera consiliare n. 40 del 2013 ed ha disposto che la relativa spesa si sarebbe dovuta recuperare “ dai soggetti aventi causa dal procedimento amministrativo oggetto di annullamento ed, in specie, dagli aventi causa delle cooperative indicate nella premessa ”.

8. L’emanazione della delibera consiliare n. 74 del 30 dicembre 2015 ha comportato l’insorgenza dell’ulteriore giudizio, ora in esame.

8.1. Con il ricorso di primo grado n. 1339 del 2016 (proposto al TAR per la Campania, Sede di Napoli, e depositato il 21 marzo 2016), gli appellati hanno impugnato la delibera n 74 del 30 dicembre 2015 e ne hanno chiesto l’annullamento, nei limiti del loro interesse, contestando ancora una volta la pretesa del Comune di rivalersi nei loro confronti di quanto è risultato spettante al signor L.

Il Comune di Vico Equense si è costituito in giudizio ed ha chiesto che il ricorso sia respinto.

Con la memoria di costituzione notificata alle controparti, il Comune ha proposto, ex art. 42 c.p.a., anche una domanda riconvenzionale di accertamento e di condanna risarcitoria a titolo di responsabilità civile, contrattuale ed extracontrattuale, dei soggetti coinvolti nella procedura ablatoria in argomento, cioè degli appellati, aventi causa delle società cooperative, nonché della Regione Campania, la quale a suo tempo ha approvato il piano di zona poi annullato, nonché una azione di arricchimento senza giusta causa, ex art. 2041 c.c.

8.2. Con la sentenza appellata n. 5077 del 2019, il TAR ha accolto il ricorso principale proposto dagli appellanti, come precisato in motivazione, ha annullato in parte la delibera del consiglio comunale n. 74 del 30 dicembre 2015 ed ha respinto le domande riconvenzionali proposte dal Comune di Vico Equense nei confronti degli appellati e della Regione Campania.

9. Con l’appello in esame n. 10097 del 2019, il Comune di Vico Equense ha impugnato la sentenza n. 5076 del 2019 ed ha chiesto che, in sua riforma:

- il ricorso di primo grado sia respinto, per la parte rivolta contro la determinazione del consiglio comunale n. 74 del 2015 riguardante la pretesa del Comune di potersi rivalere per quanto è stato corrisposto al signor L;

- sia altrimenti accolta la sua domanda riconvenzionale, formulata in primo grado.

Il Comune ha richiamato le previsioni delle originarie convenzioni stipulate nel 1979 con le società cooperative (anche riportate nella sentenza appellata), in base alle quali:

- “ il Comune ora per quando ne acquisterà la proprietà concede alla cooperativa costituita ... il diritto di proprietà sull'area di mq. 3839 (3.080, per la n. 87) di sedime del fabbricato e le relative pertinenze ...”;

- “ il corrispettivo dell'assegnazione del diritto di proprietà di cui alla presente convenzione resta convenuto: a) nel costo di acquisizione dell'area assegnata...da utilizzarsi per gli insediamenti residenziali e per le opere di urbanizzazione quale risulti definito con l'applicazione dei criteri indennitari di cui al titolo II della legge 22.10.1971, n. 865 e successive modifiche ed integrazioni;
nonché nel costo delle spese che il Comune abbia sostenuto in dipendenza delle procedure di acquisizione di cui sopra;
b) nel costo delle urbanizzazioni primarie da eseguirsi a cura e spese dell'assegnatario, nell'ambito dell'area assegnata ”.

Inoltre, il Comune:

- ha rilevato che a suo tempo il piano di zona – all’esito di un giudizio nel quale risultavano parti le società cooperative danti causa degli assegnatari - è stato annullato per un vizio proprio, che ha comportato l’annullamento per illegittimità derivata degli atti del procedimento espropriativo, e dunque anche degli atti che avevano comportato l’acquisto della proprietà da parte delle società cooperativa e, dunque, dei suoi assegnatari;

- ha dedotto che la sentenza del TAR n. 3628 del 2015 aveva rilevato la legittimità della delibera con cui era stata disposta la rivalsa;

- ha rilevato che la sentenza di questa Sezione n. 2012 del 2016 ha precisato quanto era dovuto al signor L, in considerazione del giudicato civile, in sede di quantificazione di quanto dovuto ai sensi dell’art. 42 bis del testo unico sugli espropri;

- ha dedotto che la contestata delibera consiliare n. 74 del 2015, emanata prima della pubblicazione della sentenza n. 2012 del 18 maggio 2016, già aveva preso atto del giudicato civile, impegnando l’importo dovuto, ribadendo che la rivalsa doveva avere luogo sia per l’importo indicato nella delibera n. 40 del 2013, con l’autonoma relazione di stima, sia per l’importo indicato nella stessa delibera n. 74 del 2015, con l’indicazione di quanto dovuto in base al giudicato civile, che confluivano nella indennità dovuta ai sensi dell’art. 42 bis del testo unico sugli espropri;

- ha rilevato di avere in tutto corrisposto al signor L l’importo di euro 4.189.433,17, che deve a suo avviso gravare sui beneficiari dell’acquisizione, che hanno a suo tempo occupato le aree, in assenza del titolo, per l’annullamento degli atti del procedimento ablatorio;

- ha richiamato le sue domande riconvenzionali formulate in primo grado, volte ad ottenere la condanna “( a titolo di responsabilità contrattuale ed extracontrattuale, nonché ex art. 4041 c.c.) dei soggetti coinvolti nella procedura ablatoria in esame ossia gli odierni appellati, aventi causa delle società cooperative assegnatarie dei suoli e successori delle medesime ”.

In particolare, il Comune ha evidenziato come le cooperative abbiano realizzato gli alloggi, trasformando materialmente i suoli, e comunque abbiano ottenuto la proprietà delle aree, a seguito “ dell’azione comunale di acquisizione e del relativo depauperamento subito dal Comune ”, che ha anche emanato in loro favore i titoli edilizi, ed ha anche rilevato come il TAR non abbia accolto la sua istanza di chiamata in causa della Regione Campania (alla quale ha notificato l’appello).

Nell’articolare i propri motivi d’appello, il Comune ha lamentato che la sentenza impugnata – nel ritenere che si sarebbe formato un giudicato sfavorevole per l’Amministrazione, sulla questione della rivalsa nei confronti degli assegnatari - non avrebbe correttamente interpretato le precedenti sentenze del TAR n. 4684 del 2015 e del Consiglio di Stato n. 2012 del 2016 e non avrebbe tenuto conto dello specifico contenuto delle convenzioni a suo tempo stipulate nel 1979 con le società cooperative (che prevedevano il diritto di rivalsa del Comune per gli importi spettanti al proprietario delle aree), nonché dell’art. 35 della legge n. 865 del 1971 e del “ principio di pareggio di bilancio ”, oltre che delle particolari vicende accadute, avendo le cooperative a suo tempo occupato le aree e realizzate le opere sul terreno risultato altrui, a seguito del giudicato di annullamento degli atti ablatori.

Inoltre, il Comune ha criticato la statuizione del TAR per la quale sarebbe irrilevante ed inopponibile nei confronti degli appellati il giudicato civile, favorevole al signor L ed ha sottolineato che le originarie sentenze del giudice amministrativo di annullamento del piano di zona e degli atti conseguenziali avevano anche comportato la perdita degli effetti degli atti di assegnazione, con la conseguenza che le società cooperative e dunque i soci non erano più proprietari delle aree, mentre poi lo sono ridiventati proprio a seguito dell’emanazione dell’atto di acquisizione di cui alla delibera n. 40 del 2013, la cui legittimità è ormai incontestata.

L’appellante ha dedotto che, di conseguenza, sarebbero divenute applicabili le previsioni delle convenzioni del 1979, sulla spettanza in favore del Comune delle somme corrisposte per l’acquisto delle aree in questione.

10. Si sono costituiti in giudizio gli appellati originari ricorrenti in primo grado, i quali hanno replicato alle deduzioni del Comune di Vico Equense, hanno richiamato tutte le difese già svolte in precedenza ed hanno chiesto che l’appello sia respinto sotto tutti i suoi profili.

In particolare, gli appellati hanno sottolineato che del tutto correttamente la sentenza impugnata avrebbe richiamato la sentenza di questa Sezione n. 2012 del 18 maggio 2016 ed avrebbe affermato con la forza del giudicato che il Comune non si potrebbe più rivalere nei loro confronti di quanto è risultato spettante al signor L.

11. Anche la Regione Campania si è costituita in giudizio, chiedendo che l’appello del Comune sia dichiarato inammissibile e infondato nei suoi confronti, poiché essa non ha ottenuto alcun beneficio dalla realizzazione degli alloggi.

12. Le parti hanno depositato scritti difensivi, con cui hanno illustrato le questioni controverse ed hanno insistito nelle già formulate conclusioni.

13. Ritiene la Sezione che l’appello del Comune sia fondato e vada accolto.

14. Sotto il profilo sostanziale, rilevano infatti i principi più volte enunciati da questo Consiglio, sulla portata applicativa dell’art. 35 della legge n. 865 del 1971, quando siano stati realizzati alloggi di edilizia residenziale pubblica su terreni che siano stati occupati sulla base di atti poi annullati in sede giurisdizionale e che siano stati acquisiti, ai sensi dell’art. 42 bis del testo unico sugli espropri (su tali principi, v. Cons. Stato, Sez. IV, 24 dicembre 2020, n. 8314;
Sez. IV, 11 dicembre 2020, n, 7915, n. 7928, n. 7930, n. 3932, 7934, n. 7935, n. 7936, n. 7938, n. 7939, n. 7940, n. 7942).

15. Prima di evidenziare la portata di questi principi e la loro applicabilità nel caso in esame, va però previamente esaminata la questione preliminare, ritenuta decisiva dal TAR ed ampiamente dibattuta dalle parti, sul se la sentenza n. 2012 del 18 maggio 2016 di questa Sezione abbia statuito in senso negativo con la forza del giudicato sulla possibilità giuridica per il Comune di ripetere dalle cooperative e dagli assegnatari degli alloggi quanto complessivamente è stato liquidato a favore del signor L.

16. Seguendo il modus operandi seguito dalla sentenza impugnata, giova riportare per intero la motivazione - rilevante in parte qua – della sentenza di questa Sezione n. 2012 del 2016, che ha deciso gli appelli sopra precisati, principali ed incidentali.

Tale sentenza n. 2012 del 2016:

- ha evidenziato il rilievo del giudicato civile al fine di determinare quanto era dovuto al signor L, pur a seguito dell’emanazione dell’atto di acquisizione;

- pronunciandosi sugli appelli n. 9370 e n. 9544 del 2015 - con riferimento alla riserva contenuta nel provvedimento di acquisizione di ripetere la somma spettante al medesimo signor L - ha osservato che “ la riconosciuta e chiarita prevalenza del giudicato civile sulla determinazione ivi contenuta della indennità, elide in radice l’interesse all’impugnazione, per la parte relativa all’affermata e sia pur limitata ripetibilità da parte del Comune delle somme dovute al L, poiché il titolo relativo è non già l’acquisizione, sebbene il giudicato civile risarcitorio, e quindi un titolo giuridico cui le parti appellanti sono del tutto estranee, e che non è a esse opponibile, restando così accertato che nessuna azione esecutiva potrà essere proposta nei confronti delle parti appellanti nemmeno nella misura indicata dal