Pubblicato il 17/03/2021

N. 02311/2021REG.PROV.COLL.

N. 06422/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6422 del 2020, proposto dalla S.P.E.M. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati R M, G F R ed E E, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la Città Metropolitana di Torino, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato M C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Giovanni Antonelli, n. 49;
la Snam Rete Gas S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Carlo Merani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

l’Eni S.p.A., il Comune di Torino, il Ministero dello sviluppo economico, il Ministero per i beni e le attività culturali e il turismo, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte, Sezione Seconda, n. 473 del 14 luglio 2020.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Città Metropolitana di Torino e della Snam Rete Gas S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 febbraio 2021, svoltasi in collegamento da remoto ai sensi dell’art. 25 del decreto legge n. 137 del 2020, il Cons. Roberto Caponigro e sentiti gli avvocati come da verbale d’udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Società SPEM è proprietaria di un’area situata nel Comune di Torino, via Botticelli n. 71, su cui sono localizzati un impianto di distribuzione carburanti con prodotti metano e GPL e un’officina meccanica.

La Città Metropolitana di Torino, con provvedimento del 5 luglio 2019, ha approvato il progetto definitivo dell’opera “Allacciamento Snam 4 Mobility s.p.a. DN 100 – DP 12 bar”, ubicata nel Comune di Torino, via Botticelli, presentato dalla Snam Rete Gas s.p.a. in data 17 dicembre 2018 ed ha autorizzato, ai sensi e per gli effetti degli artt. 52 quater e sexies del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, la società Snam Rete Gas s.p.a. alla costruzione e all’esercizio delle opere suddette in conformità al progetto approvato.

La Città Metropolitana di Torino, con successivo atto del 12 novembre 2019, ha disposto in favore della Snam Rete Gas s.p.a., ex artt. 22 e 52 octies del d.P.R. n. 327 del 2001, l’imposizione di una servitù coattiva e l’occupazione temporanea per un periodo di 12 mesi sulle aree interessate dalla realizzazione del gasdotto per consentire la fornitura di metano per autotrazione a un distributore di carburante di proprietà ENI s.p.a. sito in Torino, via Botticelli.

La realizzazione dell’impianto prevede la partenza dal punto di consegna collocato nell’area di proprietà della Spem ed è volta ad consentire la fornitura di gas metano per autotrazione presso un punto di consegna ubicato nei pressi di una stazione di servizio ad insegna ENI.

2. Il T per il Piemonte, Sezione Seconda, con la sentenza 14 luglio 2020, n. 473, ha respinto il ricorso proposto dalla Spem avverso tali atti.

3. Di talchè, la soccombente ha proposto il presente appello, articolato nei seguenti motivi di impugnativa:

Errore di motivazione della sentenza del T con riguardo al primo motivo del ricorso introduttivo ed al primo di quello per motivi aggiunti. Violazione dell’art. 52 sexies, commi 1 e 2, del d.P.R. n. 327 del 2001 in materia di espropriazioni. Incompetenza.

L’infrastruttura - in quanto destinata a servire, con un tragitto misurabile in poche centinaia di metri, un unico destinatario, costituito da un distributore di carburante - avrebbe rilevanza o interesse esclusivamente locale, sicché, ai sensi dell’art. 52 sexies, comma 2, del d.P.R. n. 327 del 2001, le funzioni amministrative sarebbero dovute essere esercitate dal Comune.

Errore di motivazione della sentenza del T con riguardo al secondo motivo del ricorso introduttivo. Violazione degli artt. 14 bis e 14 ter l. n. 241 del 1990. Violazione delle procedure in materia di conferenza dei servizi e delle regole di partecipazione.

Nel caso di specie, è stato seguito il modello della conferenza di servizi semplificata o asincrona, di cui all’art. 14 bis della legge n. 241 del 1990, la cui caratteristica è la non simultaneità della partecipazione delle amministrazioni interessate.

La Città Metropolitana di Torino, dopo aver ricevuto alcuni pareri, ha richiesto al proponente i chiarimenti resisi necessari a seguito delle osservazioni della Spem, comunicando a tutti i partecipanti la sospensione della conferenza. Tuttavia, a seguito dei chiarimenti, anziché riaprire la conferenza sospesa, l’Amministrazione ha rilasciato l’autorizzazione, apponendo alla stessa prescrizioni, senza sentire in merito né le altre amministrazioni né i privati interessati.

La Città Metropolitana, quindi, avrebbe emanato un atto del tutto unilaterale e non frutto della concertazione, che, invece, costituirebbe il fondamento dell’istituto della conferenza di servizi, soprattutto in modalità asincrona.

Il provvedimento finale non potrebbe così ritenersi l’effettiva conclusione di sintesi delle posizioni espresse dalla conferenza, poiché le amministrazioni non si sarebbero potute esprimere sulle integrazioni inviate dalla Snam e sulle prescrizioni imposte dalla Città Metropolitana.

Errore di motivazione della sentenza del T con riguardo al terzo motivo del ricorso introduttivo. Violazione dell’art. 52 quater e sexies e dell’art. 14 bis l. n. 241 del 1990. Eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria, dei presupposti, della motivazione, vizio del procedimento, illogicità manifesta. Violazione dei principi generali in materia di procedura ablatoria.

Le controdeduzioni prodotte dalla Snam sulle perplessità manifestate sul piano tecnico dalla Spem, di cui alla lettera in data 31 maggio 2019, conterrebbero valutazioni ed impegni generici, privi di dimostrazione sul piano tecnico e di garanzia di corretto adempimento.

Non sarebbe stata svolta alcuna istruttoria circa il fatto che i chiarimenti forniti dalla richiedente fossero effettivamente esaustivi.

In particolare, l’Amministrazione non avrebbe valutato se le prescrizioni fossero applicabili ed in grado di tutelare i diritti della Spem e le prescrizioni imposte sarebbero prive della necessaria previsione di conseguenze negative a carico della Snam in caso di violazione.

Errore di motivazione della sentenza del T con riguardo al terzo motivo del ricorso introduttivo. Violazione dell’art. 52 quater e sexies e dell’art. 14 bis l. n. 241 del 1990. Eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria, dei presupposti, della motivazione, vizio del procedimento, illogicità manifesta. Violazione dei principi generali in materia di procedura ablatoria.

Il T avrebbe tautologicamente affermato che l’allacciamento agli impianti di gas è attività di interesse pubblico ai sensi dell’art. 8 del d.lgs. n. 160 del 2000 e, conseguentemente, ex lege , opera di pubblica utilità in quanto rispondente a finalità di pubblico interesse.

L’Amministrazione, però, non avrebbe effettuato alcuna verifica in concreto circa la sussistenza della pubblica utilità dell’opera, mentre l’interesse pubblico e la pubblica utilità che giustificano l’esercizio del potere ablatorio presupporrebbero una valutazione sul bilanciamento tra l’interesse pubblico che si persegue con la nuova opera e il sacrificio imposto all’espropriando.

Nel caso di specie, il pregiudizio sarebbe gravissimo, sia in fase di esecuzione delle opere, che ad opere eseguite.

La Città Metropolitana, ricevute le osservazioni della Spem, ha riconosciuto come le stesse riguardassero profili progettuali attinenti la necessità di garanzie a tutela delle infrastrutture esistenti e delle attività in essere nell’area interessata e detta circostanza sarebbe stata ammessa dalla Snam Rete Gas in sede difensiva, mentre l’adempimento delle “prescrizioni”, non costituendo modifiche progettuali, renderebbe inattuabile il progetto.

Errore di motivazione della sentenza del T con riguardo al quarto motivo del ricorso introduttivo. Violazione dell’art. 52 quater, ultimo comma, e dell’art. 17, comma 2, d.P.R. n. 327 del 2001.

La previsione che attribuisce alla Snam il compito di notificare agli interessati espropriandi “la data di adozione del presente provvedimento” e le altre informazioni preliminari della procedura espropriativa sarebbe illegittima, in quanto l’art. 17, comma 2, del d.P.R. n. 327 del 2001 prevede l’effettuazione di queste comunicazioni, ma non prevede che delle stesse si occupi il privato.

Errore di motivazione della sentenza del T con riguardo al sesto motivo del ricorso introduttivo. Incertezza, violazione ed erronea applicazione di legge: art. 52 quater e sexies e art. 19 d.P.R. n. 327 del 2001;
art. 14 bis l. n. 241 del 1990, con riguardo al tema della variante urbanistica. Eccesso di potere per errore e difetto di presupposti, motivazioni, perplessità, indeterminatezza.

Il provvedimento finale conterrebbe un’ulteriore perplessità in ordine ad un punto fondamentale della questione e cioè alla sussistenza della necessaria variante urbanistica, posto che l’opera non era prevista dal P.R.G. del Comune di Torino e, quindi, la sua realizzazione e la connessa dichiarazione di pubblica utilità erano subordinate alla acquisizione della necessaria variante.

Errore di motivazione della sentenza del T con riguardo al settimo motivo del ricorso introduttivo. Violazione di legge: artt. 15 e 17 L.R. n. 56 del 1977 e succ. mod.;
art. 2, comma 2, L.R. n. 23 del 2015. Eccesso di potere per vizio del procedimento, errore e difetto di istruttoria, illogicità manifesta.

Alla conferenza di servizi sarebbe stata assente la Regione Piemonte, sicché il T avrebbe dovuto riconoscere l’illegittimità della procedura e del suo provvedimento conclusivo.

Errore di motivazione della sentenza del T con riguardo al settimo motivo del ricorso introduttivo. Violazione di legge: artt. 15 e 17 L.R. n. 56 del 1977 e succ. mod.;
art. 2, comma 2, L.R. n. 23 del 2015. Eccesso di potere per vizio del procedimento, errore e difetto di istruttoria, illogicità manifesta.

L’affermazione della Città Metropolitana nella determina di costituzione della servitù e di occupazione temporanea, secondo cui “in base all’art. 31 del D.lgs. n. 164/2000, l’opera in oggetto risulta necessaria ai fini della sicurezza del sistema del gas”, con la conseguenza che la sua realizzazione sarebbe urgente e necessaria, sarebbe illegittima e sorprendente.

Errore di motivazione della sentenza del T con riguardo al terzo motivo del ricorso per motivi aggiunti. Eccesso di potere per vizio del procedimento, errore e difetto dei presupposti e della motivazione, contraddittorietà. Illogicità e ingiustizia manifesta.

Prima di consentire l’apposizione della servitù e l’occupazione temporanea, la Città Metropolitana avrebbe dovuto accertare che le prescrizioni fossero state recepite dalla Snam e fossero state apportate le necessarie modificazioni al progetto.

4. La Città Metropolitana di Torino e la Snam Rete Gas hanno prodotto articolate memorie, contestando le argomentazioni sviluppate dall’appellante e concludendo per il rigetto dell’appello.

5. Le parti hanno depositato ulteriori memorie a sostegno ed illustrazione delle rispettive ragioni.

6. All’udienza pubblica del 4 febbraio 2021, svoltasi in collegamento da remoto ai sensi dell’art. 25 del decreto legge n. 137 del 2020, la causa è stata trattenuta per la decisione.

7. Con il primo motivo d’appello, la Spem s.r.l. ha dedotto l’incompetenza della Città Metropolitana di Torino all’adozione degli atti contestati, in quanto, ai sensi dell’art. 52 sexies del d.P.R. n. 327 del 2001, la competenza spetterebbe al Comune.

La doglianza non è fondata e va respinta.

L’art. 52-sexies, comma 2, del d.P.R. n. 327 del 2001 stabilisce che “ le funzioni amministrative in materia di espropriazione di infrastrutture lineari energetiche che, per dimensioni o per estensione, hanno rilevanza o interesse esclusivamente locale sono esercitate dal comune ”.

Nel caso di specie, sebbene il tragitto dell’infrastruttura sia misurabile in alcune centinaia di metri (dal provvedimento risulta una lunghezza complessiva di 410 metri), non può dirsi che la stessa abbia rilevanza o interesse esclusivamente locale.

Infatti, si rivela più coerente con la ratio della norma ritenere che i distributori di gas naturale per autotrazione sono parte di una rete di maggiori dimensioni destinata a servire i consumatori in transito sul territorio comunale, ma aventi anche provenienza extracomunale.

Gli utilizzatori finali dei distributori di gas naturale per autotrazioni, insomma, non sono necessariamente appartenenti alla comunità locale stanziata sul territorio comunale, per cui l’infrastruttura non può definirsi di rilevanza ed interesse esclusivamente locale.

Peraltro, al fine di dare un senso compiuto alla norma, che altrimenti rischierebbe di essere vanificata da una lettura troppo riduttiva, occorre chiarire che, così come evidenziato dalla Regione Piemonte, la rilevanza e l’interesse esclusivamente locale della infrastruttura si ha quando il diretto beneficiario dell’opera sia lo stesso Comune oppure quando la prestazione cui è funzionale la realizzazione dell’infrastruttura sia indirizzata esclusivamente a favore della comunità locale, vale a dire, ad esempio, nel caso di metanodotti di allacciamento alle aziende titolari della distribuzione del gas e concessionarie del comune.

In definitiva, la rilevanza e l’interesse locale o extralocale dell’infrastruttura discende dai soggetti in cui favore è realizzata la prestazione cui l’infrastruttura è funzionale: se i destinatari possono essere il solo Comune o i cittadini stanziati sul territorio comunale, si applica l’art. 52-sexies, comma 2, del d.P.R. n. 327 del 2001, con conseguente attrazione della materia alla competenza comunale;
se i destinatari possono essere anche soggetti che non sono stanziati sul territorio comunale, la detta norma non trova applicazione, con conseguente possibile competenza provinciale.

L’allacciamento Snam Mobility 4, come circostanziato dalla Snam Rete Gas, deriverà dall’allacciamento Spem, che è inserito tra i metanodotti facenti parte della rete regionale dei gasdotti (a prescindere dall’acquisizione del decreto Mise contenente l’elenco dei gasdotti facenti parte della Rete di Trasporto Regionale, di cui la Spem ha eccepito l’inammissibilità, essendo stato prodotto solo in appello) e ciò conferma che l’infrastruttura, sebbene sia localizzata nel solo Comune di Torino, ha carattere ultracomunale.

Di talché, va confermata la sentenza del primo giudice, laddove ha posto in rilievo che “ la locuzione utilizzata dal legislatore (“rilevanza o interesse esclusivamente locale”) lascia intendere che il presupposto non possa ridursi alla mera localizzazione delle tubazioni e degli impianti all’interno di uno o più Comuni, dovendosi altresì scrutinare se l’interesse (oltre che la rilevanza) sia meramente locale o meno, con ciò proiettando il fulcro dell’indagine anche sulle potenzialità espansive dell’opera e sulla vocazione della stessa a captare anche interessi che vadano oltre i confini comunali ”.

In definitiva, la Città Metropolitana di Torino, ai sensi della L.R. Piemonte n. 23 del 2015, ha esercitato un’azione amministrativa di propria competenza.

8. Nondimeno, l’appello proposto dalla Spem è fondato e va accolto.

8.1 In particolare, risultano fondati il secondo ed il terzo motivo, che possono essere trattati congiuntamente, con cui la Spem, da un lato, ha sostenuto che, poiché le amministrazioni non si sarebbero potute esprimere sulle integrazioni inviate dalla Snam e sulle prescrizioni imposte dalla Città Metropolitana, quest’ultima avrebbe emanato un atto unilaterale e non frutto della concertazione, la quale, invece, costituirebbe il fondamento dell’istituto della conferenza di servizi, soprattutto in modalità asincrona, dall’altro, ha evidenziato che le controdeduzioni prodotte dalla Snam sulle perplessità manifestate sul piano tecnico dalla Spem conterrebbero valutazioni ed impegni generici, privi di dimostrazione sul piano tecnico e di qualsiasi garanzia di corretto adempimento, mentre non sarebbe stata svolta alcuna istruttoria circa l’esaustività dei chiarimenti, e che le prescrizioni imposte sarebbero prive di conseguenze in caso di inadempimento.

L’art. 52-quater, primo comma, del d.P.R. n. 327 del 2001 dispone che “ per le infrastrutture lineari energetiche, l’accertamento della conformità urbanistica delle opere, l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio e la dichiarazione di pubblica utilità, di cui ai capi II e III del titolo II, sono effettuate nell’ambito di un procedimento unico, mediante convocazione di una conferenza dei servizi ai sensi della legge 7 agosto, n. 241, e successive modificazioni ”.

La Città Metropolitana di Torino, con il provvedimento del 5 luglio 2019, ha approvato il progetto definitivo dell’opera “Allacciamento Snam 4 Mobility s.p.a. DN 100 – DP 12 bar”, ubicata nel Comune di Torino, via Botticelli, presentato dalla Snam Rete Gas s.p.a. in data 17 dicembre 2018 ed ha autorizzato, ai sensi e per gli effetti degli artt. 52 quater e sexies del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, la società Snam Rete Gas s.p.a. alla costruzione e all’esercizio delle opere suddette in conformità al progetto approvato.

L’Amministrazione ha premesso, tra l’altro, che:

- la Snam Rete Gas s.p.a., in data 17 dicembre 2018, ha trasmesso alla Città metropolitana di Torino istanza ai sensi degli articoli 52 quater e sexies del d.P.R. n. 327 del 2001, con la quale richiedeva l’accertamento della conformità urbanistica, l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, la dichiarazione di pubblica utilità, l’approvazione del progetto e l’autorizzazione alla costruzione e all’esercizio del “Metanodotto Allacciamento