Pubblicato il 10/04/2024

N. 03270/2024REG.PROV.COLL.

N. 03012/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3012 del 2018, proposto da
Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , e avvocato A R, rappresentati e difesi dagli avvocati A B, R V, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Roma, in persona del legale rappresentante pro tempore , e avvocato M V, rappresentati e difesi dagli avvocati A B, R V, F T, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato F T in Roma, largo Messico 7;

contro

Agenzia delle Entrate - Riscossione, in persona del procuratore speciale dott. Andrea Umberto, rappresentata e difesa dagli avvocati Aristide Police, Aldo Travi, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Aristide Police in Roma, viale Liegi, 32;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 150/2018;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Agenzia delle Entrate - Riscossione;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 dicembre 2023 il consigliere Paolo Marotta e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Viste le conclusioni delle parti.

FATTO e DIRITTO

1. Le odierne parti appellanti (Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Napoli; avvocato A R; Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Roma; avvocato M V) hanno impugnato la sentenza indicata in epigrafe, con la quale il T.a.r. Lazio ha respinto il ricorso introduttivo del giudizio, avente ad oggetto la domanda di annullamento di un avviso di costituzione di un elenco di avvocati per l’affidamento di incarichi di rappresentanza e difesa in giudizio da parte delle società del Gruppo Equitalia nonché del relativo regolamento.

1.1. Il giudice di primo grado ha disposto la compensazione delle spese di giudizio.

1.2. Le parti appellanti hanno contestato la sentenza impugnata con una serie articolata di motivi, che nel prosieguo del presente provvedimento saranno oggetto di specifico esame.

2. Si è costituita in giudizio l’Agenzia delle Entrate – Riscossione, ente pubblico economico, subentrato a titolo universale nei rapporti giuridici, attivi e passivi, di Equitalia s.p.a. ed Equitalia Servizi di Riscossione s.p.a., eccependo, in via preliminare, l’inammissibilità del ricorso per carenza di legittimazione degli Ordini forensi e l’inammissibilità dell’impugnazione proposta personalmente dagli avvocati A R e M V; l’amministrazione resistente ha eccepito anche l’inammissibilità di alcune censure (sotto diversi profili) e comunque ne ha contestato, nel merito, la fondatezza.

3. Con memoria depositata in data 17 novembre 2023, le parti appellanti, in via preliminare, hanno rappresentato la permanenza dell’interesse alla decisione del ricorso in appello, ai fini della soccombenza virtuale e dell’instaurazione successiva di eventuali azioni risarcitorie da parte dei soggetti legittimati “ indipendentemente dalla pubblicazione successiva di nuovi regolamenti e avvisi pubblici ”; si sono quindi soffermati sui principali motivi di appello, insistendo per l’accoglimento del gravame.

3.1. Con memoria depositata in data 20 novembre 2023, l’Agenzia delle Entrate – Riscossione ha eccepito l’improcedibilità dell’appello, per sopravvenuta carenza di interesse, facendo rilevare che “ il Regolamento 2017 non è più in vigore ed è stato sostituito con cadenza annuale da parte dell’AdER con successivi regolamenti per la costituzione degli elenchi avvocati ” e che “ il Regolamento impugnato con il ricorso introduttivo del primo grado di giudizio non produce più effetti e, in ogni caso, le odierne appellanti non hanno agito in giudizio per chiedere l’annullamento dei Regolamenti successivi ”; nel merito, l’amministrazione resistente ha contestato la fondatezza delle deduzioni delle parti appellanti e ne ha chiesto la reiezione.

3.2. Nella memoria di replica, depositata in data 29 novembre 2023, le parti appellanti, dopo aver ulteriormente ribadito la permanenza dell’interesse alla decisione del ricorso, sia in relazione a possibili azioni di natura risarcitoria, sia in relazione alla condanna alle spese, secondo il criterio della soccombenza virtuale, hanno richiamato per comprovare la fondatezza della loro deduzioni in materia di equo compenso una recente sentenza del Consiglio di Stato (Sez. V, n. 2084/2023).

3.3. Nella memoria di replica depositata in data 30 novembre 2023, l’amministrazione resistente si è soffermata sulla improcedibilità dell’atto di appello, evidenziando che il prospettato interesse risarcitorio non può giustificare la permanenza dell’interesse allo scrutinio della domanda di annullamento dei provvedimenti impugnati, essendo il danno lamentato dagli appellanti individuato genericamente; si è comunque soffermata sui motivi di ricorso, evidenziandone l’infondatezza nel merito.

4. All’udienza pubblica del 21 dicembre 2023, su richiesta delle parti, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

5. Ritiene il Collegio che la domanda di annullamento degli atti impugnati sia divenuta improcedibile, per sopravvenuto difetto di interesse, in quanto, come evidenziato dalla amministrazione resistente, l’avviso e il relativo regolamento (concernenti la costituzione di un elenco di avvocati per l’affidamento di incarichi di rappresentanza e difesa in giudizio da parte delle società del Gruppo Equitalia) non sono più in vigore, essendo stato sostituito da altri atti.

5.1. Tuttavia, in relazione alla prospettata proposizione di azione risarcitoria da parte degli odierni appellanti, non può essere escluso l’interesse allo scrutinio della fondatezza delle dedotte censure, sulla base di quanto disposto dall’art. 34, comma 3, c.p.a., a norma del quale: “ Quando, nel corso del giudizio, l’annullamento del provvedimento impugnato non risulta più utile per il ricorrente, il giudice accerta l’illegittimità dell’atto se sussiste l’interesse ai fini risarcitori ”.

L’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato ha ritenuto che sia sufficiente la dichiarazione di voler presentare la domanda di risarcimento, con una “emendatio” della stessa attuata attraverso la riduzione del “petitum” immediato (Cons. Stato, Ad. plen., 13 luglio 2022, n. 8).

5.2. Ritiene il Collegio inoltre di poter prescindere dall’esame delle altre eccezioni di inammissibilità sollevate dalla amministrazione resistente, essendo le censure infondate nel merito.

6. Con il primo motivo di appello, le parti appellanti deducono error in iudicando con riguardo alle censure formulate nel primo motivo del ricorso introduttivo del giudizio (violazione della legge n. 247 del 2012; violazione dell’art. 4 d.lgs. n. 50/2016; violazione dei principi di economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, libera concorrenza e massima partecipazione).

6.1. Le parti appellanti sostengono che la sentenza impugnata sia viziata sotto il profilo logico e che il giudice di primo grado non abbia compiutamente esaminato le doglianze proposte.

Nel ricorso introduttivo del giudizio era stato precisato che la costituzione di una short list era funzionale all’affidamento di incarichi di difesa in giudizio da parte di Equitalia, e cioè di servizi per i quali, ai sensi dell’art. 17 d.lgs. n. 50 del 2017, non deve essere espletata una gara, ma devono essere comunque rispettati i principi di economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità, pubblicità, fissati, come criteri di riferimento, per gli affidamenti di contratti esclusi dall’ambito di applicazione del Codice dei contratti pubblici (art. 4 d.lgs. n. 50/2016).

6.2. I ricorrenti (in primo grado) avevano evidenziato che l’Autorità nazionale anticorruzione, su richiesta di Equitalia, aveva espresso il parere sullo schema di avviso e sul relativo regolamento, con delibera n. 1158 del 9 novembre 2016, precisando quanto segue:

- “ il patrocinio legale è un appalto di servizi escluso dall’ambito di applicazione del Codice e va affidato nel rispetto dei principi di cui all’art. 4 del d.lgs. n. 50 del 2016 ”,

- l’adottando regolamento per la costituzione della short list - nel prevedere che le richieste di iscrizione all’elenco potessero essere presentate solo nell’arco dei 60 giorni durante i quali l’avviso sarebbe stato pubblicato sul profilo del committente, e che l’elenco avesse una durata predeterminata - determinava un effetto restrittivo della concorrenza, finendo per comprimere l’effettiva contendibilità dei servizi di patrocinio legale da parte dei soggetti potenzialmente interessati;

- “ l’iscrizione dei soggetti interessati provvisti dei requisiti richiesti dovrebbe essere consentita senza limitazioni temporali (cfr. proposta di Linee guida Procedure per l’affidamento dei contratti pubblici di importo inferiore alle soglie di rilevanza comunitaria, indagini di mercato e formazione e gestione degli elenchi di operatori economici) ”.

In sostanza, avevano sostenuto che l’amministrazione avrebbe disatteso le puntuali indicazioni dell’Anac, senza fornire una idonea motivazione.

6.3. Il giudice di primo grado, aderendo alla tesi difensiva della amministrazione, si sarebbe preoccupato (solo) del fatto