Pubblicato il 03/07/2024

N. 05881/2024REG.PROV.COLL.

N. 09719/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9719 del 2019, proposto dal Comune di V, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato M L, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Soc. Coop. Sociale “ -OMISSIS-” , in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati A L, M P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza) n. 1043/2019.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Soc. Coop. Sociale “-OMISSIS-”;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 10 aprile 2024 il Cons. Raffaello Sestini e uditi per le parti l’avvocato Lancieri e l’avv. Procacci in sostituzione dell'avvocato Loiodice;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 - La cooperativa ricorrente in primo grado - titolare della gestione, nel Comune di V, di una scuola materna paritaria e di un asilo nido - in data 22.01.2018, riceveva la nota prot. -OMISSIS- con la quale la Commissione straordinaria del Comune, nominata a seguito dello scioglimento del Consiglio comunale ai sensi dell’art. 143 TUEL per “infiltrazione mafiosa”, comunicava di voler procedere, in occasione del predisponendo bilancio 2018, a una sensibile riduzione del contributo da erogare all’Istituto, per “esigenze economico-finanziarie”. In particolare, in tale atto veniva annunciata una rivisitazione della convenzione in essere (rep. 657 del 16.12.2015) e la verifica della conformità a legge delle pattuizioni ivi contenute, i cui esiti sarebbero stati comunicati nei tempi brevi. Successivamente, il Comune notificava, in data 19 aprile 2018, la delibera della Commissione straordinaria n. 10 del 22.03.2018, con la quale si disponeva: 1) la rescissione della citata convenzione;
2) la revoca della delibera del Consiglio comunale n. 46 del 30.11.2015, riservandosi a nuova regolamentazione la concessione di contributi pubblici alle scuole paritarie;
3) la sospensione dell’efficacia della deliberazione del Consiglio comunale n. 8 del 19.5.2015 di approvazione del regolamento comunale per la gestione di aree verdi comunali e di aree a verde agricolo, fino a nuova rivisitazione del suo contenuto;
4) la revoca della determina n. 11 del 26.11.2016, (“ Convenzione per la concessione in comodato d’uso gratuito dell’area comunale sita tra le vie Scotellaro e Madre Teresa di Calcutta adiacente al plesso scolastico dell’asilo nido ‘I Piccoli dell’Aquilone’, Approvazione dello schema di convenzione ”);
5) la rescissione della convenzione rep. 2370 del 2.2.2016, stipulata per la concessione della suddetta area verde.

2 – La Cooperativa interessata impugnava detti provvedimenti lamentando, innanzitutto, l’omessa comunicazione di avvio del procedimento dal momento che la Commissione straordinaria avrebbe comunicato l’intento di ridurre l’ammontare del contributo per ragioni di contenimento della spesa, senza tuttavia preannunziare l’esercizio degli speciali poteri di cui all’art. 145 TUEL.

In secondo luogo, il provvedimento sarebbe stato viziato – secondo la Cooperativa - da eccesso di potere, stante la carenza dei presupposti di legge per l’adozione dei provvedimenti di cui all’art. 145 cit., e in ogni caso da uno sviamento di potere, per aver la Commissione straordinaria utilizzato gli speciali poteri di cui all’art. 145 TUEL per conseguire un risparmio di spesa, cioè un fine diverso da quello previsto per legge.

Con motivi aggiunti, poi, la ricorrente impugnava gli stessi atti già gravati col ricorso introduttivo, evidenziando la pronuncia del Tar Lazio sul ricorso dell’ex-Sindaco di V che annullava il decreto di scioglimento degli organi elettivi comunali. Da ciò faceva derivare il venir meno dei presupposti di fatto e di diritto posti alla base dei poteri esercitati per l’emanazione dei provvedimenti impugnati nel giudizio.

3 - Con sentenza n. 207 del 5 luglio 2019, il Tar per la Puglia accoglieva parzialmente il ricorso. In particolare, il giudice osserva come da un lato l’esercizio dei poteri di cui all’art. 145 TUEL non richiedesse la preventiva comunicazione di avvio del procedimento, stante la particolare natura e finalità dello strumento, e d’altronde la Commissione straordinaria aveva pur preannunziato alla ricorrente che era “ in corso una attenta rivisitazione della convenzione (…) e la verifica della conformità delle pattuizioni ivi contenute alle previsioni di legge, i cui esiti saranno comunicati a breve ”, sicché non è stata violata la garanzia di partecipazione procedimentale (tant’è che la stessa cooperativa aveva inoltrato una nota di replica).

Tuttavia, pur dando atto della giurisprudenza che tende a dare all’art. 145, co. 4, una portata molto ampia, secondo il giudice di prime cure era improprio ritenere che ogni decisione della Commissione straordinaria dovesse necessariamente essere ricondotta all’esercizio di quella potestà straordinaria, legata a esigenze di sicurezza pubblica e lotta alla criminalità che poco avrebbero avuto a che fare con le vicende interne al rapporto di cui la convenzione in esame costituiva la fonte. In particolare, la norma richiedeva che vi fosse una connessione tra “ situazioni di infiltrazione o di condizionamento di tipo mafioso ” ed “ affidamento in concessione di servizi pubblici locali ”, se non del tutto provata quantomeno fondata su indizi plausibili, ma nel caso di specie il decreto di scioglimento non avrebbe contenuto alcun riferimento alla scuola dell’infanzia gestita dalla ricorrente, né negli atti istruttori si era dato conto di collegamenti tra la cooperativa stessa e la situazione di infiltrazione o condizionamento criminale dell’Amministrazione comunale. Al contempo, però, il Tar sottolineava come la Commissione, a corredo di una motivazione congrua e ragionevole, avesse inteso evidenziare come la misura spropositata dell’aumento del contributo (decuplicato rispetto a quello originariamente concesso) si ponesse in contrasto col principio costituzionale del buon andamento;
pertanto, quel giudice riteneva opportuno riqualificare il provvedimento impugnato in termini di revoca ex art. 21 quinquies l. 241/1990 anche se nel testo del provvedimento impugnato tale norma non era citata, tenuto conto che sussisteva l’interesse pubblico a ridurre le eccessive erogazioni finanziarie (peraltro, ritenendo applicabile al caso di specie anche il comma 1-bis dell’art. 21- quinquies , nella parte in cui consentiva di escludere il diritto all’indennizzo). Viceversa, quanto alla concessione venticinquennale in comodato gratuito del giardino pubblico da adibire ad area giochi della scuola, non sarebbe stato possibile riqualificare il provvedimento in termini di revoca in autotutela. Ne derivava che, non essendo possibile invocare i poteri straordinari di cui all’art. 145, né un annullamento d’ufficio ex art. 21 nonies per decorso dell’allora previsto termine di 18 mesi, pur sussistendo una causa di invalidità del provvedimento – trattandosi pur sempre di un atto di concessione in comodato gratuito di un bene pubblico operato in violazione dell’obbligo dell’evidenza pubblica – l’annullamento di tale provvedimento rescissorio, ferma lasciando la possibilità per il Comune di agire successivamente in sede di autotutela ex art. 21 quinquies .

Infine, quanto ai motivi aggiunti, il Tar osservava come l’invocata sentenza del Tar Lazio risultasse essere stata sospesa nell’efficacia dal Consiglio di Stato in sede di appello cautelare, con la conseguenza che la Commissione straordinaria restava pienamente legittimata alle sue funzioni.

4 - Appella il Comune resistente in primo grado con un unico articolato motivo.

4.1 – Viene dedotta, in primo luogo, la manifesta erroneità della sentenza impugnata, segnatamente nella misura in cui essa ritiene privo di valenza il riferimento, contenuto nella relazione prefettizia resa nel corso dell’istruttoria, alla correlazione tra i contributi erogati in favore della società, odierna appellata, e il pressoché contemporaneo passaggio dai banchi dell’opposizione a quelli della maggioranza consiliare di un consigliere comunale, coniuge del legale rappresentante della medesima società, perché “ non oggetto di alcuna valutazione critica nell’ambito del procedimento volto allo scioglimento dell’organo consiliare ”.

4.2 - In particolare, si pone l’accento sul fatto che la sentenza del Consiglio di Stato, in riforma della precedente sentenza del Tar del Lazio che aveva accolto il ricorso dell’ex sindaco di V, espressamente attribuiva specifico rilievo alla concessione dei contributi pubblici in favore della cooperativa, riconoscendoli direttamente correlabili al “cambio di casacca” del consigliere comunale coniuge del legale rappresentante della stessa, ai fini della conferma, a livello generale, della sussistenza di un sistema di gestione dell’ente comunale e di un contesto ambientale complessivamente caratterizzato da connivenza e condizionamento criminale dell’attività amministrativa.

4.3 - In ogni caso, secondo l’appellante, neppure sarebbe vero che tale vicenda non avesse avuto adeguato rilievo nell’ambito del procedimento di scioglimento ex art. 143 TUEL, posto che la proposta di scioglimento da parte del Ministro stabiliva espressamente che l’allegata relazione prefettizia (in cui si fa menzione di detta vicenda) costituiva parte integrante della proposta stessa e, pertanto, dell’istruttoria relativa al procedimento di scioglimento degli organi consiliari del Comune.

4.4 – Pertanto, il quadro fattuale per come emerso avrebbe dovuto valere a corroborare la legittimità dell’esercizio del potere da parte della Commissione straordinaria, anche dal momento che la giurisprudenza amministrativa concorda nell’attribuire all’art. 145 TUEL una portata applicativa molto ampia per scongiurare qualsiasi rischio di infiltrazione mafiosa.

4.5 - Quanto alla concessione dell’area verde, si evidenzia come anch’essa fosse menzionata dalla relazione prefettizia e come le circostanze oggettive in cui la stessa era maturata fossero tali da permettere di considerare anche tale concessione strutturalmente collegata e strettamente riconducibile al modello di gestione amministrativa sussistente presso il Comune di V, risultato avvinto da condizionamenti e connivenze (in particolare, la concessione era resa senza previa procedura ad evidenza pubblica e in assenza dei requisiti autorizzativi)

5 - La cooperativa replica all’appello con proprie memorie.

5.1 – Eccepisce, in via preliminare, l’improcedibilità dell’appello per sopravvenuta carenza di interesse, posto che la Commissione straordinaria che aveva conferito mandato per l’appello è stata ormai sciolta in seguito alle elezioni ordinarie nel Comune di V;
del resto, il Comune - non più commissariato - non ha ritenuto mai di avvalersi della facoltà di recesso, che pure è prevista nella convenzione che regola l’uso dell’area verde, sintomo che non sussiste più alcun interesse alla prosecuzione del giudizio.

5.2 - In secondo luogo, l’appello sarebbe comunque inammissibile per la mancata impugnazione del capo della sentenza in cui il giudice afferma la mancanza dei requisiti della revoca ex art. 21 quinquies L. 241/90 in riferimento al giardino pubblico da adibire ad area giochi della scuola, con la conseguenza che sul punto dovrebbe ritenersi consolidato il pronunciamento di primo grado.

6 - Le preliminari eccezioni di inammissibilità dell’appello appaiono entrambe infondate.

6.1 – In primo luogo, lo scioglimento della Commissione straordinaria a seguito di elezioni ordinarie, infatti, non fa venir meno la soggettività giuridica dell’ente pubblico territoriale Comune di V, che rappresenta in senso ampio e complessivo l’interesse pubblico generale, facente capo alla propria Comunità, a un ordinato svolgimento dei rapporti amministrativi fra detto ente ed ogni soggetto privato nel rispetto della legalità democratica, ripristinata, rispetto alle denunciate infiltrazioni mafiose, prima con il commissariamento e poi con le nuove elezioni politiche in un continuum inscindibile di tutela delle istituzioni rappresentative e del principio democratico che, ai sensi dell’art. 1 della Costituzione, deve informarle, né sembra potersi desumere dal mancato esercizio - finora - del potere di recesso una rinuncia implicita al ricorso ovvero una sopravvenuta carenza di interesse “per comportamenti concludenti”;

6.2 - In secondo luogo, vero è che la parte non censura specificamente il capo della sentenza in cui si afferma il difetto dei requisiti della revoca in autotutela, ma ciò semplicemente perché nella sua prospettazione – a differenza di quanto ritenuto dal Tar - trovano applicazione i poteri di cui all’art. 145, comma 4 TUEL sicché non viene in rilievo l’art. 21 quinquies .

7 - Quanto al merito, le censure formulate con l’appello sono fondate.

La questione riguarda il “livello” di prova richiesto alla Commissione straordinaria nell’esercizio dei poteri di cui all’art. 145, co.