Pubblicato il 17/02/2020

N. 01192/2020REG.PROV.COLL.

N. 09713/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9713 del 2015, proposto da F H e dall’impresa Herilu S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentate e difese dagli avvocati S C e H R, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato S C in Roma, Piazza di Priscilla, n. 4;

contro

la Provincia autonoma di Bolzano, in persona del Presidente in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati M C, R v G, F C e H S, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato M C in Roma, via Bassano del Grappa, n. 24;
il Comune di Laces, non costituito in giudizio nel presente grado;

nei confronti

dell’Unione Commercio Turismo Servizi Alto Adige, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Luigi Manzi e Federico Mazzei, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Luigi Manzi in Roma, via Federico Confalonieri, n. 5;

per la riforma

della sentenza del Tribunale regionale di giustizia amministrativa - Sezione autonoma di Bolzano, n. 268/2015, resa tra le parti e concernente: diniego di modifica a piano d’attuazione per zona residenziale C1 con convenzione urbanistica;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 26 settembre 2019, il consigliere Bernhard Lageder e uditi, per le parti, gli avvocati Federico Viola, su delega dell’avvocato S C, M C e Gaia Stivali, su delega dell’avvocato Luigi Manzi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con la sentenza in epigrafe, il Tribunale regionale di giustizia amministrativa - Sezione autonoma di Bolzano, previa dichiarazione di inammissibilità dell’intervento ad opponendum spiegato dall’Unione Commercio Turismo Servizi Alto Adige, respingeva il ricorso n. 213 del 2014, proposto da F H e dall’impresa Herilu S.r.l. – di cui la prima in qualità di proprietaria della p.ed. 222 in C.C. Laces, in area ai sensi del vigente piano urbanistico comunale destinata a zona residenziale C1 - zona di espansione “ Fuchs-Säge ” con piano di attuazione, sulla quale risultava annotato tavolarmente il vincolo di convenzionamento per l’edilizia abitativa agevolata ex art. 79 l. prov. n. 13/1997 (l. urb. prov.), e la seconda in qualità di proprietaria delle confinanti p.ed. 769 e 771 C.C. Laces sulle quali insisteva un centro commerciale, entrambe intenzionate di allargare il centro commerciale sulla superficie della p.ed. 222 – avverso la delibera di cui al verbale della giunta provinciale di Bolzano del 18 febbraio 2014 recante « Rigetto della modifica al piano d’attuazione per la zona residenziale C1 - zona di espansione “Fuchs-Säge» con convenzione urbanistica ai sensi dell’articolo 40/bis della legge provinciale 11 agosto 1997, n. 13 - delibere consiliari n. 23 del 20.06.2013 e n. 3 del 14.01.2014 » e la presupposta delibera della giunta provinciale n. 1633 del 21 ottobre 2013.

In particolare, il T.r.g.a. rigettava sia il motivo di incompetenza dell’organo deliberante a respingere la modifica al piano di attuazione, sia il motivo per cui il piano di attuazione sarebbe già divenuto esecutivo prima dell’adozione della delibera del 18 febbraio 2014 ai sensi dell’art. 32, comma 3, l. urb. prov. nella versione applicabile ratione temporis , sia il motivo di contraddittorietà ed erroneità motivazionale delle gravate delibere, sia, infine, il motivo di eccesso di potere per disparità di trattamento, condannando le parti ricorrenti a rifondere le spese di causa alla Provincia e dichiarandole compensate nei rapporti tra le altre parti.

2. Avverso tale sentenza interponevano appello le originarie ricorrenti, sostanzialmente riproponendo i motivi di primo grado, seppure adattati all’impianto motivazionale dell’impugnata sentenza, e chiedendo, in sua riforma, l’accoglimento del ricorso di prima istanza.

3. Si costituiva in giudizio la Provincia autonoma di Bolzano, contestando la fondatezza dell’appello e chiedendone la reiezione.

4. Si costituiva altresì in giudizio l’Unione Commercio Turismo Servizi Alto Adige, interponendo appello incidentale avverso la declaratoria di inammissibilità dell’intervento ad opponendum spiegato in primo grado, nonché opponendosi all’accoglimento dell’appello principale.

5. All’udienza pubblica del 26 settembre 2019 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

6. Entrambi gli appelli, proposti in via principale e, rispettivamente, incidentale, sono infondati.

7. In reiezione dell’appello incidentale proposto dall’Unione Commercio Turismo Servizi Alto Adige avverso la statuizione di inammissibilità dell’intervento ad opponendum di essa associazione di categoria (che, a sua volta, per previsione statutaria aderisce alla confederazione nazionale Confcommercio - Imprese per l’Italia e rappresenta l’ampia categoria delle « aziende svolgenti il commercio, il turismo e attività di servizio »), si osserva che:

- per un verso, manca la concretezza e l’attualità dell’interesse all’intervento in giudizio, poiché le delibere impugnate hanno ad oggetto diretto la disciplina urbanistica della zona in questione, e non già una questione incidente in via immediata sull’esercizio dell’attività commerciale delle imprese associate, costituendo l’ampliamento del centro commerciale Herilu una conseguenza meramente indiretta, futura e incerta della modifica del piano di attuazione oggetto della controversia;

- per altro verso, non è ravvisabile un’ipotesi di interesse collettivo omogeneo dell’ampia categoria delle imprese commerciali rappresentate dall’associazione interveniente ad impedire l’ampliamento del centro commerciale, sussistendo piuttosto una situazione di (quantomeno) potenziale conflitto di interessi tra le imprese commerciali associate, con la conseguente inammissibilità, anche sotto tale profilo, dell’intervento in giudizio;

- il T.r.g.a. ha, pertanto, fatto corretta applicazione dei principi giurisprudenziali affermati in tema di legittimazione ad agire o intervenire in giudizio degli enti esponenziali di interessi collettivi, secondo cui, in caso di associazioni di imprese, il cui potere rappresentativo abbia origine nel contratto istitutivo dell’ente collettivo, il requisito dell’omogeneità dell’interesse fatto valere in giudizio attraverso l’intervento in adesione o per opporsi a un ricorso giurisdizionale amministrativo deve essere accertato nell’ambito della sola base associativa, oltre che in relazione alla natura della questione controversa in giudizio e alla sua riconducibilità agli scopi statutari dell’ente (v. Ad Plen. n. 8/2019);

- né l’appellante incidentale, nella motivazione dell’impugnazione, ha sviluppato argomenti puntuali e specifici, basati su concrete risultanze documentali, in tesi idonei a intaccare la declaratoria d’inammissibilità cui è pervenuto il Tribunale, limitandosi ad assumere in via astratta e apodittica la pretesa omogeneità degli interessi rappresentati in rapporto alla dichiarata finalità di impedire l’eventuale ampliamento del centro commerciale in oggetto.

Deve, pertanto, essere confermata la statuizione d’inammissibilità dell’intervento ad opponendum cui è pervenuta l’appellata sentenza.

8. Scendendo in ordine logico successivo all’esame dell’appello principale, occorre premettere, in linea di fatto, che:

- la ricorrente F H è proprietaria tavolare della p.ed. 222, C.C. Laces, con una superficie catastale di 2.648 mq, in area che ai sensi del vigente piano urbanistico comunale del Comune di Laces è destinata a zona residenziale C1 - zona di espansione “ Fuchs-Säge ” con piano di attuazione, e sulla quale risulta annotato nel libro fondiario il vincolo di cui all’art. 79 l. urb. prov.;

- secondo il vigente piano di attuazione di zona, la p.ed. 222 comprende i seguenti lotti: il lotto 3A, per il quale il relativo piano normativo prevede FWO = edilizia privata, con una cubatura urbanistica realizzabile pari a 5.234 mc;
il lotto 3B, per il quale il piano normativo prevede FWO = edilizia privata e H = commercio;
nonché il lotto 3C, per il quale il piano prevede FWO = edilizia privata;

- con la p.ed. 222 confina direttamente il centro commerciale della ricorrente Herilu S.r.l., situato sulle particelle edilizie 769 e 771 C.C. Laces.

- è pacifico che le ricorrenti Fuchs e Herilu già da tempo aspir(av)ano ad un ampliamento del centro commerciale estendendolo sulla superficie della confinante p.ed. 222, mentre il Comune di Laces, a sua volta, da tempo mira(va) a trovare una copertura di spesa per i lavori di ristrutturazione nella zona intorno all’incrocio Hauptstrasse/Marktstrasse nel centro del paese attraverso il ricorso allo strumento della convenzione urbanistica;

- in seguito alle trattative intercorse tra il comune e le parti è stata redatta una bozza di convenzione urbanistica, secondo la quale le parti private si obbligavano ad accollarsi le spese per i lavori di ristrutturazione delle aree pubbliche nel centro del paese per la somma di euro 250.000,00 (+ IVA), a condizione che i lavori venissero eseguiti dal comune in qualità di committente, mentre il Comune di Laces si obbligava a modificare il piano di attuazione per la zona residenziale C1 - zona di espansione “ Fuchs-Säge ”, eliminando l’obbligo di convenzionamento per consentire in futuro l’ampliamento del centro commerciale Herilu sulla confinante p.ed. 222;

- veniva acquisita perizia estimativa (in data 28 febbraio 2013), secondo la quale le prestazioni previste nella bozza di convenzione urbanistica dovevano ritenersi congrue;

- con delibera n. 22 del 20 giugno 2013, il consiglio comunale di Laces approvava la convenzione urbanistica, assentendo alla cancellazione del vincolo di convenzionamento sulla p.ed. 222 – sulla base del seguente, centrale rilievo motivazionale: « Esaminata la convenzione reg. Priv, 185 del 30/6/2006 concernente la costruzione di abitazioni sulla p.ed. 222, il consiglio comunale è dell’avviso che la p.ed. 222 non sembra appropriata per tale scopo e perciò la costruzione di abitazioni per l’edilizia agevolata in quel posto non è neanche di pubblico interesse » – e, con delibera n. 23/2016 di pari data, approvava la modifica al piano di attuazione in questione;

- il 18 luglio 2013 veniva stipulata la convenzione urbanistica come sopra approvata;

- nella seduta del 29 agosto 2013, la commissione urbanistica provinciale, con il consenso del rappresentante del Comune di Laces, esprimeva parere positivo in ordine alla modifica del piano di attuazione;

- con successiva atto n. 1633 del 21 ottobre 2013, la giunta provinciale deliberava « di sottoporre al Comune di Laces, in difformità al parere della Commissione urbanistica provinciale, la seguente proposta di modifica, e cioè deve essere preservato l’obbligo di convenzionamento ai sensi dell’art. 79 della legge urbanistica provinciale e successive modifiche sul lotto 3A della zona residenziale C1 “Fuchs-Säge”, in quanto secondo il disposto di cui all’art. 40/bis comma 2 della legge urbanistica provinciale la convenzione urbanistica ha anche lo scopo di coprire il fabbisogno abitativo della popolazione residente » (v. così, testualmente, la parte dispositiva della delibera);

- il Comune di Laces, con deliberazioni consiliari n. 497 del 12 dicembre 2013 e n. 3 del 14 gennaio 2014, respingeva la proposta di modifica della giunta provinciale;

- quindi la giunta provinciale, nella seduta del 18 febbraio 2014, respingeva definitivamente la modifica al piano di attuazione in questione sulla base dei seguenti testuali rilievi: « La Giunta provinciale rileva che il Comune, con la deliberazione consiliare del 14 gennaio 2014 n. 3, non si è adeguato alle osservazioni già impartite dalla Giunta provinciale con la propria deliberazione del 21 ottobre 2013, n. 1633, ritiene quindi, per le medesime ragioni a suo tempo esposte, di rigettare definitivamente la richiesta del Comune. La Giunta provinciale osserva, inoltre, che il Comune con la deliberazione consiliare in esame del 14 gennaio 2014, n. 3, affermando che la zona in oggetto non può essere considerata adatta per l’edilizia abitativa, contraddice la propria precedente pianificazione nel piano urbanistico comunale, con cui venne definita tutta la zona residenziale C1, che include il lotto 3A, ora oggetto della modifica avanzata. In merito al pronunciamento della Commissione urbanistica di data 29 agosto 2013, la Giunta provinciale denota l’assenza di qualsivoglia considerazione della circolare del 10 agosto 2006 in ordine alle modifiche apportate con il decreto del Presidente della Provincia 29 maggio 2006, n. 23 all’art. 16 del decreto del Presidente della Provincia 23 febbraio 1998, n. 5 “Regolamento di esecuzione alla legge urbanistica provinciale”. Per le ragioni sopra esposte, la Giunta provinciale vota unanimemente contro la proposta di deliberazione ».

8.1. Ciò posto in linea di fatto, si osserva che infondato è il primo motivo d’appello, con cui si (ri)propone la censura dell’incompetenza della giunta provinciale all’approvazione definitiva della modifica del piano di attuazione avviata dal comune con le deliberazioni consiliari n. 22 e n. 23 del 20 giugno 2013.

Infatti, il T.r.g.a., sulla premessa che nel caso di specie si verte in una fattispecie di modifica sostanziale al piano di attuazione con convenzione urbanistica ai sensi dell’art. 40/ bis l. urb. prov. – la convenzione era stata stipulata e approvata con la dichiarata finalità di eliminare il vincolo di convenzionamento a carico del lotto 3A da destinare all’ampliamento del centro commerciale, e quindi in deroga alle disposizioni di cui agli artt. 27 e 79 l. urb. prov., con la conseguente riconducibilità della fattispecie dedotta in giudizio all’ambito applicativo dell’art. 40/ bis , comma 5, l. urb. prov. nella versione applicabile ratione temporis (ossia, prima della novella apportata alla legge urbanistica provinciale dalla l. prov. 19 luglio 2013, n. 10), che testualmente recita(va): « Nella previsione delle zone edificabili oppure nella costituzione dei diritti edificatori si può derogare alle disposizioni di cui agli artt. 27, 28, 36, 37 e 46 allo scopo di attuare le convenzioni di cui al presente articolo » –, ha correttamente rilevato che l’approvazione di una convenzione urbanistica, quale quella all’esame, comporta anche una modifica del piano urbanistico comunale e, quindi, la necessità dell’approvazione da parte della giunta provinciale ai sensi dell’art. 32, comma 5, l. urb. prov., del seguente tenore (sempre nella versione applicabile ratione temporis alla fattispecie sub iudice : v. sopra): « Se il piano di attuazione contiene modifiche al piano urbanistico comunale, l’approvazione del piano di attuazione è comunque di competenza della giunta provinciale ».

Peraltro, anche il comma 7 dell’articolo 40/ bis disciplinante le convenzioni urbanistiche prevede siffatto iter procedimentale, statuendo testualmente (nella versione ut supra ): « Le aree oggetto di una convenzione urbanistica ai sensi del comma 5 vengono contrassegnate nel piano urbanistico comunale, nel piano di attuazione oppure nel piano di recupero seguendo i procedimenti prescritti per l’approvazione di questi piani o di varianti agli stessi. La conseguente approvazione del piano di attuazione o del piano di recupero nonché di modifiche degli stessi è sempre di competenza del consiglio comunale e della giunta provinciale ».

Infatti, il « contrassegno » delle aree assoggettate alle convenzioni urbanistiche di cui al comma 5 dell’art. 40/ bis implica un inserimento grafico nel piano di zonizzazione – che, a norma dell’art. 17, lettera c), l. urb. prov., costituisce un elemento del p.u.c. –, sicché ogni relativa modifica non può che passere attraverso la procedura di modifica dello strumento urbanistico generale.

Alla luce delle considerazioni sopra svolte, infondato è l’assunto dell’appellante, per cui la convenzione urbanistica de qua non avrebbe comportato una modifica al piano urbanistico comunale e che, quindi, non sarebbe stata necessaria l’approvazione da parte della giunta provinciale.

8.2. Da quanto sopra discende anche l’infondatezza del secondo motivo d’appello, con cui si deduce l’erronea reiezione della censura di violazione dell’art. 32, commi 6 e 4, l. urb. prov. per essere il piano d’attuazione divenuto esecutivo per decorso del termine di novanta giorni dall’invio della pratica all’amministrazione provinciale, trovando invero applicazione l’art. 42/ bis , comma 7, l. urb. prov., e dunque la procedura ordinaria di modifica al p.u.c. ai sensi dell’art. 20 l. urb. prov., e non già la disciplina invocata dalle parti appellanti.

8.3. Destituito di fondamento è, altresì, il terzo motivo d’appello, con cui si deduce l’erronea reiezione della censura di eccesso di potere per carenza e incongruità della motivazione posta a base del rigetto della proposta modifica al piano di attuazione.

Infatti, come correttamente rilevato nell’impugnata sentenza, alla luce delle circostanze di fatto note a tutte le parti, in particolare della realizzazione, da parte degli odierni appellanti, della sola cubatura commerciale e abitativa non convenzionata e della mancata realizzazione di quella vincolata – ciò era divenuto possibile in seguito alle modifiche apportate al regolamento di esecuzione della l. urb. prov. n. 5/1998 con il d.PG.P. n. 23/2006 che ha abrogato la prescrizione della contemporanea realizzazione della parte convenzionata e di quella non convenzionata –, non era certamente necessaria l’esplicitazione/esposizione di detta situazione di fatto nella motivazione delle impugnate delibere.

Nella delibera n. 1633 del 18 febbraio 2013, adottata dalla giunta provinciale nell’esplicazione dei poteri di vigilanza e di controllo in materia urbanistica, è stata evidenziata la necessità di rispettare l’obbligo di convenzionamento del lotto 3A della zona residenziale C1 in questione, in coerenza con le finalità perseguibili dalle convenzioni urbanistiche esplicitate nell’art. 42/ bis , comma 2, l. urb. prov., mentre la delibera adottata il 18 febbraio 2014, oltre a confermare le osservazioni formulate nella precedente delibera n. 1633/2013, ha posto in rilievo la contraddittorietà della condotta del comune, il quale dapprima aveva inserito nel p.u.c. una zona residenziale di espansione includente il lotto 3A assoggettato al vincolo ex art. 79 l. urb. prov., e poi, dopo aver rilasciato la licenza di agibilità per il solo lotto edificato destinato al commercio al dettaglio, con la convenzione urbanistica stipulata con le parti private ha tentato di eliminare l’obbligo di convenzionamento per consentire l’ampliamento del centro commerciale a discapito della cubatura già dedicata alla residenza convenzionata, peraltro applicando in modo strumentale e sviato la possibilità, offerta dalla novella apportata nel 2006 al regolamento di esecuzione della legge urbanistica provinciale, di non realizzare contestualmente la quota della cubatura soggetta all’obbligo di convenzionamento ai sensi dell’art. 27 l. urb. prov. e la quota esente e di rilasciare licenze di agibilità parziali per la parte non convenzionata;
possibilità che, invero, giammai poteva condurre a un’elusione dell’obbligo di convenzionamento, come correttamente esplicato nella delibera del 18 febbraio 2014 attraverso il richiamo alla circolare provinciale del 10 agosto 2006.

A fronte della congruità, coerenza e aderenza al dato normativo dell’impianto motivazionale posto a base delle impugnate delibere provinciali, le censure all’esame devono dunque essere disattese.

8.4. Privo di pregio è, infine, l’ultimo motivo d’appello con si deduce l’erroneità della statuizione reiettiva della censura di eccesso di potere per disparità di trattamento, in quanto:

- il riferimento a casi analoghi concernenti altri comuni, per i quali la giunta provinciale avrebbe approvato convenzioni urbanistiche comportanti l’esclusione di preesistenti obblighi di convenzionamento, si risolve in una censura generica, poiché non risultano allegati né (tanto meno) comprovati elementi puntuali e precisi in ordine all’identità delle situazioni presupposte;

- infatti, per consolidata giurisprudenza amministrativa, la sussistenza del vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento, in caso di scelte discrezionali dell’amministrazione (quali quelle pianificatorie) è ravvisabile solo in caso di assoluta identità di situazioni di fatto e di conseguente assoluta irragionevole diversità del trattamento riservato, da allegare e provare dalla parte interessata.

8.5. Per le considerazioni tutte sopra svolte, l’appello principale deve essere respinto.

9. Restano assorbiti tutte gli argomenti di doglianza, motivi, eccezioni e questioni non espressamente esaminati che il collegio ha ritenuto non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare conclusioni di tipo diverso.

10. In applicazione dei criteri della causalità e della soccombenza, le appellanti principali devono essere condannate a rifondere all’amministrazione provinciale le spese del presente grado, come liquidate nella parte dispositiva, mentre si ravvisano i presupposti di legge per dichiararle compensate nei rapporti tra le altre parti.