Pubblicato il 20/11/2023

N. 09932/2023REG.PROV.COLL.

N. 00755/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 755 del 2020, proposto dalla società Abs Tecnology s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato R V, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato A A in Roma, via degli Avignonesi n. 5;

contro

il Comune di Ariano Irpino, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato A A, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, Sezione staccata di Salerno (Sezione prima), n.1397 del 2019, resa tra le parti.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Ariano Irpino;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 ottobre 2023 il consigliere Silvia Martino;

Viste le conclusioni delle parti, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società odierna appellante con il ricorso di primo grado esponeva che il Comune di Ariano Irpino, con determinazione n. 51 del 3 marzo 2015, aveva approvato il “ bando di gara per l’assegnazione in diritto di proprietà di lotti del Piano per gli insediamenti produttivi (P.I.P.) in contrada “Camporeale ”, fissando il termine ultimo per il deposito delle istanze al 16 marzo 2015.

1.1. Alla scadenza del predetto termine, risultando liberi numerosi lotti, con determina n. 62 del 19 marzo 2015 il predetto Comune aveva approvato un avviso pubblico volto all’assegnazione dei suddetti lotti “a sportello”, reiterando successivamente, con determinazione n. 115 del 20 maggio 2015, il medesimo avviso.

1.2. In data 19 gennaio 2017 la società, avendo interesse alla realizzazione di un impianto produttivo per il “trattamento aerobico di rifiuti a matrice organica” nell’ambito di detta area, aveva depositato istanza di assegnazione di alcuni dei lotti rimasti liberi.

Tuttavia il Comune, con delibera della G.C. n. 23 del 13 febbraio 2018, aveva dapprima manifestato la volontà di non concedere in diritto di proprietà i lotti richiesti;
successivamente, con provvedimento del Dirigente dell’Area Finanziaria – S.U.A.P. – prot. n. 4683 del 15 febbraio 2018, aveva respinto definitivamente l’istanza di assegnazione.

1.3. Avverso i predetti provvedimenti la società ricorrente deduceva in primo grado sei articolati mezzi di gravame (estesi da pag. 3 a pag. 16 dell’atto di appello).

2. Nella resistenza del Comune di Ariano Irpino, il T.a.r. ha respinto il ricorso sul presupposto che l’attività alla quale è destinato l’impianto da realizzare nel sito costituisca un’operazione di “smaltimento” di rifiuti.

Sulla scorta di tale qualificazione il primo giudice ha ritenuto operanti due limiti ostativi alla localizzazione dell’impianto di cui trattasi (e quindi anche all’assegnazione dei lotti richiesti in zona P.i.p.): da un lato, il divieto posto dall’art.3 comma 1 bis d.l. n. 61/2007, così come modificato dalla legge di conversione n. 87/2007;
dall’altro, il vincolo archeologico esistente sull’area in questione.

3. L’appello della società, rimasta soccombente, è affidato ai seguenti motivi:

I. Errore in judicando. Violazione e falsa applicazione artt. 2 e 3 legge 241/1990 in relazione all’art.9 del regolamento PIP e del bando di gara ed all’art.42 del TUEL .

Il T.a.r., pur dando atto che l’istanza della società ricorrente era finalizzata alla realizzazione di un impianto per il “ trattamento aerobico di rifiuti a matrice organica ” ha poi erroneamente ritenuto che l’attività in progetto costituisca un’operazione di smaltimento.

Tuttavia, secondo quanto emerge dalla stessa relazione allegata all’istanza di cessione del suolo del 19 gennaio 2017, le operazioni di trattamento aerobico dei rifiuti a matrice organica che si intendono espletare nell’impianto sono classificabili esclusivamente come operazioni di recupero, ai sensi dell’allegato C) alla parte IV del d.lgs. n. 152/2006.

II. Errore in judicando. Violazione e falsa applicazione artt. 3 comma 1 bis d.l. 87/2007

Il divieto di localizzazione di cui al decreto in rubrica non è applicabile al caso in esame, relativo ad un impianto di produzione di ammendanti naturali per l’agricoltura attraverso un processo di trasformazione biologico di tipo aerobico (compostaggio) dei rifiuti a matrice organica.

Sarebbe poi irrilevante che, in ipotesi, il proposto impianto abbia una potenzialità superiore alle esigenze territoriali ovvero che comporti un forte impatto sul territorio in termini sia ambientali che viabilistici. Il P.I.P. non ha infatti previsto alcuna limitazione e/o esclusione relativamente alle attività produttive ivi ammesse mentre l’impianto dovrà comunque ottenere, per poter operare, tutte le autorizzazioni ambientali all’uopo previste.

III. Errore in judicando. Violazione e falsa applicazione artt. 2 e 3 legge 241/1990 in relazione all’art 9 del regolamento P.I.P e del bando di gara del comune di Ariano Irpino ed all’art. 42 del T.U.E.L.– Violazione del giusto procedimento – violazione del principio di buon andamento della PA (art. 97 Cost. – art. 1 L. 241/90).

Stante la acclarata compatibilità dell’iniziativa di cui trattasi con la disciplina di zona, non risulta condivisibile “ la necessità di esprimere un indirizzo in merito alla stessa ” da parte della Giunta comunale, atteso che la competenza in materia è esclusivamente dirigenziale.

Pertanto, una volta accertata la compatibilità dell’attività da realizzare sui lotti richiesti, la relativa assegnazione si atteggia come un atto dovuto.

L’individuazione delle attività permesse nei lotti oggetto di assegnazione è stata già attuata nell’ambito del P.I.P.

IV. Error in judicando - Violazione e falsa applicazione artt. 2 e 3 L. 241/1990 in relazione all’art.9 del regolamento P.I.P e del bando di gara .

Secondo la determinazione impugnata “ nel territorio comunale di Ariano Irpino ed in particolare nell’area P.I.P. dal momento dell’entrata in vigore della Legge n. 87 del 05.07.2007 non sono stati realizzati, né autorizzati nuovi siti o impianti di smaltimento finale di rifiuti ”.

La società sottolinea che, al contrario, nella zona di riferimento sarebbero stati assegnati diversi lotti per attività analoghe a quella in esame.

Tale circostanza assume una triplice rilevanza in quanto dà conto:

- dell’esclusiva competenza dirigenziale nella assegnazione dei lotti e, dunque, in uno all’incompetenza degli atti impugnati, della evidente disparità di trattamento.

- dell’effettiva insussistenza di qualsivoglia limitazione nell’assegnazione dei lotti;

- del manifesto difetto del presupposto ovvero della pacifica ammissibilità di attività che operano trattamento dei rifiuti in quanto ordinarie attività di natura industriale, del tutto compatibili con la disciplina regolamentare del P.I.P.

V. Errore in judicando. Violazione e falsa applicazione artt. 2 e 3 legge 241/1990 in relazione all’art 9 del regolamento P.I.P e del bando di gara del comune di Ariano Irpino ed all’art. 42 del T.U.E.L.– Violazione del giusto procedimento – violazione del principio di buon andamento della PA (art. 97 Cost. – art. 1 L. 241/90).

Secondo il provvedimento impugnato, l’impianto proposto non sarebbe ammissibile in un’area sottoposta, come nella specie, a vincolo archeologico (“Vincolo Archeologico Tratturello Foggia – Camporeale”).

In particolare, il Comune ha richiamato il Piano Regionale per la Gestione dei Rifiuti Urbani (P.R.G.R.U.) nella parte in cui, al paragrafo 17.2.6, ha previsto che “ di norma i siti idonei alla realizzazione di un impianto di discarica per rifiuti inerti non devono ricadere in territori sottoposti a tutela ai sensi dell’articolo 146 del D.lgs. 29 ottobre 1999 n. 490 e segnatamente devono essere considerati i vincoli V - 04a, V - 05b … V - 04m …” laddove a “V – 04 m” corrispondono “ le zone di interesse archeologico ”.

Tuttavia, ai sensi delle richiamate disposizioni, la sussistenza di un vincolo assume rilevanza ostativa solo ai fini della localizzazione degli impianti di discarica per rifiuti inerti.

In ogni caso, ogni valutazione in ordine alla compatibilità con il vincolo, compete all’Organo preposto alla relativa tutela.

4. Si è costituito, per resistere, il Comune di Ariano Irpino che ha articolato le proprie difese nella memoria del 24 febbraio 2020.

5. Con ordinanza n. 942 del 28 febbraio 2020, la Sezione ha preso atto della rinuncia all’istanza cautelare.

6. L’appellante ha depositato una memoria conclusionale in data 6 settembre 2023.

7. L’appello, infine, è stato trattenuto per la decisione alla pubblica udienza del 12 ottobre 2023.

8. L’appello è fondato.

Al riguardo, si osserva quanto segue.

9. In primo luogo il Collegio evidenzia che, ai fini della mera assegnazione di un lotto in zona PIP, non possono assumere valenza ostativa considerazioni di natura ambientale circa l’intervento in progetto poiché le stesse sono destinate ad assumere rilievo esclusivamente in sede di rilascio delle prescritte autorizzazioni. È pertanto nell’ambito della conferenza di servizi alle stesse propedeutica che il Comune potrà esprimere le proprie valutazioni in merito all’impatto dell’intervento sul territorio.

Nella fase qui in rilievo, l’Amministrazione comunale è chiamata solo ad accertare che sussistano i requisiti prescritti dal Regolamento del PIP e che vi sia la compatibilità urbanistica dell’insediamento proposto.

Nel caso in esame, tale Piano non ha previsto alcuna limitazione ovvero esclusione relativamente alle attività produttive ammissibili nella zona di cui trattasi.

10. L’Amministrazione ha tuttavia ritenuto applicabili all’impianto progettato dalla società appellante due divieti di localizzazione recati da fonti sovraordinate al P.i.p.

10.1. Il primo divieto è quello recato dall’art. 3, comma 1 – bis , del d.l. n. 61 del 2007, secondo cui “ Con riferimento a quanto disposto dall'articolo 1 dell'ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 3596 del 15 giugno 2007, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 138 del 16 giugno 2007, decorso il termine di venti giorni dall'inizio del conferimento dei rifiuti nel sito di Difesa Grande, non possono essere ulteriormente localizzati nuovi siti di smaltimento finale nel territorio del comune di Ariano Irpino e il sito di Difesa Grande è definitivamente chiuso ”.

10.1.1. Osserva il Collegio che l’impianto progettato dalla società appellante non costituisce un “sito di smaltimento finale” di rifiuti bensì è un insediamento deputato alla “ produzione di ammendanti naturali per l’agricoltura attraverso un processo di trasformazione biologico di tipo aerobico (compostaggio) dei rifiuti a matrice organica provenienti: dalla frazione umida differenziata da RSU;
da attività agro‐industriali;
allevamenti zootecnici;
da attività forestali e di lavorazione del legno vergine;
dalla manutenzione del verde ornamentale;
impianti di depurazione civile e dell’industria alimentare ” (pag. 1/21 della Relazione tecnica in allegato 3 all’atto di appello).

Il “compostaggio” si inserisce nella fase di recupero del processo di gestione dei rifiuti mentre quella di smaltimento costituisce “ la fase residuale della gestione dei rifiuti, previa verifica, da parte della competente autorità, della impossibilità tecnica ed economica di esperire le operazioni di recupero di cui all'articolo 181 ” (art. 182, comma 1, del d.lgs. n. 152 del 2006).

Nello specifico, secondo l’art. 183, comma 1, lett. z) del medesimo compendio normativo «smaltimento» è “ qualsiasi operazione diversa dal recupero anche quando l'operazione ha come conseguenza secondaria il recupero di sostanze o di energia ”.

Ai sensi dell’art. 183, comma 1, lett. t) «recupero» è invece “ qualsiasi operazione il cui principale risultato sia di permettere ai rifiuti di svolgere un ruolo utile, sostituendo altri materiali che sarebbero stati altrimenti utilizzati per assolvere una particolare funzione o di prepararli ad assolvere tale funzione, all'interno dell'impianto o nell'economia in generale .”

10.1.2. Le tipologie di rifiuti che si intendono conferire nell’impianto e le operazioni di trattamento in esame figurano altresì al punto 16 (“Rifiuti Compostabili”) dell’Allegato 1 – Suballegato 1 al D.M. del 5 febbraio 1998, recante la disciplina delle procedure semplificate per il recupero dei rifiuti.

Tale decreto è tuttora vigente per effetto del richiamo ad esso operato dall’art. 184 – ter del Codice dell’ambiente, in materia di “ end of waste ”.

L’operazione di trattamento che viene espletata nell’impianto - secondo l’Allegato C) alla Parte IV del d.lgs. n. 152 del 2006 - è quindi classificabile come “ R3: Riciclaggio/Recupero di sostanze organiche non utilizzabili come solventi (compreso compostaggio )”.

10.1.3. Alla luce delle definizioni testé richiamate e delle caratteristiche dell’impianto in esame – che non formano oggetto di contestazione – deve convenirsi con l’appellante che il trattamento da effettuare sui rifiuti a matrice organica costituisce un’operazione di “recupero” attraverso la quale i rifiuti vengono trattati allo scopo di permettere agli stessi di svolgere un ruolo utile per ottenere prodotti, materiali o sostanze (ammendante compostato misto) da riciclare successivamente in campo agronomico.

Ne deriva che il divieto di localizzazione di nuovi siti di “smaltimento finale” nel Comune di Ariano Irpino, recato dall’art. 3, comma 1 – bis, del d.l. n. 61 del 2007, non trova applicazione al caso in esame.

10.2. Il secondo divieto di localizzazione applicato dall’Amministrazione è contenuto nel Piano Regionale per la Gestione dei Rifiuti Urbani (P.R.G.R.U.) nella parte in cui, al paragrafo 17.2.6, ha previsto che “ di norma i siti idonei alla realizzazione di un impianto di discarica per rifiuti inerti non devono ricadere in territori sottoposti a tutela ai sensi dell’articolo 146 del D.lgs. 29 ottobre 1999 n. 490 e segnatamente devono essere considerati i vincoli V - 04a, V - 05b […] V - 04m […] ” laddove a “ V - 04m ” corrispondono “ le zone di interesse archeologico ”.

10.2.1 Giova riportare, per esteso, il testo della richiamata disposizione del Piano regionale secondo cui “ Per la localizzazione degli impianti industriali di trattamento meccanico, chimico, fisico e biologico con impatti principali sulle componenti ambientali suolo e acque, si propone che vengano tenuti in considerazione tutti i vincoli che implicano la protezione del territorio derivanti dall’analisi del quadro di riferimento normativo e programmatico sopra esaminati.

Andranno considerati, pertanto, come vincoli cogenti a tutti gli effetti, anche per gli impianti industriali di trattamento meccanico, chimico, fisico e biologico, i seguenti:

V-01: Di norma i siti idonei alla realizzazione di un impianto di discarica per rifiuti inerti non devono ricadere in aree individuate ai sensi dell’articolo 17, comma 3, lettera m), della Legge 18 maggio 1989, n. 183;

V-02: Di norma i siti idonei alla realizzazione di un impianto di discarica per rifiuti inerti non devono ricadere in aree individuate dagli articoli 2 e 3 del Decreto del Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357;

V-03: Di norma i siti idonei alla realizzazione di un impianto di discarica per rifiuti inerti non devono ricadere in aree collocate nelle zone di rispetto di cui all’articolo 21, comma 1, del DLgs. 11 maggio 1999, n. 152

V-04: Di norma i siti idonei alla realizzazione di un impianto di discarica per rifiuti inerti non devono ricadere in territori sottoposti a tutela ai sensi dell’articolo 146 del D.Lgs. 29 ottobre 1999, n. 490 e, segnatamente, devono essere considerati i vincoli V-04a, V-04b, V-04c, V-04d, V-04f, V-04g, V-04h, V-04i, V-04l, V-04m V-06: aree naturali protette sottoposte a misure di salvaguardia ai sensi dell’articolo 6, comma 3, della Legge 6 dicembre 1991, n. 394 ;

V-08: (a e c): faglie e aree soggette ad attività vulcanica;
escluse le aree a rischio sismico di prima categoria (V-08b);

V-09: in corrispondenza di doline, inghiottitoi o altre forme di carsismo superficiale;

V-11: in aree soggette ad attività di tipo idrotermale ;

V -12: in aree instabili e alluvionabili;
deve, al riguardo, essere presa come riferimento la piena con tempo di ritorno minimo pari a 200 anni.

V-14: aree di elevato pregio agricolo, con le avvertenze di interpretazione e le limitazioni di applicazione del vincolo sopra riportate;

V-15: Adozione, già dal primo momento di esercizio, di tutte le misure di abbattimento e contenimento delle emissioni diffuse e puntuali applicabili, incluse quelle adottabili a medio e lungo termine, previste dal Piano Regionale di Risanamento e Mantenimento della Qualità dell’Aria per i nuovi progetti di impianti che ricadono nell’Agglomerato Napoli-Caserta (IT1507) e nella Zona costiera-collinare.

V-16: Gli impianti per la gestione dei rifiuti non possono essere localizzati nelle aree individuate nel Piano Territoriale Regionale della Campania (PTR) come “Sistemi territoriali di Sviluppo: Dominanti” a matrice Naturalistica (Aree A);
fatti salvi gli impianti di trattamento aerobico della frazione organica a servizio dei Consorzi di Comuni, nonché gli impianti di compostaggio di comunit à”.

10.2.2. Secondo la stessa formulazione della disposizione di piano testé riportata, l’esistenza di un vincolo archeologico (richiamato nella Sezione V – 04), comporta un vero e proprio divieto di localizzazione solo relativamente alle discariche per rifiuti inerti.

Esso non poteva quindi assumere alcun rilievo ostativo ai fini dell’assegnazione in zona PIP di un lotto destinato ad ospitare un impianto di compostaggio.

È invece in sede di rilascio delle prescritte autorizzazioni che l’Autorità competente sarà chiamata a valutare la sussistenza, relativamente all’intervento in esame, dei requisiti ambientali, nonché la compatibilità con i vincoli paesaggistici gravanti sull’area.

11. In definitiva, per quanto sopra argomentato, l’appello deve essere accolto.

Ne consegue l’accoglimento del ricorso di primo grado e, per l’effetto, l’annullamento degli atti impugnati.

La novità della questione induce a ritenere sussistenti i presupposti per l’integrale compensazione tra le parti delle spese del doppio grado di giudizio.