N. 04295/2014REG.PROV.COLL.

N. 09265/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello n. 9265 del 2012, proposto da
S M, C B, L S, R M, C D e D M, rappresentati e difesi dall’avv. D G, ed elettivamente domiciliati presso quest’ultimo in Roma, corso Vittorio Emanuele II n. 154/3DE, come da mandato a margine del ricorso introduttivo;

contro

Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, Ministero per i beni e le attività culturali, Ministero della difesa, Autorità di bacino del fiume Po, Agenzia interregionale del fiume Po, ANAS s.p.a., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, e presso la stessa domiciliati ex lege in Roma, via dei Portoghesi n.12;
Regione Emilia Romagna, in persona del presidente legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Gaetano Puliatti, Fabrizia Senofonte e Andrea Manzi, ed elettivamente domiciliata presso quest’ultimo in Roma, via Federico Confalonieri n. 5, come da mandato a margine della comparsa di costituzione e risposta;
Regione Lombardia, Provincia di Piacenza, Provincia di Cremona, Comune di Castelvetro Piacentino, Comune di Cremona, Comune di Monticelli D’Ongina, Comune di Sesto e Uniti, Comune di Spinadesco, Consorzio di bonifica di Piacenza e Consorzio di bonifica Naviglio Vacchelli, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio;

nei confronti di

Autostrade Centro Padane s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Claudio Guccione, ed elettivamente domiciliata presso quest’ultimo in Roma, corso d’Italia n. 45, come da mandato a margine della comparsa di costituzione e risposta;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione terza, n. 8062 del 25 settembre 2012, resa tra le parti e concernente il verbale di conferenza di servizi avente ad oggetto il progetto definitivo del nuovo casello di Castelvetro, raccordo autostradale con la SS10 Padana inferiore e completamento della bretella autostradale tra la SS 10 Padana inferiore e la SS 234

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 1 luglio 2014 il Cons. Diego Sabatino e uditi per le parti gli avvocati come da verbale di udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso iscritto al n. 9265 del 2012, S M, C B, L S, R M, C D e D M propongono appello avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione terza, n. 8062 del 25 settembre 2012 con la quale è stato deciso, in parte dichiarandolo inammissibile e in parte respingendolo, il ricorso proposto da S M, G A B, C B, C D, D M, R M, L S contro il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, il Ministero per i beni e le attività culturali, il Ministero della difesa, l’Autorità di bacino del fiume Po, l’Agenzia interregionale del fiume Po, l’ANAS s.p.a. nonché Autostrade Centro Padane s.p.a., Regione Emilia Romagna, Regione Lombardia, Provincia di Piacenza, Provincia di Cremona, Comune di Castelvetro Piacentino, Comune di Cremona, Comune di Monticelli D’Ongina, Comune di Sesto e Uniti, Comune di Spinadesco, Consorzio di bonifica di Piacenza e Consorzio di bonifica Naviglio Vacchelli per l'annullamento del verbale della conferenza di servizi avente ad oggetto: d.P.R. 18 aprile 1994 n. 383 - Nuovo casello di Castelvetro, raccordo autostradale con la SS 10 Padana inferiore e completamento della bretella autostradale tra la SS 10 Padana inferiore e la SS 234 - Progetto definitivo.

Dinanzi al giudice di prime cure, gli originari ricorrenti, solo in parte coincidenti con gli attuali appellanti, tutti residenti o domiciliati o comunque proprietari di immobili siti nei comuni di Castelvetro Piacentino e Monticelli d’Ongina, impugnavano, con il ricorso principale, il verbale della conferenza di servizi del 2 dicembre 2010 relativa al casello di Castelvetro e al completamento della bretella tra la SS 10 e SS 234, nonché tutti gli atti preordinati e connessi, compreso il decreto ministeriale del 26 giugno 2009 del Ministero dell'ambiente di concerto con il Ministero per i beni e le attività culturali recante il rilascio della valutazione di impatto ambientale dell'opera denominata "Realizzazione del nuovo casello di Castelvetro Piacentino del raccordo autostradale Cremona-Castelvetro Piacentino fra la ex SS234, la SS10 e l'Autostrada A21 Brescia-Piacenza”.

Venivano formulati i seguenti motivi di ricorso:

Violazione e falsa applicazione dell’ art.6 della direttiva 92/43/ CE e degli artt 5 e 6 del d.p.r. 357 del 1997;
dell’art 3 della legge n. 241 del 1990;
eccesso di potere per carenza di istruttoria e difetto di motivazione;

Violazione e falsa applicazione dell’art 6 della legge n.349/1986;
degli artt 20 e segg. del d.lgs. 152 del 2006;
delle direttiva 85/337;
eccesso di potere per carenza di istruttoria;

Violazione e falsa applicazione dell’art 34 del d.lgs 267 del 2000 e dell’art 98 del d.lgs. 112 del 1998;
omessa conclusione dell’accordo di programma;

Violazione e falsa applicazione degli artt 6 e 11 del d.lgs 152 del 2006;
dell’art 4 della legge regionale Lombardia n. 12 del 2005 e dell’art 5 della legge regionale Emilia Romagna n. 20 del 2000, assenza della Vas;

Violazione e falsa applicazione dell’art 55 del d.lgs 112 del 1998;
eccesso di potere per difetto di istruttoria;

Violazione e falsa applicazione degli artt 9 e 21 della legge n. 334 del 1999 e del d.m. 9 maggio 2001;
eccesso di potere per difetto di istruttoria;

violazione dell’art 3 della legge n. 241 del 1990;
eccesso di potere per carenza di istruttoria e difetto di motivazione.

Successivamente alla proposizione del ricorso principale i ricorrenti impugnavano, con atto di motivi aggiunti, il decreto del direttore generale del Ministero delle Infrastrutture del 30 agosto 2011, con cui è stato accertato il perfezionamento dell’intesa Stato Regioni relativa al progetto definitivo dell’opera ex art 3 del d.p.r. 383 del 1994 e apposto il vincolo preordinato all’esproprio sulle aree interessate dal progetto, nonché tutti gli atti preordinati e connessi, riproponendo le censure già proposte con il ricorso principale e formulando le seguenti ulteriori doglianze:

Violazione dell'art.3 del DPR n.383/1994;

Violazione degli artt.3, 10 e 14 ter della L. n.241/1990;
eccesso di potere per difetto di motivazione e difetto di istruttoria.

Costituitisi il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, il Ministero dei beni e delle attività culturali, la Regione Emilia Romagna, l’Autorità di bacino del fiume Po, l’ANAS s.p.a. e la Autostrade Centro Padane s.p.a., eccependo la irricevibilità del ricorso principale, l’inammissibilità sia del ricorso principale che dei motivi aggiunti e comunque contestando la fondatezza delle impugnazioni, il ricorso veniva discusso alla pubblica udienza del 13 luglio 2012 e deciso con la sentenza appellata. In essa, il T.A.R. riteneva le censure proposte in parte irricevibili per tardività e in parte infondate, sottolineando la correttezza dell’operato della pubblica amministrazione, in relazione a tutti i profili di censura sollevati

Contestando le statuizioni del primo giudice, le parti appellanti evidenziano l’errata ricostruzione in fatto ed in diritto operata dal giudice di prime cure, riproponendo le proprie censure.

Nel giudizio di appello, si è costituita l’Avvocatura dello Stato per il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, il Ministero per i beni e le attività culturali, il Ministero della difesa, l’Autorità di bacino del fiume Po, l’Agenzia interregionale del fiume Po e l’ANAS s.p.a. nonché Autostrade Centro Padane s.p.a. e la Regione Emilia Romagna, chiedendo di dichiarare inammissibile o, in via gradata, rigettare il ricorso.

Alla pubblica udienza del giorno 1 luglio 2014, il ricorso è stato discusso e assunto in decisione.

DIRITTO

1. - L’appello non è fondato e va respinto per i motivi di seguito precisati.

2. - Con il primo motivo di appello, si lamenta erroneità della sentenza per contraddittorietà, travisamento e difetto di motivazione. Si tratta della doglianza con cui viene aggredita la pronuncia di parziale irricevibilità del ricorso, in relazione all’impugnazione del verbale della Conferenza dei Servizi del 2 dicembre 2010, che si era espressa favorevolmente in merito alla localizzazione dell'opera de qua, ai sensi e per gli effetti dell'art. 3 del DPR n. 383 del 1994, e degli atti preordinati e connessi, ivi compreso il decreto del 26 giugno 2009 del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con il Ministero dei beni e delle attività culturali di compatibilità ambientale dell’opera.

La questione è poi sviluppata con il secondo motivo di censura, in relazione agli atti endoprocedimentali, ritenuti parimenti non impugnabili.

2.1. - La censura va respinta, dovendosi integralmente confermare la decisione del T.A.R..

Come nota il primo giudice, con il ricorso notificato il 4 marzo 2011 sono stati impugnati atti che avevano visto conclusa la fase di integrazione dell’efficacia con la pubblicazione nella Gazzetta ufficiale, avvenuta il 15 luglio 2009, come previsto espressamente dall’art 14 ter comma dieci della legge n. 241 del 1990: “ il provvedimento finale concernente opere sottoposte a VIA è pubblicato, a cura del proponente, unitamente all'estratto della predetta VIA, nella Gazzetta Ufficiale o nel Bollettino regionale in caso di VIA regionale e in un quotidiano a diffusione nazionale. Dalla data della pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale decorrono i termini per eventuali impugnazioni in sede giurisdizionale da parte dei soggetti interessati”.

L’immediata valenza, e quindi lesività, di tale provvedimento esclude la rilevanza delle censure proposte dagli appellanti, che ne propongono una lettura meramente endoprocedimentale, esclusa invece dalle conseguenze ordinamentali legate a tale approvazione. Dalla tardività dell’impugnazione del decreto del 26 giugno 2009 discende l’inammissibilità di tutte le censure relative alla valutazione di compatibilità ambientale dell’opera.

Per altro verso, il primo giudice ha correttamente ritenuto che gli ulteriori atti impugnati con il ricorso principale (in particolare, il verbale della conferenza di servizi interlocutoria del 21 settembre 2010, le delibere delle giunte Regionali, il verbale della riunione tecnica del 9 novembre 2009, la nota del 21 ottobre 2010 e l’atto di assenso della Regione Lombardia del 1 dicembre 2010;
la nota dell’Autorità di bacino del fiume Po, la delibera del Comune di Castelvetro Piacentino del 24 novembre 2010 e tutti gli altri ad essi preordinati, pareri e note) non avessero invece una loro autonoma connotazione lesiva, trattandosi di atti procedimentali, finalizzati all’emissione del solo atto conclusivo.

Va quindi condivisa la valutazione di inammissibilità della loro autonoma impugnazione, trattandosi di atti privi di contenuto incidente sulle situazioni giuridiche soggettive dei privati.

Conclusivamente, il T.A.R. ha correttamente limitato la rilevanza dell’impugnazione al solo decreto del direttore generale della Direzione sviluppo del territorio, programmazione e progetti internazionali del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti del 30 agosto 2011, atto impugnato con i motivi aggiunti, al quale aveva fatto rinvio la Conferenza dei servizi del 2 dicembre 2010, dove si era concluso il procedimento di localizzazione dell’opera e si è dato atto della conformità urbanistica, ai sensi dell’art 3 del d.p.r. 383 del 1994. La detta conferenza, infatti, ai fini funzionali della citata localizzazione e conformità urbanistica, non è invece atto conclusivo, leggendosi all’interno dello stesso atto un esplicito rinvio al provvedimento successivo, poi correttamente e tempestivamente impugnato.

Ne deriva quindi che l’unica impugnazione qui ammissibile, ossia quella del citato decreto del direttore generale della Direzione sviluppo del territorio, programmazione e progetti internazionali del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti del 30 agosto 2011, deve essere limitata alla sola considerazione degli elementi decisionali non già coperti dal D.M. del 26 giugno 2009, impugnato tardivamente, pena la sostanziale elusione dei termini decadenziali di proposizione del ricorso.

Pertanto, molto analiticamente e in maniera condivisibile, il primo giudice ha ritenuto ammissibile il ricorso per il solo atto indicato e in relazione unicamente alle censure attinenti la localizzazione dell’opera, sotto il profilo urbanistico, dando concretezza della tardività di quelle sulla compatibilità ambientale, ormai non più proponibili.

3. - Il rigetto quindi del primo e del secondo motivo di doglianza impedisce alla Sezione di prendere posizione sulla terza ragione di appello, con cui sono stati riproposte le censure non esaminabili in quanto tardive, e sulla quarta, anch’essa dedicata a ragioni tardivamente presentate.

4. - Con il quinto motivo di appello, si lamenta erroneità della sentenza per contraddittorietà, travisamento e difetto di motivazione per violazione del d.P.R. n. 383 del 1999;
violazione dei principi di buon andamento e leale collaborazione;
mancata individuazione dell’eccesso di potere e difetto di istruttoria e di motivazione.

4.1. - La censura va respinta.

La ragione di doglianza attiene alla contestata legittimità del provvedimento del 30 agosto 2011 con cui il Ministero delle infrastrutture e trasporti ha approvato il progetto dell’opera, ritenendolo motivato sulla base di pareri acquisiti al di fuori della conferenza di servizi.

Tuttavia, va evidenziato come non sia fornita di fondamento normativo la supposta necessità di una previa acquisizione dei relativi pareri, esistendo al contrario un meccanismo normativo che consente l’espressione del provvedimento finale anche in assenza o in difformità di quelli espressi che, comunque, nel caso in esame, sono parimenti pervenuti all'amministrazione procedente nell'ambito di tale procedimento.

5. - Con il sesto motivo di appello, si lamenta erroneità della sentenza per contraddittorietà, travisamento e difetto di motivazione per violazione degli artt. 3, 10 e 14 ter della legge n. 241 del 1990;
mancata individuazione dell’eccesso di potere e difetto di istruttoria e di motivazione.

5.1. - La censura non è fondata.

La ricostruzione operata dagli appellanti, per cui i motivi aggiunti formulati avverso il verbale della Conferenza di servizi e notificati anche al Ministero delle infrastrutture e trasporti avevano assunto la natura di atto partecipativo al procedimento, imponendo quindi un ulteriore approfondimento procedimentale cui l’amministrazione non avrebbe adempiuto, è palesemente incongrua.

In tal modo, si sovrappongono arbitrariamente i profili di tutela procedimentale e processuale, dando vita ad un ibrido giuridico, non solo disciplinarmente ingestibile, ma anche concettualmente inconsistente, stante la sua collocazione in momenti della vicenda incompatibili tra loro.

6. - Stante l’infondatezza di tutte le doglianze qui ripetute, l’appello va respinto. Tutti gli argomenti non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso. Le spese processuali seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo, tenuto conto della palese violazione del principio di sinteticità degli atti processuali (art. 3, comma 2, e art. 26, comma 1, c.p.a.).