Pubblicato il 10/09/2021

N. 06251/2021REG.PROV.COLL.

N. 07762/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7762 del 2021, proposto da
F F, rappresentato e difeso dall'avvocato F F, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Commissione Elettorale Circondariale di Pordenone, Prefettura di Pordenone non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia (Sezione Prima) n. 00249/2021, resa tra le parti, concernente l’annullamento del provvedimento della Commissione elettorale Circondariale di Pordenone di esclusione della Lista Civica Anna Ciriani Sindaca -#AmiAmoPordenone in relazione alle elezioni amministrative del 3 e 4 ottobre a Pordenone

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella udienza speciale elettorale del giorno 10 settembre 2021 il Cons. C A e uditi per le parti l’Avv. F F;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Con ricorso in appello ex art. 129 c.p.p. l’avv. F F, nella dichiarata qualità di delegato della Lista Civica Anna Ciriani Sindaca - #AmiAmoPordenone, e la Lista stessa, in persona della candidata Sindaco, dott.ssa Anna Ciriani hanno impugnato la sentenza n. 249/2021 del 6 settembre 2021 con cui il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia, sezione prima, ha respinto il ricorso avverso la decisione della Commissione Elettorale Circondariale di Pordenone del 31 agosto 2021 (verbale n. 59) di non ammissione della candidatura alla carica di Sindaco del Comune di Pordenone alle elezioni comunali del 3 e 4 ottobre 2021 della dott.ssa Ciriani, collegata alla lista dei candidati alla carica di consigliere comunale dianzi indicata.

1.2 La Commissione Elettorale Circondariale di Pordenone ha disposto la non ammissione in quanto “ I mod. 1 (Atto principale) e 1bis (n. 3 atti separati) che contengono le sottoscrizioni dei presentatori sono costituiti da fogli separati A4, non collegati fisicamente se non da un semplice punto metallico, privi di ulteriori elementi in grado di comprovare – inequivocabilmente – l’unitarietà del modello e quindi la riconducibilità di tutte le sottoscrizioni presenti alla lista in esame. Infatti i modelli 1 e 1bis non sono stati stampati in formato A3, fronte retro, così da formare ciascuno un unico documento. Secondo l’orientamento costante del Consiglio di Stato deve ritenersi non validamente presentata una lista le cui sottoscrizioni siano contenute in una pluralità di moduli separati e non collegati fisicamente, privi dell’indicazione dei candidati o del contrassegno della lista (Consiglio di Stato, V Sezione, 29/04/2011, n. 2553 e Consiglio di Stato, III Sezione, 22/05/2018, n. 3069 )”.

1.3 Con ricorso n. 00269/2021 gli odierni appellanti hanno impugnato il suddetto provvedimento dinanzi al TAR Trieste, lamentando la violazione del principio del soccorso istruttorio da parte dell’Ufficio elettorale del Comune di Pordenone e della Commissione elettorale, la sproporzione dell’onere formale richiesto e la violazione del principio di favor partecipationis, atteso che nell’art. 27 della l.r. n. 19/2013 “ non vi è (…) alcun riferimento al formato A3 od A4 che viene invece posto quale fondamento nel provvedimento di diniego ”.

1.4 Il Tar ha respinto il ricorso, con compensazione delle spese, statuendo, in primo luogo, l’insussistenza di un qualsivoglia potere/obbligo di attivare il soccorso istruttorio in capo all’Ufficio elettorale e alla segreteria del Comune. Quanto alla presentazione dei moduli contenenti le sottoscrizioni in fogli separati formato A4 collegati da un semplice punto metallico, anziché in formato A3, fronte retro, così da formare ciascuno un unico documento, il giudice di primo grado ha rilevato come l’unitarietà del modulo non rappresenti un mero adempimento formale, ma sia volta a garantire, mediante la presenza del simbolo e dell’elenco dei candidati, nei fogli destinati a raccogliere le sottoscrizioni, la consapevolezza e genuinità della scelta dei sottoscrittori, in ordine alla lista e ai candidati, nel preciso momento in cui si appongono le firme.

2. Con atto di appello depositato in data 8 settembre 2021 i ricorrenti hanno impugnato la sentenza di primo grado sulla scorta delle seguenti ragioni (non articolate in specifici motivi di appello):

-sul favor partecipationis e in materia di soccorso istruttorio. L’appellante censura il capo della sentenza nella parte in cui ha ritenuto non sussistente un obbligo di soccorso istruttorio in capo all’Ufficio elettorale, mentre l’esistenza di siffatto obbligo emerge, per contro, non solo dal disposto della l. 241/1990, ma anche dalle Istruzioni per la presentazione e l’ammissione delle candidature del Ministero dell’Interno (nella specifica versione friulana citata dalla sentenza impugnata) che espressamente dispongono: “ la segreteria deve, tuttavia, indicare le irregolarità eventualmente riscontrate ”;

-i moduli scaricabili dal sito della Regione FVG erano composti, diversamente dal passato e in conseguenza della riduzione del numero di sottoscrizioni necessarie a seguito dell’emergenza COVID, da due fogli ciascuno, stampati fronte/retro, per un totale di quattro facciate e risultava, pertanto, necessario, oltre al cd. “Mod.1” principale, predisporre singoli modelli 1bis – atti separati, anch’essi composti da 4 facciate ciascuno;

-mancata valutazione, da parte del Giudice di prime cure, delle due dichiarazioni (prodotte come documenti 6 e 7 nel fascicolo di primo grado) dei due Pubblici Ufficiali autenticatori che hanno confermato, siglando ciascuna pagina dei moduli contestati, che tutte le firme sono state raccolte alla loro presenza per la Lista Civica Anna Ciriani Sindaca-#AmiAmo Pordenone. Deduce l’appellante che i dubbi evidenziati sulla validità delle sottoscrizioni pongono i due Pubblici Ufficiali nella posizione di aver commesso un falso in atto pubblico, in quanto avrebbero posto il timbro e l'autentica su firme di sottoscrittori in favore di altri candidati e mai avrebbero reso tale dichiarazione autografa e penalmente perseguibile se avessero avuto il benché minimo dubbio sulle sottoscrizioni raccolte a favore della Dott.ssa Ciriani;

- infine, si eccepisce l’illegittimità costituzionale dell’art. 31, comma 1, della Legge regionale FVG del 5 dicembre 2013, n. 19 nella parte in cui differisce sia dalla normativa nazionale (artt. 28, ottavo comma, e 32, ottavo comma, del D.P.R. n° 570 del 1960) che da quella di altre regioni a statuto speciale (in particolare, Sicilia, Sardegna e Valle D’Aosta), prevedendo termini più stringenti per il deposito delle candidature e comprimendo, in tal modo, il diritto di elettorato attivo e passivo.

2.1 La commissione elettorale circoscrizionale non si è costituita in giudizio.

3. All’udienza del 10 settembre 2021 la causa è stata trattenuta in decisione.

4. Preliminarmente, il Collegio ritiene la manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale prospettata da parte appellante con riferimento al termine per il deposito delle candidature previsto dall’art 31, comma 1 l.r. 19/2013. Al riguardo, è sufficiente osservare che il procedimento elettorale rappresenta una materia attribuita alla potestà legislativa esclusiva regionale, in quanto afferente all’ordinamento degli enti locali ai sensi dell’art 4 n. 1 bis dello Statuto FVG, sicché affermare, come sostiene l’appellante, che la fissazione, da parte del citato art. 31, di un termine diverso da quello previsto dal legislatore nazionale o da altre regioni a statuto speciale leda il diritto di elettorato e determini l’illegittimità costituzionale della disposizione significa svuotare di qualunque contenuto la competenza che in siffatta materia la Costituzione ha riservato al legislatore regionale. La diversità di disciplina del procedimento elettorale, infatti, rappresenta il naturale corollario delle particolari forme e condizioni di autonomia riconosciute dalla Costituzione alle regioni a statuto speciale ai sensi dell’art. 116 Cost., forme e condizioni che possono anche determinare una specifica conformazione e una diversa disciplina dei diritti fondamentali a opera della legge regionale (nella specie, quello di elettorato attivo e passivo). D’altra parte, la prospettazione di parte ricorrente non chiarisce sotto quale profilo la lamentata diversità di disciplina si traduca in una scelta arbitraria e irragionevole, sconfinando dai limiti di discrezionalità del legislatore.

5. Nel merito, l’appello è infondato.

6. Quanto alla dedotta violazione del principio di favor partecipationis e dell’obbligo di soccorso istruttorio da parte dell’ufficio elettorale, il giudice di primo grado ha correttamente rilevato come il preteso obbligo sia privo di fondamento giuridico, in quanto le norme di legge che disciplinano il procedimento di presentazione e l’esame delle candidature (in particolare, l’art. 29, comma 1, lett. a), e l’art. 31, comma 2, l.r. 19/2013) non attribuiscono all’ufficio elettorale e alla segreteria comunale alcuna funzione di carattere istruttorio ai sensi dell’art 6 l. 241/1990.

6.1 Privo di pregio è l’assunto difensivo per cui siffatto obbligo troverebbe fondamento nelle Istruzioni per la presentazione e l’ammissione delle candidature del Ministero dell’Interno, nella parte in cui sanciscono che la segreteria deve indicare le irregolarità eventualmente riscontrate. Dal chiaro tenore letterale della previsione, infatti, emerge che il profilo di doverosità afferisce all’esternazione delle irregolarità una volta riscontrate, ma non al riscontro stesso (che è meramente eventuale), anche ove effettivamente presenti nella documentazione depositata.

6.2 D’altra parte, se, su un piano generale, il soccorso istruttorio deve contemperarsi con il principio di autoresposabilità e di tutela della par condicio dei concorrenti (anche di una competizione elettorale), sul piano specifico del procedimento pre-elettorale lo stesso trova un limite fisiologico nell’esigenza di celerità del procedimento e di tempestiva definizione del medesimo secondo la scansione cronologica normativamente definita, a prescindere dalle dimensioni dell’ente chiamato alle elezioni o del numero di sottoscrizioni raccolte da ciascuna lista.

7. Con riferimento al diverso profilo della presentazione delle sottoscrizioni in fogli separati A4, il Collegio rileva quanto segue.

7.1 La questione dirimente in questa sede non afferisce al formato dei moduli-A3 o A4-ma all’unicità del documento ed agli elementi che devono sussistere affinché, in caso di utilizzo di più moduli, sussista quel collegamento che consenta di affermarne la predetta unicità sul piano sostanziale.

7.2 L’onere formale imposto per la presentazione delle sottoscrizioni, come rilevato dal giudice di primo grado, non è fine a se stesso, ma assolve alla duplice funzione, da un lato, di assicurare che i sottoscrittori abbiano una piena consapevolezza della lista che contribuiscono a presentare al momento in cui appongono la propria sottoscrizione e, dall’altro lato, di consentire alla Commissione elettorale di verificare (celermente, ma inequivocabilmente, sulla base del mero dato documentale) che i sottoscrittori siano stati consapevoli di dare, nel lasso temporale consentito ad ogni lista per tale operazione in condizioni di assoluta parità, il proprio appoggio a quella e solo a quella determinata lista e conoscendo i nomi dei candidati.

7.3 La giurisprudenza amministrativa, infatti, ha statuito che l’adempimento in questione non rappresenta un dato meramente formale o procedurale, ma sostanziale, di tutela di un diritto fondamentale dei cittadini, quale quello elettorale, espressamente garantito dalla Costituzione, in quanto strettamente funzionale non soltanto alla garanzia dell'intervenuta formazione della lista dei candidati in epoca antecedente all'inizio della raccolta delle firme di presentazione della lista stessa, ma anche e soprattutto ad assicurare la certa direzione delle manifestazioni di volontà espresse dagli elettori sottoscrittori e il controllo “estrinseco” delle medesime da parte della Commissione (Cons. Stato, sezione IIII, 5368 del 4.09.2020 e Consiglio di Stato sez. V - 23/09/2005, n. 5011)

7.4 Si tratta di un adempimento espressamente imposto dalla Legge regionale 5 dicembre 2013, n. 19 che disciplina il procedimento elettorale in questione.

L’art 27 comma 2 (dichiarazione di presentazione delle candidature) della citata legge regionale sancisce che la dichiarazione di presentazione delle candidature deve contenere “ a) la riproduzione del contrassegno della lista e la descrizione dello stesso;
b) la denominazione della lista;
c) il nome, il cognome, il luogo e la data di nascita del candidato alla carica di sindaco e dei candidati alla carica di consigliere comunale;
d) il nome, il cognome, il luogo e la data di nascita dei sottoscrittori ”.

Il successivo art 28 comma 4 (sottoscrizione della dichiarazione di presentazione delle candidature) dispone che “ Nel caso in cui una dichiarazione di presentazione delle candidature non riesca a contenere tutte le sottoscrizioni richieste, si possono utilizzare uno o più modelli aggiuntivi, contenenti gli elementi essenziali di cui all'articolo 27, comma 2, lettere a), b), c) e d), nel numero necessario a raccogliere tutte le sottoscrizioni .”

Infine, l’art 34 comma 1 (esame delle candidature ed esclusioni) prevede che “ La Commissione elettorale circondariale, entro il giorno successivo alla scadenza del termine di presentazione delle candidature: (…..) b) esclude la lista qualora nella dichiarazione di presentazione manchi uno degli elementi previsti dall'articolo 27, comma 2 ”.

7.5 Il dettato normativo sancisce chiaramente, a pena di esclusione, che la dichiarazione di presentazione delle candidature deve riportare gli elementi atti ad indicare sia la lista che i candidati che l’elettore è chiamato a sostenere mediante l’apposizione della propria sottoscrizione.

7.6 La legge regionale n. 19, inoltre, contempla espressamente il caso di utilizzo di moduli aggiuntivi per la presentazione delle candidature, prescrivendo che abbiano lo stesso contenuto indicato per la dichiarazione di sottoscrizione all’art 27 ed escludendo, per tale via, l’utilizzo di forme diverse o equipollenti.

7.7 Sotto tale profilo, la giurisprudenza di questo Consiglio (con riferimento all’analogo disposto dell’art 28 D.P.R. 570/1960) ha rilevato che non possono supportare la presentazione di una lista i fogli separati o uniti con mera "spillatura", in assenza di collegamenti sostanziali che possano oggettivamente rendere l'idea di un documento sostanzialmente unico (Consiglio di Stato sez. III - 23/05/2016, n. 2170 Consiglio di Stato sez. V - 28/11/2008, n. 5911, Consiglio di Stato sez. V - 07/11/2006, n. 6544) e, merita aggiungersi, tale sin da prima della apposizione delle sottoscrizioni dei presentatori.

8. Alla luce delle sopra svolte considerazioni, priva di valenza scriminante appare l’assunto difensivo per cui, a seguito della riduzione del numero di sottoscrizioni in conseguenza dell’emergenza COVID, il formato dei moduli scaricabili dal sito della Regione FVG è stato modificato con la predisposizione, accanto al c.d “Mod 1” principale, di singoli modelli 1 bis-atti separati- di 4 facciate ciascuno.

8.1 Come già rilevato, la questione dirimente non è il numero dei moduli utilizzati o il loro formato, ma la loro compilazione secondo i requisiti di contenuto formale imposti dalla legge regionale sopra richiamata.

8.2 Per la medesima ragione, correttamente la Commissione, prima, e il TAR, poi, hanno sancito la non ammissione non solo delle candidature contenute nei modelli 1 bis, ma anche quelle contenute nel modello 1 (atto principale) in quanto privo in tutti i fogli dei requisiti di contenuto indicati dal più volte citato art 27 l.r. 19/2013.

9. Del pari infondato è l’ultimo profilo di censura, afferente all’omessa considerazione, da parte del giudice di primo grado, delle dichiarazioni dei pubblici ufficiali autenticatori.

9.2 La regolarità della dichiarazione di sottoscrizione, infatti, deve essere valutata al momento del deposito a garanzia della celerità del procedimento elettorale (in funzione del quale sono previsti termini perentori di presentazione a pena di esclusione) e di parità di trattamento dei candidati, sicché non è possibile attribuire alcuna valenza sanante a successive dichiarazioni degli ufficiali autenticatori che abbiano attestato ex post alcunché (nella specie: l’apposizione delle sottoscrizioni in loro presenza a favore della lista Anna Ciriani). Ciò in quanto solo la presentazione di un documento completo di tutti gli elementi indicati dall’art 27 l.r. 19 consente alla Commissione elettorale un controllo immediato della volontà dei sottoscrittori, mentre tale finalità verrebbe del tutto vanificata dall’apertura a qualsivoglia eterointegrazione (peraltro priva di base normativa) in favore di elementi ulteriori e successivi.

9.3 E’ per queste ragioni che deve affermarsi che il requisito formale non possa ammettere equipollenti o sanatorie postume, né integrazioni processuali che lederebbero quantomeno l’essenziale necessità di una rapida verifica da parte degli organi preposti a garantire il corretto svolgimento delle operazioni elettorali.

10. In conclusione, l’appello deve essere respinto.

11. Nulla per spese del grado, trattandosi di reiezione di gravame in difetto di costituzione delle parti appellate.