Pubblicato il 30/06/2022

N. 05440/2022REG.PROV.COLL.

N. 08838/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8838 del 2020, proposto da Comune di Caserta, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato L P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Consorzio Stabile Europeo Multiservice, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato M F, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Sesta) n. 3963/2020.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visto l'atto di costituzione in giudizio del Consorzio Stabile Europeo Multiservice;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nella camera di consiglio del giorno 12 aprile 2022 il Cons. Gianluca Rovelli e preso atto del deposito della richiesta di passaggio in decisione senza la preventiva discussione, da parte degli avvocati M F e L P;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il 4 ottobre 2018 il Consorzio Stabile Europeo Multiservice ha notificato ricorso al TAR Campania Napoli, onde ottenere l’ottemperanza della sentenza n. 4169/2018 emessa dallo stesso TAR, passata in giudicato il 21 settembre 2018, nonché per la declaratoria di nullità della nota prot. n. 739.06 del 6 settembre 2017 emessa, secondo il ricorrente, in elusione del giudicato.

2. La vicenda trae origine da una lunga controversia sorta per il riconoscimento di crediti derivanti da compenso revisionale maturato per l’esecuzione di servizi di pulizia svolti dal Consorzio Stabile Europeo Multiservice presso gli uffici del Comune dall’11 settembre 2008 al 31 ottobre 2015 in base al contratto rep. n. 21021 del 7 novembre 2008 e successive proroghe.

3. Con delibera consiliare n. 24 del 26 ottobre 2011 veniva dichiarato il dissesto del Comune. Nella procedura di dissesto, disciplinata al Titolo VIII del Testo unico enti locali (artt. da 242 a 269) il Consorzio risultava esposto nei confronti dell’Amministrazione per la somma di € 1.122.137,21, accertata con provvedimento di immissione nella massa passiva prot. n. 761 del 20 maggio 2013.

4. Il Consorzio CEM inviava a mezzo PEC apposita richiesta per il riconoscimento del compenso revisionale. A tale richiesta l’Amministrazione non forniva alcun riscontro.

5. Il Consorzio CEM adiva quindi il TAR Campania con ricorso ex artt. 31 e 117 C.p.A. Il ricorso veniva accolto con sentenza n. 894/2017 dell’8 febbraio 2017 con ordine al Comune di Caserta di provvedere entro 60 giorni ad effettuare l’istruttoria finalizzata alla revisione prezzi.

6. Sopravveniva la nota del Comune prot. 61022 del 6 giugno 2017 con la quale veniva negato il compenso revisionale. Tale diniego veniva impugnato con un secondo ricorso (R.G. n. 3441/2017) proposto con rito ordinario innanzi al medesimo TAR.

7. Con deliberazione del Consiglio Comunale n. 28 del 23 aprile 2018, il Comune di Caserta dichiarava per la seconda volta il dissesto finanziario.

8. Successivamente alla seconda dichiarazione di dissesto, il ricorso R.G. n. 3441/2017 veniva deciso con la sentenza n. 4169 del 21 giugno 2018 con cui il TAR Campania accoglieva le pretese del Consorzio CEM dichiarando l’illegittimità del provvedimento di diniego impugnato con conseguente obbligo per l’amministrazione di procedere ad una nuova istruttoria e contestualmente condannando il Comune al pagamento delle spese di lite liquidate in complessivi € 3.000,00, oltre accessori come per legge e il contributo unificato.

9. In data 6 settembre 2018 il Comune inviava al Consorzio CEM la nota prot. 90739.06 con cui il responsabile del procedimento, comunicando di aver effettuato l’istruttoria finalizzata alla determinazione del compenso revisionale, stabilito nella misura di € 255.589,51 disponeva che il relativo debito sarebbe stato fatto rientrare nella massa passiva del dissesto dell’ente. Nella suddetta nota non si faceva menzione del pagamento delle spese legali e degli interessi moratori di cui alla sentenza 4169/2018.

10. Con un terzo ricorso, il Consorzio CEM chiedeva di dichiarare l’obbligo del Comune di Caserta di ottemperare alla sentenza n. 4169/2018, di dichiarare la nullità della nota prot. 90739 del 6 settembre 2018, in quanto elusiva del giudicato (nella parte in cui disponeva che il corrispettivo revisionale dovesse rientrare nella massa passiva del dissesto dell’ente) ed omissiva per quanto concerne la liquidazione degli interessi moratori e delle spese legali.

11. Il TAR Campania, con la sentenza oggetto di gravame, ha respinto le domande proposte dal Consorzio Stabile Europeo Multiservice in relazione alla sorte capitale (ritenendo che il compenso revisionale rientrasse in “ fatti o atti di gestione ” antecedenti al 31 dicembre 2017), mentre ha accolto la domanda in relazione alle spese legali liquidate dal TAR.

12. Il Comune di Caserta, ritenendo errata la sentenza del TAR, ne ha chiesto la riforma con rituale e tempestivo atto di appello alla stregua di due motivi così rubricati: “ 1. Error in iudicando. Irragionevolezza ed erroneità della motivazione. Inammissibilità del ricorso di ottemperanza, anche nella parte in cui concerne le spese legali liquidate dal TAR Napoli con la sentenza 4169/2018”;

2. Error in iudicando. Irragionevolezza della sentenza di primo grado nella parte in cui ha compensato le spese di lite. Sulle spese legali del doppio grado”.

13. Ha resistito al gravame il Consorzio Stabile Europeo Multiservice chiedendone il rigetto e proponendo anche appello incidentale per la riforma della sentenza alla stregua dei seguenti motivi: “ I. In ordine alla pronuncia di inammissibilità del ricorso - error in iudicando ed in procedendo con riferimento ai par. 7.1, 7.2, 7.3, 7.4, 7.5, 7.6 della sentenza gravata. Erronea ed incostituzionale applicazione dell’art. 252 co. 4 e dell’art. 254 co. 3 tuel, e dell’art. 5 comma 2 d.l. 80/2004;
II. Questione di legittimità costituzionale in ordine all’art. 252 comma 4 Tuel ed all’art. 5 comma 2 d.l. 80/2004.Violazione degli artt. 3, 11 e 117 cost.;
III. In ordine alla pronuncia di inammissibilità del ricorso con riferimento alla domanda sugli interessi moratori - error in iudicando ed in procedendo. Erronea ed incostituzionale applicazione dell’art. 252 comma 4 e dell’art. 254 comma 3 Tuel, e dell’art. 5 comma 2 d.l. 80/2004. – omessa pronunzia. Riproposizione motivo ai sensi dell’art. 101 comma 2 c.p.a.;
IV. In ordine alla pronuncia sulle spese legali della sentenza da ottemperare limitatamente alla determinazione degli interessi ed al relativo dies a quo. error in iudicando ed in procedendo. Omessa pronunzia. Riproposizione motivo ai sensi dell’art. 101 comma 2 c.p.a;
V. In ordine alla pronuncia sulle spese legali della sentenza gravata. Error in iudicando. Nella compensazione delle spese di lite. Sulle spese legali del doppio grado”.

14. Alla camera di consiglio del 12 aprile 2022 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

15. Secondo il Comune di Caserta, il TAR, contraddicendo la premessa da cui è partito, sulla parte delle spese legali non si sarebbe avveduto che il credito vantato da CEM è riferito a “ fatti e atti di gestione ” antecedenti al 31 dicembre 2017. La controversia, definita nel 2018 con la sentenza oggetto di ottemperanza, è stata introdotta con ricorso notificato il 1° agosto 2017 e iscritto a ruolo il 31 agosto 2017. L’art. 252, comma 4, d.lgs. n. 267/2000 dispone che “ l’organo straordinario di liquidazione ha competenza relativamente a fatti ed atti di gestione verificatisi entro il 31 dicembre dell’anno precedente a quello dell’ipotesi di bilancio riequilibrato” .

15.1. Sia che si faccia riferimento al fatto/atto di gestione contrattuale (cioè al rapporto da cui è scaturita la controversia, sia poi la condanna alle spese processuali), sia che si faccia riferimento al fatto atto processuale (cioè quando è sorta la causa) si è in presenza di questioni antecedenti al 31 dicembre 2017. Prosegue il Comune appellante nel senso che, se è vero che non vale la data di accertamento del diritto, ma la data in cui si sono verificati i fatti da cui è sorto il diritto, ne segue l’inammissibilità del ricorso di primo grado, con conseguente erroneità della sentenza appellata.

15.2. Il carattere accessorio della pronuncia sulle spese di lite - rispetto alla pronuncia sulla domanda principale - determina la necessità che, anche in ordine alla procedura di dissesto, il capo sulle spese legali segua la stessa sorte del capo della sentenza sulla domanda principale.

16. L’appello è fondato.

16.1. E’ fondato, in particolare, l’argomento secondo cui l’art. 91 c.p.a. è neutro ai fini della individuazione della competenza dell’OSL e della conseguente ammissibilità di una azione esecutiva e che ciò che rileva è la individuazione del fatto/atto di gestione da cui scaturisce la condanna alle spese processuali. Va difatti osservato che la condanna alle spese è un c.d. effetto di rito della sentenza e, nel caso qui esaminato, rileva il fatto naturalistico dell’evento da cui la condanna trae origine.

16.2. L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha avuto modo di chiarire che sotto il profilo finanziario, se gli atti e fatti cui è correlato il provvedimento giurisdizionale sono cronologicamente ricollegabili all’arco temporale anteriore al 31 dicembre dell’anno precedente a quello dell’ipotesi di bilancio riequilibrato, il provvedimento successivo, che determina l’insorgere del titolo di spesa deve essere imputato alla Gestione liquidatoria, purché detto provvedimento sia emanato prima dell’approvazione del rendiconto della gestione di cui all’art. 256, comma 11 del d.lgs. 267/2000 (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 12 gennaio 2022 n. 1).

16.3. La disciplina del dissesto, basata sulla creazione di una massa separata affidata alla gestione di un organo straordinario, distinto dagli organi istituzionali dell’ente locale, può produrre effetti positivi soltanto se tutte le poste passive riferibili a fatti antecedenti al riequilibrio del bilancio dell’ente possono essere attratte alla predetta gestione, benché il relativo accertamento giurisdizionale o amministrativo sia successivo. Il debito viene imputato al bilancio della Gestione liquidatoria sotto il profilo amministrativo-contabile, privando l’ente comunale della relativa capacità giuridica e competenza amministrativa su quel debito, che non è più ad esso imputabile.

16.4. Se i debiti accertati in via giurisdizionale posteriormente, ma riferibili a fatti antecedenti, potessero essere portati ad esecuzione direttamente nei confronti del Comune verrebbe frustrata la stessa ratio e lo scopo della gestione liquidatoria e sarebbe pregiudicato l’esercizio delle funzioni e dei servizi fondamentali svolti dal Comune, che, di fatto, si trova in uno stato di insolvenza.

16.5. In definitiva, alla luce dei principi espressi dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nella sentenza 12 gennaio 2022, n. 1, l’appello principale è fondato e merita accoglimento.

17. Per le medesime ragioni sin qui esposte va respinto l’appello incidentale proposto dal Consorzio Stabile Europeo Multiservice.

17.1. In sintesi, secondo l’appellante incidentale la sentenza sarebbe anzitutto erronea nella parte in cui ha dichiarato la domanda attorea inammissibile qualificandone l’oggetto come “ credito derivante da compenso revisionale maturato per l’attività svolta per effetto delle ripetute proroghe del servizio affidato al Consorzio ricorrente, in epoca antecedente alla dichiarazione di dissesto del Comune di Caserta dell’anno 2018 e come tale rientrante nella competenza dell’Organismo Straordinario di Liquidazione, a nulla rilevando la circostanza che la sentenza ottemperanda n. 4169/2018 sia stata depositata il 21.6.2018 e cioè successivamente alla data del 31.12.2017, discrimine temporale che segna la competenza dell’OSL incaricato di gestire il secondo dissesto del Comune di Caserta, ad eccezione delle spese legali liquidate in sentenza ”.

17.2. Con il giudizio di ottemperanza non era in contestazione l’ammontare dell’importo determinato dal funzionario dell’ente, bensì la decisione di ricondurre la somma alla massa passiva di cui al dissesto dichiarato con delibera del Consiglio comunale n. 28 del 23 aprile 2018 e la mancata statuizione in ordine agli interessi ed alle spese legali. Inoltre, va osservato che il limite temporale di cui alla competenza dell’OSL è il 31 dicembre 2017, termine che funge da spartiacque tra la competenza dell’organo preposto a gestire il dissesto e la competenza della gestione ordinaria dell’Amministrazione. A tale data il credito del Consorzio CEM ed il relativo diritto a percepire il compenso revisionale non solo non era certo, liquido ed esigibile ma era inesistente.

17.3. L’accertamento del diritto del ricorrente alla revisione prezzi nasce, infatti, solo con la sentenza n. 4169/2018 del 21 giugno 2018, mentre è solo con la successiva istruttoria nota prot. 90739 del 6 settembre 2018 che il credito revisionale è stato determinato ed è diventato certo. Per quanto concerne, invece, l’obbligo di corrispondere gli interessi e le spese legali, tale obbligazione è sorta solo con la sentenza e, ad oggi, non vi è stato alcun provvedimento esplicito dell’Amministrazione di riconoscere e liquidare tale credito od, eventualmente, inserirlo nella massa passiva.

17.4. Per l’inclusione dei debiti nella massa passiva, ai sensi dell’art. 252 comma 4 TUEL, è necessario che gli stessi siano derivanti da “ fatti ed atti di gestione ” verificatisi al 31 dicembre 2017, ovvero esclusivamente debiti di bilancio e fuori bilancio esistenti a tale data.

18. In via subordinata, l’appellante incidentale solleva questione di legittimità costituzionale per violazione degli art. 3, 11 e 117 della Costituzione. L’interpretazione estensiva dell’art. 252 comma 4 del TUEL, finalizzata ad includere nella competenza dell’OSL tutti crediti anche indirettamente e non immediatamente riconducibili a fatti e ad atti di gestione antecedenti alla data del 31.12 dell’anno di riferimento, violerebbe gli artt. 3, 11 e 117 della Costituzione, rispettivamente intesi come: a) “ violazione trattati internazionali e vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario” (art. 11 e 117 Cost.) ” e precisamente l’articolo 1 del Protocollo n. 1 alla Convenzione Europea per i Diritti Umani e l’articolo 6 § 1 della medesima Convenzione;
b) violazione del “ principio di uguaglianza ” (art. 3 Cost.).

19. Per quanto riguarda, la parte della sentenza in cui anche per gli interessi “ vale la pronuncia di inammissibilità del ricorso, in applicazione del principio, storicamente consolidato, per cui, afferendo gli interessi alla naturale fecondità del denaro, gli stessi seguono la sorte capitale dal momento che accessorium sequitur principale ”, secondo l’appellante incidentale valgono le stesse considerazioni fin qui effettuate.

20. Inoltre, la sentenza andrebbe modificata anche nella parte in cui non ha disposto alcunché in ordine agli interessi legali sulle spese liquidate dal TAR in ordine all’ottemperanda sentenza. Nonostante l’espressa domanda presentata in primo grado, il TAR si è limitato infatti a disporre la condanna al pagamento delle spese legali della sentenza 4169/2018, omettendo qualsivoglia pronuncia sui relativi interessi. A tal proposito l’accoglimento della domanda ex art. 114 comma 4 c.p.a., rapportata alla corresponsione degli interessi legali decorrenti dalla data di notifica della sentenza di ottemperanza, sarebbe omissiva e del tutto insufficiente a garantire il ristoro al ricorrente per i ritardi e l’inadempimento della P.A. Gli interessi dovevano essere disposti dalla data di passaggio in giudicato della sentenza non ottemperata e non dalla pronuncia sul giudizio di ottemperanza. Ai sensi e per gli effetti dell’art. 101 comma 2 c.p.a., il Consorzio Stabile Europeo Multiservice ripropone il primo motivo di cui al ricorso di primo grado, unitamente alla domanda contenuta nel ricorso ex art. 112 in cui si chiedeva di: “ 1) dichiarare l’obbligo del Comune di Caserta, […] a corrispondere al ricorrente le somme spettanti, di cui in condanna, oltre interessi dalla pubblicazione della sentenza al soddisfo ”.

21. Infine, la sentenza di primo grado viene impugnata nella parte in cui ha disposto la compensazione delle spese legali. In considerazione del fatto che le domande del ricorrente sono state in parte accolte ed in parte dichiarate inammissibili, non sarebbe ipotizzabile una soccombenza, neanche virtuale, del ricorrente. L’unica parte realmente soccombente nel caso in esame è stata, infatti, l’Amministrazione, a cui avrebbero dovute essere addebitate le spese legali del giudizio di ottemperanza, comprensive del contributo unificato.

22. I motivi dell’appello incidentale sono infondati.

22.1. In ordine al primo motivo è sufficiente osservare che la sentenza di questa Sezione n. 8128 del 17 dicembre 2020, dando applicazione ai principi espressi dall’Adunanza Plenaria 5 agosto 2020 n. 15, ha affermato che la procedura di liquidazione straordinaria nel Comune nel quale è stato dichiarato lo stato di dissesto si estende anche ai crediti derivanti da sentenze passate in giudicato in epoca successiva alla dichiarazione di dissesto qualora il fatto genetico dell'obbligazione sia anteriore alla dichiarazione di dissesto: non rileva rispetto alla data della dichiarazione di dissesto, il momento del passaggio in giudicato dell'accertamento giurisdizionale (che vi attribuisce i caratteri della certezza, liquidità ed esigibilità), bensì il momento genetico dell'obbligazione e la risalenza della relativa fonte.

22.2. Anche il secondo motivo è infondato alla luce delle statuizioni dell’Adunanza Plenaria n. 1/2022 che ha già interpretato l’art. 252 comma 4 del TUEL in modo conforme a Costituzione.

14.3. Difatti, l’Adunanza Plenaria ha affermato che:

a) se lo scopo delle norme sullo stato di dissesto è quello di salvaguardare le funzioni fondamentali dell’ente in stato di insolvenza, permettendogli di recuperare una situazione finanziaria di riequilibrio e, quindi, di normalità gestionale e di capienza finanziaria, che altrimenti sarebbe compromessa dai debiti sorti nel periodo precedente, è evidente che tale interesse pubblico risulta prevalente, in base ad un giudizio di bilanciamento e di razionalità, rispetto agli interessi individuali e patrimoniali dei privati ancorché accertati con provvedimenti giurisdizionali. Peraltro, la stessa Corte costituzionale, con la sentenza 21 giugno 2013, n. 154, relativa ad analoghe disposizioni per le obbligazioni rientranti nella gestione commissariale del Comune di Roma (art. 4, comma 8-bis, ultimo periodo, D.L. 25 gennaio 2010, n. 2, convertito, con modificazioni, in L. 26 marzo 2010, n. 42), ha sostenuto che in una procedura concorsuale – tipica di uno stato di dissesto – una norma che ancori ad una certa data il fatto o l’atto genetico dell’obbligazione è logica e coerente, proprio a tutela dell’eguaglianza tra i creditori, mentre la circostanza che l’accertamento del credito intervenga successivamente è irrilevante ai fini dell’imputazione;
e sarebbe irragionevole il contrario, giacché farebbe difetto una regola precisa per individuare i crediti imputabili alla gestione commissariale o a quella ordinaria e tutto sarebbe affidato alla casualità del momento in cui si forma il titolo esecutivo, anche all’esito di una procedura giudiziaria di durata non prevedibile (punto 7.1 del considerato in diritto);

b) le caratteristiche del procedimento di dissesto sono espressive di un equilibrato e razionale bilanciamento, a livello normativo, con la necessità, da un lato, di ripristinare la continuità di esercizio dell’ente locale incapace di assolvere alle funzioni e i servizi indispensabili per la comunità locale, e, dall’altro lato, di tutelare i creditori. L’equilibrio così delineato sul piano della vigente normativa rende evidente e manifesto che la disciplina sullo stato di dissesto non può ritenersi contraria ad alcun parametro costituzionale, né in via diretta né attraverso il meccanismo della norma interposta ex art. 117, comma 1, Cost.

22.3. Ugualmente infondato è il terzo motivo essendo del tutto pacifica la natura degli interessi come credito accessorio rispetto a quello principale. Ne segue la correttezza, sul punto, della statuizione del giudice di primo grado.

22.4. Quarto e quinto motivo sono infondati alla luce di quanto esposto in sede di esame dei precedenti motivi.

23. In definitiva, l’appello incidentale è infondato mentre è fondato quello principale.

24. Le spese, vista la complessità della vicenda e il sopravvenuto intervento chiarificatore dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, su alcune delle questioni sottoposte al Collegio, possono essere compensate tra le parti in causa.