Pubblicato il 11/09/2020

N. 05429/2020REG.PROV.COLL.

N. 02813/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso NRG 2813/del 2020, proposto da I D S, rappresentata e difesa dall'avvocato C P Q, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

– il Consorzio Interuniversitario - CINECA, non costituito in giudizio e
– il Ministero dell'istruzione, in persona del Ministro pro tempore e l’Università degli studi di Roma La Sapienza , in persona del Rettore pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

per la riforma

della sentenza del TAR Lazio, sez. III, n. 11845/2019, resa tra le parti sulla mancata ammissione di parte appellante ai corsi di laurea magistrale a c.u. in Medicina e chirurgia ed in Odontoiatria e protesi dentaria per l’a. acc. 2018/19;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle sole Amministrazioni intimate;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore all'udienza pubblica del 9 luglio 2020 il Cons. Silvestro Maria Russo;

Dato atto che Dato atto che l’udienza si svolge ai sensi dell’art. 84, co. 6 del DL 17 marzo 2020 n. 18, attraverso videoconferenza con l’utilizzo di piattaforma “Microsoft Teams” e che, come da verbale, la causa è trattenuta in decisione riservando al Collegio ogni provvedimento sulle eventuali note di udienza, che chiedono rinvio per rimessione in termini, per discussione orale o per qualsiasi altra ragione;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. – Com’è noto e in base all’art. 1 della l. 2 agosto 1999 n. 183, tra gli altri, pure i corsi di laurea in medicina e chirurgia, in medicina veterinaria ed in odontoiatria e protesi dentaria sono programmati a livello nazionale, spettando al MUR, ai sensi dell’art. 9, co. 4 della l. 19 novembre 1990 n. 341, di definire con apposito regolamento i criteri generali per la regolazione dell'accesso, tra l’altro, ai corsi universitari per i quali sia prevista una limitazione nelle iscrizioni.

L’art. 3 della l. 183/1999 rinvia a detto regolamento la fissazione dei principi e dei criteri direttivi, tra cui: a) – la determinazione annuale del numero di posti a livello nazionale con decreto del Ministro dell'università e della ricerca, sulla base della valutazione dell'offerta potenziale del sistema universitario, tenendo anche conto del fabbisogno di professionalità del sistema sociale e produttivo;
b) – la ripartizione di tali posti tra le Università, tenendo conto dell'offerta potenziale comunicata da ciascun ateneo e dell'esigenza di equilibrata attivazione dell'offerta formativa sul territorio. La valutazione dell'offerta potenziale è effettuata sulla base: A) dei posti nelle aule, delle attrezzature e laboratori scientifici per la didattica, del personale docente, del personale tecnico, dei servizi di assistenza e tutorato;
B) del numero dei tirocini attivabili e dei posti disponibili nei laboratori e nelle aule attrezzate (per i corsi di studio che li prevedano);
C) delle modalità di partecipazione degli studenti alle attività formative obbligatorie, delle possibilità di organizzare, in più turni, le attività didattiche nei laboratori e nelle aule attrezzate, nonché dell'utilizzo di tecnologie e metodologie per la formazione a distanza.

In sede di Conferenza Stato/Regioni/Province autonome, l’accordo del 21 giugno 2018 ha stabilito il fabbisogno professionale, per l'a. acc. 2018/2019, in 10.035 unità di medici e 1.299 unità di odontoiatri. Col decreto 26 aprile 2018 n. 337, l’allora MIUR ha stabilito modalità e contenuti delle prove di ammissione ai predetti corsi di laurea ad accesso programmato nazionale. Coi decreti 28 giugno 2018 n. 523 e n. 524, l’allora MIUR ha definito, per tale anno, i posti disponibili per le immatricolazioni al corso di laurea magistrale a c.u. in Odontoiatria e protesi dentaria in 1.096 unità e, rispettivamente, in Medicina e chirurgia in 9.779 unità (in realtà, 9.834, grazie ai 55 posti aggiuntivi ora destinati all’Università Unicamillus ). Con il coevo DM 520/2018, il Ministero ha altresì definito, per i predetti corsi di laurea a c.u., il contingente di posti destinati ai candidati non comunitari residenti all’estero.

2. – La sig. I D S dichiara d’aver partecipato, in data 4 settembre 2018 e nella sede dell’Università degli studi di Roma La Sapienza , alla prova selettiva per l'ammissione ai corsi di laurea in Medicina e chirurgia ed Odontoiatria e protesi dentaria, al fine d’iscriversi ad uno di tali corsi nelle sedi universitarie indicate nella sua domanda, secondo quanto disposto dal citato DM 337/2018 e dal relativo bando attuativo dell’Università.

In esito a tal prova e secondo quanto esposto nella graduatoria unica nazionale del 2 ottobre 2018, ella ha ottenuto solo punti 39,4, collocandosi al posto n. 13.767 di tal graduatoria, quindi in posizione non utile all’ammissione.

Avverso tal graduatoria, i citati DM, l’Accordo Stato/Regioni/Prov. auton., la determinazione dell’offerta potenziale degli Atenei, l’istruttoria sugli elementi ex art. 3 della l. 264/1999, gli atti ed i verbali della Commissione d’esame, nonché le modalità di svolgimento e di correzione delle prove e di tutti gli atti connessi è allora insorta la sig. Del Signore avanti al TAR Lazio, col ricorso NRG 14820/2018. Ella ha colà dedotto:

I) – l’illegittima determinazione del contingente di posti per l’ammissione ai corsi di laurea in Medicina ed in Odontoiatria per l’a. acc. 2018/19, sottostimando il fabbisogno di nuovi medici e odontoiatri (che si proietta in un arco di sette/dodici anni rispetto a quando è dichiarata l’offerta potenziale) in esito, così, a un’istruttoria erronea e lacunosa ed in violazione di norme costituzionali e della UE;

II) – in ogni caso, la mancata copertura di tutti i posti disponibili, compresi quelli del contingente di studenti extra-comunitari rimasti non optati per l’a. acc. 2018/19, non constando l’attivazione della relativa procedura posta dall’art. 2 del DM 520/2018;

III) – l’illegittimità in sé della selezione in relazione ai criteri selettivi ed alla tipologia dei quesiti somministrati —ai sensi certo dell’art. 2 del DM 337/2018, però in contrasto con l’art. 4 della l. 264/1999—, con particolare riguardo alle domande di “ ragionamento logico ”, categoria, questa, preponderante e non prevista dalla fonte primaria, che parla di quesiti di cultura generale;

IV) – l’illegittimità della selezione in relazione ai criteri selettivi, con specifico riguardo al modo d’individuazione la risposta corretta, nonché l’erroneità e/o l’ambiguità di alcuni quesiti della prova, che davano luogo a risposte multiple, vietate dal DM 337/2018, oltreché fonte d’incertezza e di aggravamento del lavoro per il candidato;

V) – l’illegittimità della selezione in relazione ai criteri selettivi e al contenuto dei quesiti assegnati per la mancanza di trasparenza, imparzialità e riservatezza in merito alla predisposizione dei quesiti stessi ed al loro autore, essendo mancata ogni verbalizzazione sul punto;

VI) – la violazione del principio dell’anonimato delle prove da correggere, per l’applicazione di un’etichetta recante un codice alfanumerico personale del candidato, tale da consentirne comunque l’identificazione;

VII) – l’incertezza della sicura riferibilità della singola prova al candidato che l’ha redatta;

VIII) – l’illegittimità in sé del concorso, in ragione delle gravi e numerose irregolarità verificatesi, anche con riguardo alla violazione della segretezza dei quesiti.

3. – L’adito TAR, con ordinanza n. 2455 del 25 febbraio 2019, ha disposto incombenti istruttori nei confronti del MIUR, chiedendogli documentati chiarimenti sia sull’attendibilità della formulazione dei quesiti contestati e delle risposte ritenute corrette, sia sul superamento della prova di resistenza in caso d’assegnazione del rivendicato punteggio (implicante, peraltro, virtuale riformulazione dell’intera graduatoria), sia, infine, sulle modalità di determinazione del numero dei posti messi a concorso per l’a. acc. di riferimento (e la prevista ridistribuzione, o meno, dei posti riservati a cittadini extracomunitari, non occupati da questi ultimi). A tal incombente, il Ministero ha risposto con l’articolata relazione depositata il successivo 17 maggio.

L’adito TAR, con sentenza n. 11845 del 14 ottobre 2019, ha integralmente respinto la pretesa così azionata.

Dal che il presente appello, con cui la sig. Del Signore deduce l’erroneità dell’impugnata sentenza per: 1) – aver ritenuto legittima e frutto d’una scelta discrezionale l’offerta formativa per l’a. acc. 2018/19, mentre essa è inferiore sia al documentato fabbisogno di medici e odontoiatri stabilito dall'accordo in Conferenza Stato-Regioni del 21 giugno 2018, sia all’offerta formativa potenziale delle Università (indicata il 27 giugno 2019 pari a 11.568 posti per l’a. acc. 2019/20), ferma in ogni caso la carente istruttoria di tutti gli Atenei circa le potenzialità delle sedi universitarie e le verifiche delle effettive capacità didattiche di ciascuno di essi, in violazione dell’art. 3, co. 2, lett. a)/c) della l. 264/1999 e degli artt. 32, 33 e 34 Cost. e con risultati evidentemente sottostimati, come s’evince dal significativo rialzo di detta offerta per l’anno accademico successivo che, se fosse stata già indicata per l’anno in questione, ben avrebbe consentito all’appellante, grazie ai suoi punteggio e posto in graduatoria, l’ammissione al corso di laurea prescelto;
2) – non aver pronunciato in ordine alla dedotta mancata copertura integrale di tutti i posti disponibili per l’a. acc. 2018/19, compresi, in particolare, quelli riservati ai candidati non comunitari residenti all'estero, non constando che i vari gli Atenei abbiano provveduto a redistribuirli, in base all’art. 2, co. 2 del DM 520/2018, ai candidati non ammessi, inclusi nella graduatoria dei candidati comunitari e non comunitari residenti in Italia, ferma in ogni caso l’illegittima previsione dell’art. 10, co. 10 del DM 26 aprile 2018 n. 337 sulla chiusura delle graduatorie di Medicina e Odontoiatria in base ad apposito provvedimento MIUR;
3) – non aver correttamente motivato sulle censure di cui ai motivi III (domande di “ragionamento logico”), IV (illegittimità della selezione per i criteri selettivi prescelti e per la tipologia dei quesiti somministrati) e V (mancanza di trasparenza, imparzialità e riservatezza sulla predisposizione dei quesiti) o addirittura omesso ogni statuizione al riguardo, tant’è che, se l’appellante avesse ottenuto i maggiori punti con una procedura legittima, sarebbe stata ammessa al corso di laurea;.

S’è costituito in giudizio il MIUR, concludendo per il rigetto del presente appello.

4. – L’appello è fondato con riguardo al solo primo mezzo di gravame.

Al riguardo, è materialmente vero che, per i predetti corsi di laurea in Medicina e in Odontoiatria, è stato determinato dal Ministero della salute, in base al voto della Conferenza Stato-Regioni-Prov. auton., un fabbisogno pari a 10.035 unità. Ma questo dato non risulta contestato dall’appellante, la quale s’appunta contro l’immotivato ed irrazionale numero dell’offerta formativa, adombrandone l’illegittimità in sé e traendo spunto dal parimenti non chiaro ed inaspettato rialzo di questa offerta per l’a. acc. 2019/20. Donde l’inutilità d’ogni dissertazione del Ministero intimato sul calcolo del fabbisogno stesso e sulla mancata evocazione in giudizio del Ministero della salute, le cui spiegazioni occupano le prime 17 pagine della relazione ministeriale, su argomenti fuori dalla res controversa .

Quel che, agli occhi del Collegio, invece più rileva (e non sembra esser stato colto da tal relazione) è che, per l’a. acc. 2018/19, per la prima volta detto fabbisogno è stato superiore alla complessiva offerta formativa degli Atenei, senza, però, che sia stato meglio spiegato perché mai, solo per l’anno in questione, la capacità ricettiva di questi ultimi sia risultata comunque più bassa del fabbisogno stesso. Infatti, per i precedenti due anni accademici, le cui procedure d’ammissione produssero pur sempre un ampio contenzioso e molteplici immatricolazioni “in esubero” al numero programmato di studenti iscrivibili, l’offerta fu in eccesso rispetto al fabbisogno.

Ciò vuol dire, ne è consapevole il Collegio, che tali due grandezze sono variabili indipendenti tra loro e che tal risultato, tutt’altro che fisiologico, discende tra l’altro dallo sdoppiamento ope legis della loro formazione.

È come se la procedura di verifica del fabbisogno, che dovrebbe costituire la linea-guida per l’uso accorto delle risorse da destinare ad un’ordinata formazione per le professioni sanitarie (sulla scorta dei principi enunciati da Cons. St., ad. plen., 9 novembre 2018 n. 16: verifica dei requisiti di cultura per lo studente immatricolando;
garanzia di un’offerta formativa adeguata alle capacità degli Atenei;
circolazione e congruenza delle qualifiche conseguite nell’ambito UE), receda rispetto ad altre esigenze delle Università. Anzi, la relazione fornita al TAR, che già ha affermato in altre cause la recessività dei dati del fabbisogno rispetto all’offerta formativa, è chiaramente orientata in tal senso. Invero, in base all’art. 3 della l. 264/1999 «… la programmazione annuale deve essere operata in primis avuto riguardo alla “[…] valutazione dell'offerta potenziale del sistema universitario […]” (per cui è prevista la piena saturazione per l’anno accademico in corso, se non anche un elastico e lieve eccesso costituito dai posti residui del contingente destinato agli studenti cd. Extra UE) e solo in secundis “[…] tenendo anche conto del fabbisogno di professionalità del sistema sociale e produttivo […]” ciò in quanto non può… prescindersi da un insegnamento universitario basato sulla più alta qualità logistica e didattica …».

L’avviso del Ministero è quindi nel senso che «… ai sensi dell’art. 3 della Legge n.264 del 1999, si deve dare preminenza al criterio della capacità ricettiva dell’Ateneo, rispetto a quello, che può considerarsi recessivo … del fabbisogno di professionalità del sistema sociale e produttivo …». Ciò è come dire che le esigenze del sistema universitario sono definite discrezionali dal TAR e dal Ministero, ma non sono che una sorta di scelte se non arbitrarie, almeno disallineate e indipendenti dallo sforzo elaborativo degli enti coinvolti nella complessa determinazione del fabbisogno. Sicché, nella ricostruzione operata dal TAR e difesa dal Ministero, può pure sussistere un’offerta formativa libera in sé ed autoreferenziale, quindi tale da non dover esser congruente con il fabbisogno stesso, come s’evince dalla serena lettura della citata relazione.

Ma una tal conclusione, la quale degrada l’elaborazione del fabbisogno da elemento funzionalmente distinto a dato disgiunto dalle scelte del sistema universitario —del quale quest’ultimo (in realtà, il Ministero) può tener conto, ma anche no (arg. ex TAR Abruzzo, 19 marzo 2019 n. 158)—, s’invera anzitutto nella fissazione, negli ultimi anni, di un’offerta rigida (anche se, per caso, al di sopra del fabbisogno stesso) e, nell’anno in contestazione, di un’offerta alquanto anelastica. In secondo luogo, siffatta conclusione discende non solo dal citato sdoppiamento, ma anche da una lettura scorretta dell’art. 3, co. 1 della l. 264/1999. Tal disposizione, nel fissare il riparto delle competenze in materia tra il Ministero della salute ed il MIUR —quale ente vigilante sugli Atenei nella gestione dell’accesso programmato ai corsi di laurea di cui al precedente art. 1, co. 1, lettere a) (Medicina, Veterinaria, Odontoiatria, Professioni sanitarie) e b)—, gli impone altresì di valutare l’«… offerta potenziale del sistema universitario (sulla scorta dei parametri posti al co.