Pubblicato il 25/07/2022

N. 06544/2022REG.PROV.COLL.

N. 09676/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9676 del 2019, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato R M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Roma, via Monte delle Gioie n. 24;

contro

Ministero della Difesa, Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Col. -OMISSIS-, Col. -OMISSIS-, Col. -OMISSIS-, Col. -OMISSIS-, Col. -OMISSIS-, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il -OMISSIS-, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero della Difesa e di Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 luglio 2022 il Cons. Fabrizio D'Alessandri e uditi per la parte appellante l’avvocato R M;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Parte appellante ha impugnato la sentenza del T.A.R. -OMISSIS- Roma, Sez. I bis, -OMISSIS-, che ha dichiarato inammissibile il ricorso di cui al R.G. -OMISSIS-.

In particolare, l’odierno appellante ha impugnato dinanzi al T.A.R. -OMISSIS- l’esito del giudizio di avanzamento a scelta al grado di Colonnello dell’Arma dei Carabinieri sia per l’anno 2010, che per l’anno 2013.

Ha asserito che l’esito del giudizio di avanzamento a scelta del 2013 non gli è mai stato comunicato dall’Amministrazione e di averlo appreso – insieme alla promozione del collega M. M. per l’anno 2010 – mediante richiesta di accesso d.d. 8 settembre 2015 ai verbali della C.S.A. per l’Arma dei Carabinieri relativi alle due predette procedure selettive.

Ha, altresì, rappresentato che la graduatoria e il quadro di avanzamento per l’anno 2010 sarebbero stati modificati dopo che, con il verbale della C.S.A. n. 3 del 3 giugno 2014, il collega M. M. sarebbe stato rivalutato e promosso al grado superiore.

La suddetta valutazione e promozione sarebbe stata conosciuta dal ricorrente solo tramite estrazione di copia del predetto verbale del 23 ottobre 2015, con la conseguenza che solo in tale momento egli sarebbe venuto a conoscenza della lesione dei propri interessi, in quanto superato nella graduatoria del 2010 dal suindicato collega.

Inoltre, con l’estrazione del suddetto verbale, il ricorrente avrebbe appreso di essere stato valutato per l’avanzamento a scelta al grado di Colonnello ricevendo il punto di merito di 26,25 e di risultare collocato al 74° posto della graduatoria di merito, cioè al di fuori del quadro di avanzamento.

L’odierno appellante ha quindi lamentato che entrambi gli esiti dei giudizi di avanzamento – 2010 e 2013 – risulterebbero illegittimi, in quanto frutto di una valutazione del curriculum del ricorrente da parte della Commissione non correlata alle risultanze documentali e dell’adozione di un metro di giudizio non coerente, né omogeneo rispetto a quello impiegato per i colleghi promossi al grado superiore.

L’odierno appellante ha dedotto in sede di primo grado, i seguenti motivi di ricorso: Violazione e falsa applicazione degli artt. 1031, 1032, 1050, 1053, 1057, 1058, 1060, 1064, 1067, 1070, 1071, 1093, 1096, 1229, 1230 e 1232 del 1059 del d.lgs. n. 66/2010, come integrati dagli artt. 700, 701, 702, 703, 704, 705, 706, 707, 708, 709 e 710 del D.P.R. n. 90/2010. Eccesso di potere per sviamento, cattivo esercizio della funzione valutativa, illogicità, contraddittorietà, ingiustizia manifesta, disparità di trattamento, travisamento delle risultanze documentali, erronea valutazione dei presupposti, precostituzione in negativo del giudizio sul ricorrente.

Ha quindi proposto ricorso per motivi aggiunti integrando i motivi di censura formulati nel ricorso introduttivo, diretti a contestare la violazione di legge ed eccesso di potere con riferimento alla procedura per l’anno 2010 e un successivo ricorso per motivi aggiunti integrando i motivi di censura formulati nel ricorso introduttivo, diretti a contestare la violazione di legge ed eccesso di potere con riferimento alla procedura per l’anno 2013.

L’adito T.A.R. ha dichiarato inammissibile il ricorso “ in quanto il ricorrente, con il medesimo mezzo di impugnazione, ha domandato l’annullamento di giudizi di avanzamento relativi ad anni diversi. Al riguardo la giurisprudenza è pacifica nel ritenere che i provvedimenti di avanzamento in carriera nei diversi anni costituiscono atti autonomi e indipendenti, sicché non possono essere cumulativamente impugnati (TAR -OMISSIS-, Sez. I bis, 8 febbraio 2017, n. 2143;
ordinanza 29 settembre 2014, n. 10059). Nel caso di specie, il ricorrente ha impugnato l’esito del giudizio di avanzamento a scelta al grado di Colonnello dell’Arma dei Carabinieri sia per l’anno 2010 (con riferimento alla posizione in graduatoria rispetto al collega M…) sia per l’anno 2013 (con riferimento ad altri colleghi citati): sul punto, il Collegio rileva che le contestazioni relative ai diversi ed autonomi procedimenti per l’avanzamento dovevano essere fatte valere dal ricorrente mediante l’impugnativa dei relativi provvedimenti con separati giudizi di legittimità ”.

L’odierno appellante ha gravato la sentenza in esame formulando i seguenti rubricati motivi di ricorso:

Nullità della sentenza per violazione e falsa applicazione dell’art. 35 comma 1 lett. b) - integrato dagli artt. 29,40, 41, 44 e 45, c.p.a. o quantomeno per motivazione insufficiente, perplessa ed apodittica anche per travisamento della realtà fattuale e giuridica.

L’odierno appellante contesta la pronuncia di inammissibilità del giudice di primo grado, basata sulla violazione dei criteri inerenti alla proponibilità del ricorso cumulativo.

Deduce al riguardo l’esistenza dell’interesse a ricorrere, il rispetto dei termini di impugnativa e l’inesistenza di ragioni che impediscano la proposizione di un ricorso collettivo, ovverosia volto a impugnare più provvedimenti dello stesso genere, emanati dalla medesima Autorità nei confronti dello stesso destinatario/ricorrente e affetti dai medesimi vizi specificamente enunciati nel gravame.

Evidenza che gli esiti dei due giudizi di avanzamento sono stati impugnati insieme con il gravame introduttivo perché conosciuti dall’Ufficiale in pari data e non in momenti successivi.

Contesta la pertinenza dei precedenti giurisprudenziali richiamati nella sentenza impugnata.

L’appellante ha dedotto, altresì, che la P.A. resistente non avrebbe ottemperato integralmente alle ordinanze istruttorie (nonostante la diffida ad adempiere inviata dal legale del ricorrente parimenti prodotta nel giudizio dinanzi al TAR -OMISSIS-) non depositando in giudizio la documentazione personale di alcuni colleghi.

La medesima parte appellante ha, in ogni caso, riproposto le censure formulate in primo grado e assorbite dalla pronuncia di inammissibilità e, in particolare, il seguente articolato motivo: Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2 e 46 del cpa anche in relazione agli artt. 24, 97, 111 e 113 Cost. violazione e falsa applicazione degli artt. 1031, 1032, 1050, 1053, 1057, 1058, 1060,1064, 1066, 1067, 1070, 1071, 1093, 1096, 1228, 1229, 1230 e 1232 del decreto legislativo n. 66/2010 (codice dell’ordinamento militare) come integrati dagli artt. 700, 701, 702, 703, 704, 705, 706, 707, 708, 709 e 710 del dpr n. 90/2010. Eccesso di potere per sviamento, cattivo esercizio della funzione valutativa, illogicità, contraddittorietà, ingiustizia manifesta, disparità di trattamento, travisamento delle risultanze documentali, erronea valutazione dei presupposti, precostituzione di giudizio in negativo sul ricorrente.

Si è costituito in giudizio il Ministero della Difesa, a mezzo dell’Avvocatura Generale dello Stato, resistendo al ricorso.

All’udienza pubblica del 5 luglio 2022, l’appello è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1) L’appello si rivela infondato.

2) Nel processo amministrativo impugnatorio la regola generale è che il ricorso abbia ad oggetto un solo provvedimento e che i vizi - motivi si correlino strettamente a quest'ultimo, salvo che tra gli atti impugnati esista una connessione procedimentale o funzionale (da accertarsi in modo rigoroso onde evitare la confusione di controversie con conseguente aggravio dei tempi del processo, ovvero l'abuso dello strumento processuale per eludere le disposizioni fiscali in materia di contributo unificato), tale da giustificare la proposizione di un ricorso cumulativo (T.A.R. Calabria Reggio Calabria, 20/7/2021, n. 600;
Cons. Stato, sez. III, 3 luglio 2019, n. 4569).

Nel processo amministrativo, affinché il ricorso cumulativo sia ammissibile, non è sufficiente una connessione soggettiva tra le parti, ma è necessaria la sussistenza di elementi oggettivi quali la comunanza dei presupposti di fatto o di diritto o la riconducibilità delle pretese azionate nell'ambito del medesimo rapporto o di un'unica sequenza procedimentale (T.A.R. Lombardia Brescia Sez. I, 12/07/2021, n. 652;
Cons. Stato, Sez. III, 15 luglio 2019 n. 492)

Più di recente è stato ribadito in giurisprudenza (T.A.R. Friuli-V. Giulia Trieste Sez. I, 29/03/2022, n. 176) che “ la regola generale dell'impugnabilità, con un ricorso, di un solo provvedimento può essere derogata nelle sole ipotesi in cui la cognizione, nel medesimo giudizio, della legittimità di più provvedimenti sia imposta dall'esigenza di concentrare in un'unica delibazione l'apprezzamento della correttezza dell'azione amministrativa oggetto del gravame, quando questa viene censurata nella sua complessità funzionale e, soprattutto, per profili che ne inficiano in radice la regolarità e che interessano trasversalmente le diverse, ma connesse, sequenze di atti (Cons. Stato, sez. V, 22 gennaio 2020, n. 526).

È perciò necessario, ai fini dell'ammissibilità del ricorso cumulativo avverso distinti provvedimenti, che gli stessi siano riferibili al medesimo procedimento amministrativo, seppur inteso nella sua più ampia latitudine semantica, e che con il gravame vengano dedotti vizi che colpiscano, nelle medesima misura, i diversi atti impugnati, di modo che la cognizione delle censure dedotte a fondamento del ricorso interessi allo stesso modo il complesso dell'attività provvedimentale contestata dal ricorrente, e che non residui, quindi, alcun margine di differenza nell'apprezzamento della legittimità dei singoli provvedimenti congiuntamente gravati.

Un tanto è stato recentemente ribadito anche dalla III sezione del Consiglio di Stato nella sentenza 20 ottobre 2021, n. 7045, che ha ulteriormente osservato che "l'ammissibilità del ricorso cumulativo resta subordinata all'articolazione, nel gravame, di censure idonee ad inficiare segmenti procedurali comuni", situazione in cui "si verifica una identità di causa petendi e una articolazione del petitum che, tuttavia, risulta giustificata dalla riferibilità delle diverse domande di annullamento alle medesime ragioni fondanti la pretesa demolitoria che, a sua volta, ne legittima la trattazione congiunta (Cons. St., sez. V, 13 giugno 2016 n. 2543)", nonché ricordato che "di recente si è rilevato che il ricorso cumulativo è ammissibile a condizione che ricorrano congiuntamente i requisiti della identità di situazioni sostanziali e processuali, che le domande siano identiche nell'oggetto e che gli atti impugnati abbiano lo stesso contenuto e che identiche siano altresì le censure… (Cons. St., sez. V, 17 giugno 2019, n. 4096).

I principî rassegnati dalla costante giurisprudenza amministrativa - v. di recente, inter multas, anche Cons. St., sez. III, 18 maggio 2021, n. 3847 - sono in stretta dipendenza con quanto affermato dall'Adunanza plenaria con la sentenza n. 5 del 27 aprile 2015, in cui si è avuto modo di stabilire i rigidi confini in cui si può essere proposto un ricorso cumulativo e, cioè, che la regola generale del processo amministrativo risiede nel principio secondo cui il ricorso abbia ad oggetto un solo provvedimento e che i motivi siano correlati strettamente a quest'ultimo, con la sola eccezione di atti contestualmente impugnati e a condizione, in questo caso, che sussista una connessione procedimentale o funzionale da accertarsi in modo rigoroso onde evitare la confusione di controversie con conseguente aggravio dei tempi del processo o, addirittura, l'abuso dello strumento processuale per eludere le disposizioni fiscali in materia di contributo unificato. La proposizione di un ricorso cumulativo o collettivo al di fuori dei casi in cui ciò è consentito rende il ricorso inammissibile, in quanto l'ammissibilità del ricorso è una condizione di decidibilità nel merito - lo si ricava a contrario dall'art. 35, comma 1, lett. b) e c), c.p.a. - secondo cui il ricorso deve essere dichiarato inammissibile o improcedibile, a seconda dei casi, quando sussistono o sopravvengono altre ragioni ostative ad una pronuncia sul merito. Tale evenienza rientra, dunque, nell'ambito delle condizioni dell'azione e, cioè, dei requisiti necessari affinché la domanda proposta al giudice possa essere decisa nel merito e non dei presupposti processuali, essendo il processo ritualmente instaurato e potendo proseguire fino alla decisione (per l'elencazione degli uni e degli altri v., comunque, Cons. St., Ad. plen., 27 aprile 2015, n. 5)" .

Nel caso di specie, tra i provvedimenti impugnati non sussiste, però, alcuna rilevate connessione procedimentale e funzionale nei termini suindicati e il motivo per il quale l’appellante ha indicato di aver impugnato cumulativamente i due provvedimenti avverso le due diverse procedure di avanzamento è la circostanza che li avrebbe conosciuti nello stesso momento a seguito di accesso agli atti.

Il Collegio osserva come le procedure di avanzamento relative a diverse annualità (nel caso di specie i giudizi di avanzamento a scelta al grado di Colonnello dell’Arma dei Carabinieri degli anni 2010 e 2013) costituiscono, infatti, iter procedimentali autonomi, così come autonomi e distinti sono i provvedimenti che le concludono.

Nella vicenda di specie non ricorrono le delineate condizioni che consentono, in via eccezionale, di derogare alla regola generale secondo la quale il ricorso deve avere ad oggetto un solo provvedimento, essendo gli atti gravati relativi a due diversi e distinti procedimenti di avanzamento, riguardano diversi soggetti coinvolti nelle diverse procedure, controinteressati nella lite, sono basati su diversi motivi di censura sostanziali, riferiti alle diverse procedure e alle posizioni comparative tra i diversi candidati, potendosi rintracciare gli unici elementi di collegamento tra le due vicende nell'identità soggettiva dell’Amministrazione procedente e nell’oggetto generico del procedimento, ovverosia sul trattarsi di cosiddetti quadri di avanzamento.

Ciò tuttavia non è sufficiente a integrare i requisiti di proponibilità del ricorso cumulativo, che richiede, come suindicato, ben diverse e più specifiche ragioni di connessione.

3) Per le suesposte ragioni l’appello va rigettato.

La presente decisione è stata assunta tenendo conto dell’ormai consolidato “principio della ragione più liquida”, corollario del principio di economia processuale (cfr. Cons. Stato, Ad. pl., 5 gennaio 2015 n. 5 nonché Cass., Sez. un., 12 dicembre 2014 n. 26242), e le questioni sopra vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell'art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, ex plurimis, per le affermazioni più risalenti, Cass. civ., Sez. II, 22 marzo 1995 n. 3260 e, per quelle più recenti, Cass. civ., Sez. V, 16 maggio 2012 n. 7663 e per il Consiglio di Stato, Sez. VI, 18 luglio 2016 n. 3176), con la conseguenza che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

Le specifiche circostanze inerenti al ricorso in esame costituiscono elementi che militano per l’applicazione dell’art. 92 c.p.c., come richiamato espressamente dall’art. 26, comma 1, c.p.a. e depongono per la compensazione delle spese del grado di giudizio di appello tra le parti.