Numero 00055/2024 e data 24/01/2024 Spedizione

REPUBBLICA ITALIANA

Consiglio di Stato

Sezione Consultiva per gli Atti Normativi

Adunanza di Sezione del 16 gennaio 2024

NUMERO AFFARE

01532/2023

OGGETTO:

Presidenza del Consiglio dei Ministri - Ministro per le disabilità.

Schema di decreto legislativo recante “ Istituzione della Cabina di regia per la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni in favore delle persone con disabilità, in attuazione della delega conferita al governo ai sensi della legge 22 dicembre 2021, n. 227 ”.

LA SEZIONE

Vista la nota prot. n. 2475-P-29 del 29 dicembre 2023, con la quale il Ministro per le disabilità ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;

Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere G G;

1.- Con nota prot. n. 2475-P-29 del 29 dicembre 2023, il capo dell’Ufficio legislativo del Ministro per le disabilità ha trasmesso, al fine di acquisire il parere del Consiglio di Stato, lo schema di decreto legislativo recante “ Istituzione della Cabina di regia per la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni in favore delle persone con disabilità, in attuazione della delega conferita al governo ai sensi della legge 22 dicembre 2021, n. 227 ”.

Lo schema, munito del “ visto ” del Ragioniere generale dello Stato, è accompagnato:

a ) dalla “ relazione ” predisposta dall’Ufficio legislativo, munita del visto del Ministro e della pedissequa richiesta di trasmissione per l’acquisizione del parere, ex articolo 36 r.d. 21 aprile 1942, n. 444;

b ) dalla “ relazione illustrativa ”, con la ‘bollinatura’ del Ragioniere generale dello Stato;

c ) dalla “ relazione tecnica ”, munita di sottoscrizione e di “ verifica” della Ragioneria;

d ) dalla “ analisi di impatto della regolamentazione ” (AIR);

e ) dalla “ valutazione ” del Nucleo di valutazione dell’impatto della regolamentazione (NUVIR);

f ) dalla nota prot. n. DAGL/0011703 del Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio dei ministri in data 1° dicembre 2023, con cui è stato trasmesso il provvedimento al fine di acquisire l'intesa in sede di Conferenza unificata;

g ) dal “ concerto formale ” espresso, con nota prot. n. 53535 in data 14 dicembre 2023, dal Ministero dell'economia e delle finanze;

h ) dal “ concerto formale ” espresso, con nota prot. n. 0142550 in data 12 dicembre 2023, dal Ministero dell'istruzione e del merito;

i ) dal “ concerto formale ” espresso, con nota prot. n. m_lps.001236. in data 15 dicembre 2023 dal Ministero del lavoro e delle politiche sociale;

j ) dal “ concerto formale ” espresso, con nota prot. n. 0006562 in data 28 dicembre 2023, dal Ministero della salute;

k ) dal “ concerto formale ” espresso, con nota prot. n. 0004702-P in data 21 dicembre 2023, dal Ministro per gli affari regionali e le autonomie;

l ) dal “ concerto formale ” espresso, con nota prot. n. ULM_FP-0000853 in data 25 settembre 2023, dal Ministro la pubblica amministrazione;

m ) dalla nota del Dipartimento per gli affari regionali e le autonomie del 21 dicembre 2023, con cui è stata trasmessa l'intesa acquista in sede di Conferenza unificata (prot. n. 28307P-4.37.2.3);

n ) dall’intesa, ai sensi dell'articolo 1, comma 2, della legge 22 dicembre 2021, n. 227, resa dalla Conferenza Unificata nella seduta del 21 dicembre 2023.

2.- Il decreto legislativo è adottato nell’esercizio della delega per la revisione e il riordino delle disposizioni vigenti in materia di disabilità, conferita al Governo ai sensi dalla legge 22 dicembre 2021, n. 227.

Il provvedimento è volto, in particolare, a dare attuazione ai criteri direttivi di cui all’articolo 2, comma 2, lettera h ), numeri 1 e 2, della citata legge di delega.

Il primo di tali criteri prevede che il Governo salvaguardi, nell’esercizio della delega, i diritti acquisiti in favore delle persone con disabilità, assicurando nella prevista operazione di revisione e riordino il coordinamento e la piena effettività delle disposizioni relative agli incentivi e ai sussidi di natura economica e ai relativi fondi, facendo salvi altresì i servizi, le prestazioni, le agevolazioni e i trasferimenti monetari già erogati ai sensi della normativa vigente.

Il secondo criterio ha ad oggetto la definizione delle procedure per la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni in favore delle persone con disabilità, con l’individuazione di una disciplina di carattere transitorio, volta a individuare e garantire obiettivi di servizio, promuovendo la collaborazione tra i soggetti pubblici e i privati, compresi gli enti operanti nel Terzo Settore.

2.1.- Lo schema di decreto legislativo si compone di tre articoli.

Con l’articolo 1, si individuano sede e procedimento per la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni, di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera m ), della Costituzione, in favore delle persone con disabilità, istituendo all’uopo un’apposita Cabina di regia, presieduta dal Ministro per le disabilità: sull’assunto, diffusamente argomentato dalla relazione AIR, che l’istituzione di una Cabina di regia costituisca la migliore soluzione percorribile per dare attuazione alla legge. E ciò in quanto gli aspetti relativi alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni in favore delle persone con disabilità, all’individuazione di una disciplina di carattere transitorio e alla definizione di obiettivi di servizio presuppongono una delicata attività di ricognizione, intercettano le competenze di più di dicasteri e livelli di governo e possono conseguentemente essere valutati in maniera adeguata solamente nell’ambito di un organo del tipo di quello istituito, aperto alla partecipazione di tutti i soggetti coinvolti.

L’articolo 2 detta “ disposizioni finanziarie ”, ribadendo per un verso (al comma 1) che dall’attuazione del decreto “ non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica ” e prevedendo (al comma 2) che le amministrazioni interessate provvedano alle attività previste “ mediante l’utilizzo delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente ”.

L’articolo 3 disciplina l’entrata in vigore del decreto legislativo.

3.- Osserva la Sezione che, sotto plurimo profilo, le opzioni normative sposate nell’esercizio della delega legislativa non appaiono coerenti e conformi alle indicazioni – relativamente all’ ambito , ai principi ed ai criteri direttivi – della legge.

3.1.- “ Oggetto e finalità ” della delega sono, invero, individuati, in modo articolato, dall’articolo 1 della legge 22 dicembre 2021, n. 227 (così come modificato, per profili che non vengono concretamente in rilievo, dall’articolo 9, comma 4, del decreto-legge 30 aprile 2022, n. 36, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 giugno 2022, n. 79), che predefinisce anche, al comma 2, le relative formalità procedimentali, riservando all’articolo 2 la fissazione dei “ principi e criteri direttivi ”.

L’attuazione della legge n. 227 del 2021, attraverso l’emanazione dei decreti legislativi da essa previsti, costituisce un traguardo funzionale al raggiungimento della Missione 5 ( Inclusione e coesione ) del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e, segnatamente, della Riforma 1.1 della Componente 2 di tale Missione, recante “ Legge quadro per le disabilità ”.

La riforma è preordinata, altresì, ad assicurare, nel suo complesso, la concretizzazione nell’ordinamento nazionale dei principi della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità e del relativo Protocollo opzionale, fatta a New York il 13 dicembre 2006, ratificata ai sensi della legge 3 marzo 2009, n. 18, secondo un approccio coerente con la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea e con la Strategia per i diritti delle persone con disabilità 2021-2030, di cui alla comunicazione della Commissione europea COM(2021) 101 final , del 3 marzo 2021.

3.2.- La complessiva “ finalità ” dell’intervento – che autorizza la adozione, entro il termine che, per effetto della proroga disposta con l’articolo 1, comma 5 della legge 24 febbraio 2023, n. 14, è allo stato fissato al 15 marzo 2024, di “ uno o più decreti legislativi ” – è individuata nella “ revisione e […] riordino ” delle norme vigenti in materia di disabilità, con il duplice obiettivo:

a ) di coordinare, sotto il profilo formale, le disposizioni legislative vigenti, anche di recepimento e attuazione della normativa europea, operando le opportune modifiche atte a migliorarne “ la coerenza giuridica, logica e sistematica ” e favorendo l’ adeguamento , l’ aggiornamento e la semplificazione del linguaggio normativo, con espressa individuazione delle “ disposizioni da abrogare ” (articolo 2, comma 1);

b ) di garantire, sotto il profilo sostanziale , alla persona con disabilità “ il riconoscimento della propria condizione, anche attraverso una valutazione della stessa congruente, trasparente e agevole che consenta il pieno esercizio dei suoi diritti civili e sociali, compresi il diritto alla vita indipendente e alla piena inclusione sociale e lavorativa, nonché l'effettivo e pieno accesso al sistema dei servizi, delle prestazioni, dei trasferimenti finanziari previsti e di ogni altra relativa agevolazione ” , nonché di “ promuovere l'autonomia della persona con disabilità e il suo vivere su base di pari opportunità con gli altri, nel rispetto dei princìpi di autodeterminazione e di non discriminazione ” (articolo 1, comma 1).

3.3.- A tali comprensivi fini, il comma 3 dell’articolo 1 si incarica di prefigurare, peraltro, un articolato e scandito cronoprogramma nomotetico, che impegna il legislatore delegato ad una graduata e dettagliata elaborazione progressiva dell’intervento normativo, necessariamente affidato, come tale, ad una pluralità coordinata e sequenziale di decreti legislativi , con tempistiche condizionate anche (ancorché non esclusivamente) alla disponibilità delle necessarie risorse finanziarie, e specificamente definita in relazione a precisi e circostanziati “ ambiti ”.

È, invero, previsto che l’attuazione della delega proceda (per l’appunto: “ progressivamente ”):

a ) alla (aggiornata) “ definizione ”, logicamente preliminare e prioritaria, della “ condizione di disabilità ”, accompagnata da “ revisione, riordino e semplificazione ” della normativa di settore: avendosi, con ciò, riguardo ai profili sostanziali della materia, attinenti come tali alla tipologia di prestazioni, alle modalità di accesso ai servizi , ai benefici economici ed alle misure a vario titolo agevolative che devono essere garantite, nel quadro dei valori costituzionali e sovranazionali, dall’intervento alle persone con disabilità;

b ) alla (successiva) individuazione – sotto il coerente ed adeguato profilo procedimentale – delle modalità di “ accertamento ” della (così definita) condizione di disabilità, nella prospettiva della “ revisione ” dei relativi “ processi valutativi ” (c.d.) di base ;

c ) alla più articolata (e prospetticamente “ multimensionale ”) strutturazione dei procedimenti valutativi, impegnativamente orientati (ad un secondo livello) alla realizzazione di un “ progetto di vita individuale, personalizzato e partecipato ”;

d ) alla (strumentale) implementazione di tecnologie di “ informatizzazione ” (e di “ archiviazione ” dei dati) per i ridetti procedimenti valutativi;

e ) alla “ riqualificazione dei servizi pubblici” in materia di “ inclusione e accessibilità ”;

f ) alla istituzione della figura del “ Garante nazionale delle disabilità ”.

Solo all’esito di tale progressiva attuazione del programma di deleghe (che – vale ribadire – muove, in guisa razionale, dalla complessiva revisione dei profili sostanziali , per definire quindi gli aspetti procedurali ed infine quelli propriamente organizzativi ) è prevista l’adozione di “ disposizioni finali e transitorie ” (articolo 1, comma 5 legge n. 227/2021), che costituiscono oggetto specifico dello schema di decreto all’esame.

4.- Con riguardo a tali disposizioni – il cui carattere “ finale ” e l’ancoraggio ad una disciplina di coordinamento intertemporale fa, di nuovo, chiaro che, nella logica della legge, sarebbero dovute intervenire a valle ed a completamento del complessivo riordino normativo , o quanto meno della definizione dei suoi snodi e momenti qualificanti – l’articolo 2 si incarica di fissare (al comma 2, lettera h ), numeri 1 e 2) i “ principi ” ed i “ criteri” per l’esercizio della relativa delega, imponendo a tal fine:

a ) per un verso, l’adozione di norme di coordinamento tra le (nuove) “ disposizioni introdotte ” (si intende: con i decreti legislativi nelle more gradatamente approvati) e quelle “ ancora vigenti ” (ivi comprese quelle “ relative agli incentivi e ai sussidi di natura economica e ai relativi fondi ”), con la garanzia della salvaguardia dei “ diritti già acquisiti ” (e, perciò, con la programmatica salvezza delle prestazioni, dei servizi, delle agevolazioni e dei trasferimento monetari già erogati “ ai sensi della normativa vigente in materia di invalidità civile, di cecità civile, di sordità civile e di sordocecità e della legge 5 febbraio 1992, n. 104, anche con riferimento alla nuova tabella indicativa delle percentuali d' invalidità per le minorazioni e malattie invalidanti, di cui al decreto del Ministro della sanità 5 febbraio 1992, pubblicato nel Supplemento ordinario n. 43 alla Gazzetta Ufficiale n. 47 del 26 febbraio 1992 ”);

b ) per altro verso, in una prospettiva più di sistema, la “ definizione delle procedure ” volte alla “ determinazione ” (ai sensi dell’articolo 117, comma e lettera m ) e con il supporto della Commissione tecnica per i fabbisogni standard di cui all'articolo 1, comma 29, della legge 28 dicembre 2015, n. 208) dei “ livelli essenziali delle prestazioni ” in favore delle persone con disabilità, non disgiunta dalla contestuale fissazione – nelle more – di una “ disciplina di carattere transitorio ”, volta a “ individuare e garantire obiettivi di servizio ”, con la collaborazione “ tra i soggetti pubblici e i privati, compresi gli enti operanti nel Terzo settore ”.

In altri termini, al legislatore delegato è stato assegnato il duplice compito di procedere (nel programmatico transito di regime, imposto anche dalla necessità di adeguare l’ordito normativo alla riforma dell’articolo 117 della Costituzione, che rimette la competenza in materia di prestazioni sociali al livello regionale) al coordinamento sistematico delle disposizioni attualmente vigenti con quelle di nuova introduzione , e di definire contestualmente termini e modalità per la concreta determinazione dei “ livelli essenziali ” di quelle prestazioni, il cui riconoscimento debba essere garantito, in guisa non meno inderogabile in minus che omogenea nel quomodo , “ su tutto il territorio nazionale ” (come imposto dall’articolo 117 Cost.).

Si tratta, come è evidente, di un compito complesso ed impegnativo, il quale può essere assolto (per sua natura e, in ogni caso, per espressa e decifrabile sollecitazione positiva) solo dopo la sistematica ridefinizione del complessivo quadro, qualitativo e quantitativo, delle prestazioni sociali e socio-assistenziali, delle modalità del relativo accertamento e riconoscimento, e della implementazione programmatica dei necessari profili istituzionali, infrastrutturali ed organizzativi.

5.- A fronte di ciò, osserva la Sezione che il decreto legislativo in esame si risolve – alla luce della previsione del suo articolo 1 – nella mera “ istituzione ”, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, di una nuova ed apposita “ Cabina di regia ”, presieduta dall’autorità politica delegata in materia di disabilità ed insediata presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, alla quale è, genericamente, demandato il compito:

a ) di effettuare una “ ricognizione ” (anche a fini di “ monitoraggio ”) delle prestazioni, sociali e socio-sanitarie, rivolte alle persone con disabilità (in una prospettiva che assume, in realtà, i tratti di una preliminare e strumentale acquisizione meramente istruttoria );

b ) di elaborare “ linee guida ”, finalizzate alla successiva individuazione dei “ livelli essenziali ” delle ridette prestazioni (includendovi “ il progetto individuale di vita, partecipato e personalizzato ”), anche curandone il coordinamento e/o l’integrazione con i “ livelli essenziali di assistenza ” (c.d. LEA) elaborati in materia sanitaria e socio-sanitaria, e ferma restando la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali effettuata (c.d. LEP), in attuazione delle disposizioni di cui all’articolo 1, commi da 791 a 801- bis , della legge 29 dicembre 2022, n. 197 (nella prospettiva della attuazione dell’articolo 116 Cost.);

c ) di individuare una interinale disciplina di carattere transitorio, volta a prevedere e garantire obiettivi di servizio, promuovendo la collaborazione tra i soggetti pubblici e i privati, compresi gli enti del Terzo settore;

d ) di contribuire a delineare i criteri per l’utilizzo unitario delle risorse per l’effettiva definizione ed attuazione dei progetti di vita individuali, personalizzati e partecipati, secondo i principi di sussidiarietà e differenziazione, nonché in base ai modelli territoriali di assistenza integrata.

5.1.- Orbene, lo schema di decreto sortisce, in realtà, l’effetto di differire , per giunta a tempo indeterminato – senza, cioè, neppure scandire la relativa tempistica (posto che l’unico termine è quello previsto al comma 3 dell’articolo 1, che si limita ad imporre, nei tre mesi successivi all’entrata in vigore, all’autorità politica la mera definizione delle “ procedure di funzionamento della Cabina di regia ” e le strumentali modalità di avvalimento della Commissione tecnica per i fabbisogni standard) – sia il coordinamento (con disposizioni ‘ finali ’), sia il regime intertemporale (con disposizioni “ transitorie ”), sia la stessa definizione dei livelli essenziali delle prestazioni (anche sotto il profilo della propedeutica e necessaria individuazione delle relative procedure di determinazione ).

Di fatto, vengono prefigurati meri compiti di “ ricognizione ”, di elaborazione di “ linee guida ”, di “ raccordo ”, di “ definizione di criteri ”, di rilievo puramente strumentale e dall’esito concretamente dilatorio.

In tale contesto, anche la prospettica e generica promozione di (non meglio definite) forme di “ collaborazione tra i soggetti pubblici e i privati, compresi gli enti del Terzo settore ” – lungi da innestarsi in un disegno complessivo che, nel rispetto degli articoli 38 e 118 della Costituzione, salvaguardi e garantisca (avuto riguardo ai relativi “ organi ” ed “ istituti ”) l’ adeguatezza e l’ effettività dell’intervento pubblico con finalità di protezione sociale – finisce per prospettare l’apertura a forme surrettizie di valorizzazione dell’apporto di soggetti privati, non supportate da un necessario e compiuto riordino, con normativa di rango primario, del quadro complessivo ed aggiornato dei diritti di prestazione.

5.3.- D’altro canto, di là dalla intrinseca vaghezza che sembra connotare la formula organizzatoria della “cabina di regia”, laddove non ne vengano precisate con necessario dettaglio e puntualità, oltre alla composizione, funzioni, compiti, obiettivi, tempi, modalità operative ed esiti formali , si osserva che il meccanismo prescelto, attraverso l’elaborata ingegneria normativa, finisce per dequotare, sotto un profilo sostanziale, il ruolo ed i compiti della normativa di rango primario alla cui adozione il Governo è stato (ai sensi dell’articolo 76 della Costituzione) delegato: e ciò perché le ridette norme di coordinamento, transitorie e finali (non meno che la fissazione dei livelli essenziali delle prestazioni, che sono affidate alla legge statale, in base all’articolo 117, comma 2 lettera m ) della Costituzione) vengono, sostanzialmente, rimesse ad una fonte atipica , di rango neppure regolamentare, vale a dire senz’altro a futuri decreti, ovvero a determinazioni e/o atti dal tratto formale non meglio individuato , da adottarsi dalla Cabina di regia e, come tali, prospetticamente sottratti al vaglio, alla validazione, alle verifiche, ai controlli cui sono ordinariamente assoggettati gli atti di normazione, sia di rango primario che secondario.

5.4.- Su punto, importa incidentalmente osservare che la Corte costituzionale, con la sentenza 27 marzo 2003, n. 88 – pur avallando, peraltro nei limiti del caso deciso, la concreta rimessione ad una fonte subprimaria della definizione dei livelli essenziali – ha rimarcato la necessità della previa intesa, sul contenuto sostanziale delle prestazioni, con la Conferenza permanente tra lo Stato, le Regioni e le province autonome: intesa che, per tal via, non può, come prima facie nella specie, essere acquisita solo nella fase preliminare e programmatica, a monte della istituzione della cabina di regia.

5.5.- Non è inutile, d’altro canto, rammentare che la “ determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali ” non obbedisce soltanto – nella prospettiva del riparto della competenza legislativa tra Stato e regioni, che vede le politiche sociali attribuite alla competenza esclusiva di queste ultime – alla necessità di garantire, “ su tutto il territorio nazionale ”, un livello “ minimo” ed uniforme, derogabile solo in melius nei diversi, e potenzialmente differenziati, contesti regionali.

Trovando la materia diretto fondamento nel principio di uguaglianza, nella sua accezione sostanziale (cfr. articolo 3, comma 2 Cost.), la direttiva costituzionale impone infatti che la normativa statale non si limiti al semplice contenimento delle disuguaglianze , ma si orienti alla loro effettiva e concreta rimozione , assicurando un livello “ adeguato ” (e non semplicemente “ minimo ” e formalmente “ uniforme ”) dei diritti e delle prestazioni sociali (cfr. – proprio con riguardo all’assistenza delle persone con disabilità – Corte cost. 20 febbraio 2019, n. 83, che fa riferimento al “ nucleo essenziale ” ed “ incomprimibile ”, al di sotto del quale tale diritto fondamentale, deve ritenersi non più assicurato e, sostanzialmente, violato). Ciò che finisce per sollevare perplessità, a fronte della prospettica subordinazione della pienezza di tutela del diritto all’assistenza alla disponibilità di risorse definita in sede di politica economico-finanziaria.

6.- In definitiva, la scarna misura normativa trasfusa nello schema risulta, a fronte delle finalità delineate dalla legge delega e del programmatico innesto nella prospettiva internazionale di riconoscimento e implementazione dei diritti delle persone con disabilità, del tutto indeterminata , sia dal punto di vista dei contenuti , che relativamente ai tempi ed alle modalità del coordinamento tra la disciplina vigente e quella in via di elaborazione.

La stessa analisi dell’impatto di regolazione, che accompagna lo schema di decreto, appare del tutto inadeguata, anzitutto sotto il profilo metodologico: è priva di dati, sufficientemente dettagliati ed organizzati nelle loro serie storiche, che possano autorizzare una ricognizione documentata delle dinamiche degli interventi pubblici in materia, una stima complessiva del loro complessivo impatto finanziario, una prospettica elaborazione critica delle scelte normative alternative, un quadro chiaro e puntuale degli obiettivi della delega e della funzionalità dell’intervento delegato.

7.- Alla luce delle considerazioni che precedono, è parere della Sezione che, così come predisposto, lo schema di decreto legislativo non sia conforme all’oggetto, ai principi ed ai criteri individuati, ai sensi dell’articolo 76 della Costituzione, dall’articolo 1, comma 2, lettera h ), numeri 1 e 2, della legge di delegazione n. 227 del 2001.