Pubblicato il 13/05/2019

N. 03111/2019REG.PROV.COLL.

N. 08106/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8106 del 2018, proposto da:
GENERAL LOGISTICS SYSTEMS ITALY SPA, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati A L, M M, R Z, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato A L in Roma, via delle Quattro Fontane, n. 20;

contro

AUTORITÀ PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI, MINISTERO DELLO SVILUPPO ECONOMICO, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, pressi i cui uffici sono domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

SARDEGNA SERVIZI ESPRESSI SRL, GRUPPO EXECUTIVE SOCIETÀ CONSORTILE A RL, GESTIONE SERVIZI AZIENDALI SOCIETÀ COOPERATIVA, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. Lazio – Roma – sez. III n. 8151 del 2018;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dello Sviluppo Economico e dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 marzo 2019 il Cons. Dario Simeoli e uditi per le parti gli avvocati Lirosi Antonio e Davide Di Giorgio dell’Avvocatura dello Stato;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.‒ In punto di fatto va premesso quanto segue:

- la società General Logistics Systems Italy s.p.a. (di seguito “GLS”) è una delle società attraverso cui General Logistics System BV, appartenente al Royal Mail Group, fornisce servizi di corriere espresso in 41 Paesi europei;

- la società ‒ titolare di autorizzazione generale per l’esercizio dei servizi postali ‒ detiene, in Italia, i diritti di utilizzazione dell’omonimo marchio, rivestendo la qualifica di affiliante (franchisor) del network di corrieri espressi esercenti l’attività di autotrasporto sotto il marchio GLS;

- gli affiliati (franchisees) al gruppo (in numero allo stato di 57) sono imprenditori autonomi e indipendenti che hanno stipulato con GLS singoli contratti di franchising con licenza di marchio GLS (“Affiliati”) e che, fra gli affiliati, rientra GLS Enterprise s.r.l. (“GLS Enterprise”), totalmente partecipata da GLS;

- con ispezione avvenuta presso la sede di GLS nei giorni 15 e 16 dicembre del 2015, l’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (di seguito “l’Autorità”) ha avviato una verifica sull’attività svolta da GLS nonché sui suoi rapporti con le imprese GESC, GLS Enterprise e gli affiliati;

- da tale attività è emerso che GLS, GESC, i 56 affiliati, nonché terzi operatori non affiliati, di cui si avvalgono alcuni affiliati, agirebbero come «componenti di un unitario centro di organizzazione imprenditoriale per l’offerta al pubblico di servizi di corriere espresso» sottoposto al «totale controllo dello Stato di GLS;

- l’Autorità ha contestato alla società appellante le seguenti condotte:

i) l’aver affidato, nell’ambito del Gruppo GLS, l’attività di smistamento degli invii postali alla società controllata GESC, non munita, fino alla data del 18 marzo 2016, di autorizzazione generale (di cui agli artt. 6 del D.lgs. 261/99 e 8 del Regolamento Titoli);

ii) l’avere affiliato, nell’ambito del Gruppo GLS, due società (MB Express e Sardegna Splendida Veloce) non munite di autorizzazione generale;

iii) l’avere coinvolto, tramite alcune delle società proprie affiliate, operatori terzi (non affiliati GLS) non muniti di autorizzazione generale, a cui è stata affidata parte delle attività connesse alla fornitura di servizi postali;

- secondo l’Autorità, le clausole del Contratto e del Regolamento «inequivocabilmente attribuiscono a GLS il ruolo di società capogruppo, dotata di penetranti poteri di direzione e di coordinamento» degli affiliati i quali, «pur essendo soggetti giuridici distinti, solo entro certi limiti sono in grado di determinare autonomamente le modalità di gestione dell’attività»; stante tali «poteri decisori e di controllo», GLS avrebbe dovuto doverosamente assicurare che tutte le imprese coinvolte nel Network «siano in regola con le prescrizioni della normativa di settore in materia di titoli abilitativi all’esercizio di attività postale»;

- su queste basi, in data 2 marzo 2017, l’Autorità ha accertato la violazione da parte di GLS «degli obblighi inerenti all’autorizzazione generale per le 21 fattispecie» indicate nel Provvedimento con applicazione, «per ciascuna di esse», della sanzione amministrativa di cui all’art. 21, comma 7, del d.lgs. n. 261 del 99 per un totale di € 193.000,00;

- l’Autorità ha altresì diffidato GLS, ai sensi dell’art. 21, comma 7- ter , del d.lgs. n. 261 del 1999, «dal porre in essere ulteriori comportamenti in violazione degli obblighi inerenti l’autorizzazione generale, mantenendo in essere, oltre il termine di 30 giorni dalla comunicazione del presente provvedimento, rapporti di affiliazione con società non abilitate all’esercizio dell’attività postale, ovvero con società che, per l’erogazione dei servizi postali a marchio GLS, si avvalgono di operatori terzi privi di titolo ad esercitare l’attività postale».

1.1.‒ GLS ha impugnato innanzi al T.a.r. la predetta sanzione, sollevando le seguenti censure:

i ) il provvedimento muoverebbe dall’erroneo presupposto che anche i servizi di corriere espresso, in quanto «servizi postali a valore aggiunto» ex art. 1, comma 1, lettera i ), del Regolamento Titoli, siano sottoposti al regime dell’autorizzazione generale di cui agli artt. 6 del d.lgs. n. 261 del 1999 e 8 del Regolamento Titoli, ciò in contrasto con la direttiva 97/67/CE;

ii ) il provvedimento non indicherebbe il titolo giuridico e gli elementi oggettivi in base ai quali GLS dovrebbe rispondere per violazioni commesse da soggetti terzi, in violazione dei principi generali di legalità, tassatività e personalità della responsabilità dettati in materia sanzionatoria dall’art. 6 della legge n. 689 del 1981;

iii ) in presenza di soggetti dotati di indipendenza giuridica ed economica, che svolgono il servizio postale in modo autonomo, l’Autorità avrebbe dovuto sanzionare esclusivamente i diretti responsabili del mancato possesso del titolo;

iv ) le previsioni contrattuali, in quanto rilevanti solo inter partes, non potrebbero essere elevate al rango di obblighi passibili di sanzione amministrativa in caso di loro violazione;

v ) poiché la legge n. 129 del 2004 riconosce l’affiliazione commerciale come un contratto, comunque denominato, fra soggetti giuridici «economicamente e giuridicamente indipendenti», GLS non potrebbe rispondere per violazioni commesse da soggetti terzi anche estranei al franchising;

vi ) nessuna norma consentirebbe all’Autorità di diffidare e irrogare la sanzione che è stata applicata;

vii) in via subordinata, la sanzione irrogata in merito alla mancanza del titolo da parte di GESC sarebbe eccessiva e sproporzionata.

2.‒ Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, con sentenza 19 luglio 2018, n. 8151, ha respinto integralmente il ricorso.

3.‒ Avverso la predetta sentenza ha quindi proposto appello la società General Logistics Systems Italy s.p.a., riproponendo nella sostanza le medesime censure proposte in primo grado, sia pure adattate all’impianto motivazione della sentenza gravata.

4.‒ Si sono costituiti in giudizio per resistere al gravame l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni ed il Ministero dello sviluppo economico.

5.‒ All’udienza pubblica del giorno 21 marzo 2019, la causa è stata discussa ed è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1.‒ Il primo motivo di appello ‒ incentrato sulla violazione della direttiva 97/67/CE ‒ è infondato.

1.1.‒ Lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari ‒ in precedenza sottratto alle norme di concorrenza e caratterizzato dalla presenza di monopoli legali verticalmente integrati ‒ è stato avviato dall’Unione europea con la direttiva 97/67/CE (modificata con la direttiva 2008/6/CE), imponendo agli Stati membri l’abolizione (in via «progressiva e controllata») di qualsiasi forma di monopolio, di riserva e di diritti speciali nel settore.

In base all’art. 1, comma 1, del d.lgs. 22 luglio 1999, n. 261 ‒ recante l’attuazione della predetta direttiva 97/67/CE e per il miglioramento della qualità del servizio ‒ la fornitura dei servizi relativi alla raccolta, allo smistamento, al trasporto ed alla distribuzione degli invii postali nonché la realizzazione e l’esercizio della rete postale pubblica costituiscono attività di preminente interesse generale. Su queste basi, vengono prefigurati diversi livelli di regolazione: sono previste attività in principio liberalizzate ma in relazione alle quali, per la particolare configurazione che presenta la realtà dei fattori del mercato con i relativi effetti, è necessario garantire il carattere comunque universale del servizio (art. 3 del d.lgs. n. 261 del 1999); sono previste attività liberalizzate che non richiedono