Consiglio di Stato, sez. VI, sentenza 2024-07-02, n. 202405824

Pubblicato il 02/07/2024

N. 05824/2024REG.PROV.COLL.

N. 04912/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4912 del 2022, proposto da
Autorita' di Regolazione dei Trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Ministero dell'Economia e delle Finanze, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili, non costituiti in giudizio;
Alitalia - Società Aerea Italiana S.p.A. in Amministrazione Straordinaria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati P C, S V, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima) n. 00463/2022, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Alitalia - Società Aerea Italiana S.p.A. in Amministrazione Straordinaria;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 giugno 2024 il Cons. Roberta Ravasio e udito per le parti l’avvocato P C;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso introduttivo di primo grado Alitatalia – Società Aerea Italiana s.p.a., in Amministrazione Straordinaria, ha impugnato la deliberazione dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti (in prosieguo solo “ART”), n. 225 del 22 dicembre 2020, di approvazione del contributo dovuto ad essa Autorità per l’anno 2021, pubblicata sul sito web dell’Autorità l’11 febbraio 2021 e nella G.U.R.I. il 27 febbraio 2021. Ha inoltre impugnato: il D.P.C.M. 21 gennaio 2021, di approvazione della medesima deliberazione; la deliberazione 11 febbraio 2021 n. 20 dell’ART, recante “ Cessazione degli effetti delle clausole sospensive riferite al contributo per il funzionamento dell’Autorità relativo agli anni 2020 e 2021. Rimessione in termini per gli adempimenti relativi all’anno 2020 ed efficacia dei termini di adempimento previsti per l’anno 2021 ”, pubblicata in pari data sul sito web dell’ART e nella G.U.R.I. IL 27 febbraio 2021; la determina 4 marzo 2021 n. 30 del Segretario generale dell’ART, recante “ Definizione delle modalità operative relative alla dichiarazione e al versamento del contributo per il funzionamento dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti per l’anno 2021” ; la nota n. 4667 del 16 aprile 2021, con cui l’ART ha chiesto alla società ALITALIA il versamento del primo acconto della contribuzione relativa all’anno 2021.

2. Il TAR, con la sentenza in epigrafe indicata, dopo aver respinto l’eccezione di tardività sollevata dalla difesa erariale con riferimento alla deliberazione n. 225 del 22 dicembre 2020, e, conseguentemente, l’eccezione di inammissibilità riferita alla impugnazione degli atti conseguenti, ha accolto il ricorso sul motivo assorbente che ALITALIA versa in una situazione che determinava l’applicazione, nei confronti della medesima, della clausola di esonero dal contributo prevista all’art. 1, comma 6, della stessa deliberazione dell’ART n. 225 del 22 dicembre 2020, clausola secondo cui “ non sono tenuti alla contribuzione le società poste in liquidazione e/o soggette a procedure concorsuali con finalità liquidative alla data del 31 dicembre 2020. Per le società poste in liquidazione e/o soggette a procedure concorsuali con finalità liquidative a partire dal 1° gennaio 2021, il contributo è dovuto per il periodo che decorre da tale data fino a quella di messa in liquidazione e/o assoggettamento alla procedura concorsuale con finalità liquidativa ”.

2.1. Il TAR, dopo aver esaminato la normativa che disciplina l’amministrazione straordinaria, e dato atto che l’appellante in data 2 maggio 2017 è stata ammessa alla procedura di amministrazione straordinaria ex art. 2, comma 1, d. l. 347/2003, convertito con modificazioni dalla L. 39/2004, dichiarata insolvente con sentenza del Tribunale di Civitavecchia in data 11 maggio 2017, e ammessa una a procedura articolata mediante l’attuazione di un programma di cessione dei complessi aziendali di Alitalia, autorizzata dal M.I.S.E. ai sensi di quanto previsto dall’art. 27, comma 2, lett. a) d. lgs 270/1999; tutto ciò premesso ha ritenuto di riconoscere finalità liquidatoria alla procedura di amministrazione straordinaria alla quale è stata ammessa ALITALIA: ciò in particolare per il fatto che è prevista la costituzione di una nuova Newco, la liquidazione della Bad company , con cessione diretta alla prima del ramo “aviation” e dell’omonimo marchio, e cessione della Italia Loyalty s.p.a. e dei complessi aziendali relativo allo svolgimento dei servizi in aeroporto di “ handling ” tramite procedura a evidenza pubblica. In senso opposto non rileverebbe, ad avviso del TAR, la circostanza che nelle more sia stata data continuità alla attività di impresa, trattandosi di manovra utile anche alla miglior cessione degli assets aziendali. Il TAR ha anche rilevato che la procedura cui è stata ammessa ALITALIA è anche caratterizzata dal fatto che la massa dei creditori viene tutelata anche mediante l’esercizio di azioni revocatorie, che sono tipiche delle procedure liquidatorie.

2.2. Per l’effetto il TAR ha ritenuto fondata, e assorbente, la prima censura, con conseguente annullamento della nota n. 4667 del 16 aprile 2021 e della successiva richiesta di pagamento con la quale l’amministrazione ha concretamente rivendicato la sua pretesa nei confronti della ricorrente e ciò, come detto, a prescindere dalla categoria imprenditoriale di appartenenza e per l’assorbente ragione che la ricorrente versa in una condizione individuata come esentata dal pagamento dalla stessa Autorità.

2.3. La sentenza in epigrafe indicata, conclusivamente, non ha annullato la deliberazione n. 225 del 22 dicembre 2020, e correlativamente non ha esaminato la censura afferente l’inapplicabilità della stessa ai vettori aerei.

3. L’ART ha proposto appello.

3.1. In primo luogo ha riproposto l’eccezione di tardività riferita alla deliberazione n. 225/2020

3.2. Con il secondo motivo l’ART sostiene che la nota annullata dal TAR sia una mera lettera di cortesia trasmessa da Art a tutti i soggetti tenuti alla corresponsione del contributo che riepiloga i termini dello stesso ed infatti è allegata a tale lettera il Manuale Utente recante procedura di accreditamento al portale dei servizi ART. Quindi non è un atto che per sua natura può incidere sulla posizione giuridica di Alitalia, che invece è stata interessata dalla Delibera; la nota dell’ART del 16 aprile 2021 n. 4667 sarebbe un atto meramente confermativo, e la relativa impugnazione deve considerarsi inammissibile in mancanza di una tempestiva impugnazione dell’atto presupposto.

3.3. L’ART eccepisce inoltre l’ultrapetizione in cui sarebbe incorso il primo giudice, per aver annullato anche la richiesta di pagamento di €. 381.620,62., che ART non avrebbe mai indirizzato ad ALITALIA.

3.4. Con il quarto motivo d’appello l’ART ha, infine, contestato le statuizioni con cui il TAR ha ritenuto sussistente la finalità liquidativa nella procedura di amministrazione straordinaria cui è stata ammessa ALITALIA.

Secondo l’appellante la quasi totalità delle procedure concorsuali evocate nel ragionamento svolto dai giudici amministrativi di prime cure presenta un ampio ancoraggio alla finalità di rendere possibile la prosecuzione delle attività effettuate dalle imprese in crisi. La procedura di Amministrazione Straordinaria cui sono state ammesse prima la ricorrente Alitalia - Società Aerea Italiana S.p.A. con decreto del Ministro dello sviluppo economico del 2 maggio 2017, poi per estensione la controllata Alitalia CityLiner S.p.A., tramite decreto del Ministro dello sviluppo economico del 12 maggio 2017, si colloca – secondo l’ART - nell’alveo dell’art. 2, comma 2 del decreto-legge 23 dicembre 2003, n. 347, il che testimonia dell’intenzione delle autorità italiane di creare, anzitutto, un percorso di risanamento dell’impresa, con continuità aziendale: pertanto non vi era, almeno a livello teorico, alcuno scopo liquidativo nella scelta di questo iter complesso di ristrutturazione dell’impresa.

L’appellante evidenzia che nei decreti del MISE che hanno ammesso ALITALIA e la subsidiary ALITALIA CITYLINER all’amministrazione straordinaria, non v’è menzione di alcuna ipotesi di liquidazione, tanto che e con il D.L. n. 137/2019 sono state adottate “ Misure urgenti per assicurare la continuità del servizio svolto da Alitalia - Società Aerea Italiana S.p.A. e Alitalia CityLiner S.p.A. in amministrazione straordinaria ”. La prospettiva di una liquidazione della compagnia si è invece affacciata ed è stata effettivamente realizzata solo nel corso del 2021, per effetto di scelte e ragionamenti concepiti dal Governo e avallati dal Parlamento alla luce del fallimento dei reiterati tentativi di dare continuità a 74 anni di storia.

L’appellante sostiene, anche, che l’interpretazione proposta dal primo giudice, comporta la sottrazione di ALITALIA, che è il maggiore vettore aereo italiano, dagli obblighi dichiarativi e contributivi, contrariamente a quanto accade per lo omologhe compagnie estere; inoltre la suddetta interpretazione, secondo cui la finalità liquidativa di una procedura concorsuale va riguardata in concreto e non in astratto, potrebbe creare problemi di ampio respiro per l’Autorità, che travalicherebbero l’ambito del traffico aereo e i vettori aerei, posto che ogni crisi aziendale potrebbe dare luogo in astratto ad un’invocazione della norma che esclude l’assoggettamento a contribuzione di chi si trovi coinvolto in procedure concorsuali con finalità liquidative.

L’Autorità