N. 07492/2010 REG.SEN.

N. 01101/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

DECISIONE

Sul ricorso numero di registro generale 1101 del 2010, proposto da:
Societa' Euro Interamma di Petrucci Rita S.a.s., rappresentata e difesa dall'avv. L G, con domicilio eletto presso Ruggero Frascaroli in Roma, viale Regina Margherita, 46;

contro

Edil Millennio di Giovanna D'Aguanno &
C. S.A.S, rappresentata e difesa dagli avv. F L, Ferdinando Scotto, con domicilio eletto presso F L in Roma, via Alessandro Iii°, 6;

nei confronti di

Comune di Pignataro Interamna;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LAZIO - SEZ. STACCATA DI LATINA: SEZIONE I n. 01141/2009, resa tra le parti, concernente PERMESSO DI COSTRUIRE FABBRICATO DA ADIBIRE AD ATTIVITA' COMMERCIALE.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Edil Millennio di Giovanna D'Aguanno &
C. S.A.S;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 maggio 2010 il Cons. A L e uditi per le parti gli avvocati Gentile e Laudadio;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso in appello depositato in data 11/02/2010, la Soc. Euro Interamna di Petrucci Rita s.a.s. impugnava la sentenza n. 1141/09 resa dalla Sezione di Latina del TAR del Lazio, che aveva accolto i ricorsi riuniti n. 130/06 e 178/08 e annullato i permessi di costruire n. 1/06 e 1/08 rilasciati in favore della stessa, nonché la delibera di C.C. n. 5/08, recante “Approvazione piano per la realizzazione della distribuzione carburanti integrato e modificato”.

2. In punto di fatto, va rilevato che la soc. Interamna con permesso di costruire n. 1/06 era stata abilitata alla costruzione “di un fabbricato da adibire ad attività commerciale Bar tavola calda e ufficio del gestore” a servizio di un preesistente impianto di distribuzione di carburanti in titolarità della società stessa.

Con ricorso n. 130/06 la soc. Edil Millennio, proprietaria di suoli adiacenti, aveva impugnato il titolo edilizio, invocandone l’annullamento perché in contrasto con il Piano carburanti adottato con delibera n. 35/03.

Con ordinanza n. 211/06, confermata in appello dalla Sezione con ordinanza n. 4300/06, il Tribunale regionale aveva sospeso gli effetti dell’atto ampliativo.

Con delibera di G.C . n. 83 del 15/6/2006 il Comune di Pignataro aveva conferito incarico ad un professionista per “armonizzare le norme contenute nel Piano con le modifiche introdotte con la L. n. 35/03”.

Con delibera di C.C. n.5/08 l’Amministrazione comunale aveva approvato il nuovo Piano carburanti che, rispetto al precedente, prevedeva la collocazione della struttura della soc. Interamna in ambito 2.

Ne era seguito il rilascio alla stessa società del titolo ampliativo, il permesso di costruire n.1 dell’11/2/2008.

Avverso tale ultimo atto aveva proposto ricorso(n. 178/08) la soc. Edil Millennio, censurando il nuovo piano di distribuzione per sviamento e difetto di motivazione.

Il Tribunale regionale aveva disposto la riunione dei ricorsi e, in accoglimento delle censure della società ricorrente in I grado, aveva accolto le impugnative annullando i titoli edilizi n. 1/06 e 1/08 e la delibera di C.C. n. 5/08 di approvazione del Piano carburanti.

Il Tribunale aveva ritenuto che la delibera fosse affetta da difetto di motivazione e da eccesso di potere per sviamento.

3. Queste le dedotte censure di appello:

3.1. In via preliminare: errores in procedendo et errores in iudicando.

3.1.1. Quanto al ricorso n. 130/06: erroneità della disposta riunione del ricorso n. 130/06 el ricorso n. 178/08- Violazione dell’art. 26, comma 7, della L. 6 dicembre 1971 n. 1034- Difetto di presupposto.

Erroneamente il ricorso n. 130/06 sarebbe stato riunito al ricorso n. 178/08, atteso che il titolo edificatorio impugnato col primo dei cennati ricorsi era stato già revocato dal Comune sin dal 5 ottobre 2006, in via di autotutela, di talchè era venuto meno l’interesse della parte ricorrente al ricorso.

La sentenza impugnata andrebbe, quindi, pregiudizialmente riformata sul punto per sopravvenuta inammissibilità del ricorso n. 130/06.

3.1.2. Quanto al ricorso n. 178/08: errores in iudicando.

Sarebbe errata l’affermazione contenuta in sentenza secondo cui gli unici due impianti si trovavano in concreto in aree aventi classificazione per attività commerciali e turistiche e che, pertanto, la scelta di collocare i due impianti nello stesso ambito fosse, nel contesto del Piano carburanti del 2003, una scelta fondamentale basata su una scelta politico- organizzativa di non consentire nelle aree classificate in base al PRG come zone per attività commerciali e turistiche l’installazione di nuovi impianti, consentendo solo il loro mantenimento, con una limitatissima possibilità di adeguamento.

La scelta del nuovo Piano non sarebbe né illogica né arbitraria, né diretta a favorire qualcuno, ma solo volta a dare, in conformità alle sopravvenute leggi regionali, logicità alle previsioni del Piano carburanti, con apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, se non per errore di fatto abnormi illogicità.

Con la deliberazione n. 5/08 il Comune, facendo uso delle proprie facoltà, avrebbe dato piena e puntuale attuazione alle norme della sopravvenuta L.R. n. 35 del 2003, che consentivano di realizzare nelle aree in discussione gli interventi della specie in contestazione.

Per l’effetto, le aree nelle quali le sopravvenute norme regionali consentivano sia la localizzazione degli impianti sia la installazione di eventuali attività commerciali e di ristoro sarebbero state correttamente reinquadrate nell’Ambito 2.

Gli indizi in base ai quali il TAR ha ravvisato la sussistenza dei vizi di difetto di motivazione e di sviamento sarebbero inesistenti o al più artatamente costruiti dalla originaria ricorrente per indurre in errore il TAR.

3.1.3. Quanto al permesso di costruire rilasciato con atto n. 1/2008: errores in iudicando.

Non corrisponderebbe al vero che il Piano carburanti era stato approvato per la quarta volta dal Comune con delibera n. 5 del 29 gennaio 2008, allo scopo di conferire legittimità alla posizione della titolare della soc. Interamna, in quanto quella approvata con la citata delibera sarebbe la prima ed unica redazione del Piano approvata dal Consiglio comunale a seguito dell’aggiornamento del Piano(approvato originariamente con la delibera n. 35 del 29/11/03) alle sopravvenute disposizioni recate dalla L.R. n. 35 del 2003.

La scelta operata dal Comune sarebbe, perciò, perfettamente conforme alle disposizioni delle sopravvenute norme regionali, nonché logica e ragionevole.

4. Quanto alle censure dedotte con il I motivo di ricorso(eccesso di potere per carenza di motivazione): sarebbero infondate, in quanto la necessità, ritenuta dal Consiglio comunale, di armonizzare le norme contenute nel Piano con le modifiche introdotte dalla L. R. n. 35 del 2003 sarebbe, contrariamente a quanto ritenuto col ricorso di I grado, motivazione adeguata e sufficiente.

4.1. Quanto alle censure dedotte con il secondo motivo di ricorso: le situazioni documentalmente rappresentate smentirebbero l’assunto di parte ricorrente secondo cui l’adeguamento del Piano carburanti avrebbe avuto come unico scopo quello di favorire la posizione della soc. Interamna.

5. In via subordinata condizionata: errores in iudicando.

La sentenza appellata sarebbe errata quanto al disposto annullamento in via derivata del permesso di costruire n. 1/08, in quanto l’annullamento della deliberazione n. 5 del 2008 non poteva portare all’annullamento per invalidità derivata del suddetto titolo edilizio, in quanto lo stesso avrebbe ricavato la propria validità anche direttamente dalle norme di PRG, cui era stata data efficacia sin dalla data del suo rilascio, per effetto della intervenuta definitiva abrogazione del Piano carburanti adottato con deliberazione n. 35 del 2003.

6. Si costituiva per resistere all’appello la soc. Edil Millennio, eccependo l’inammissibilità e l’infondatezza dell’appello per i seguenti motivi:

- sulla inammissibilità dell’appello: il gravame non conterrebbe specifiche critiche alla decisione di I grado e sarebbe affetto da genericità.

- sulla infondatezza dell’appello: la critica dell’appellante si risolverebbe in una ridondante dissertazione sull’obbligo del Comune di adeguare il Piano carburanti approvato nel 2003 allo jus superveniens di cui alla L-R. n. 35 del 2003, nel senso di modificarne la pregressa definizione degli ambiti zonali, obbligo che non troverebbe riscontro nelle disposizioni normative in questione.

- sulla infondatezza della doglianza proposta in via subordinata condizionata: il titolo edilizio n. 1/08 troverebbe unico presupposto giuridico nella ridefinizione degli ambiti zonali disposta con la delibera n. 5/08, la cui caducazione non potrebbe non incidere sulla efficacia del titolo rilasciato.

- sulla asserita erroneità della riunione dei ricorsi nn. 130/06 e 178/08: il capo di sentenza che dispone la riunione non importerebbe alcun pregiudizio per l’appellante, in ogni caso, la parte avrebbe ancora interesse alla coltivazione del ricorso sotto il profilo risarcitorio.

7. La società appellante ha depositato memoria difensiva a contrasto della eccezione di mancata specificazione dei motivi di appello, sostenendo che in ogni caso con il gravame sarebbe stata introdotta una domanda motivata di riesame della sentenza appellata e comunque del suo nucleo essenziale.

8. L’appello è stato inserito nei ruoli di udienza del 18 maggio 2010 e trattenuto per la decisione.

DIRITTO

1. L’appello è fondato e va accolto.

2. Va, anzitutto, dichiarata infondata la eccezione di improcedibilità dedotta dalla società resistente sotto il profilo della mancata contestazione, da parte dell’appellante, della sentenza di primo grado.

Va osservato, infatti, che l’appellante ha riferito i passi contestati della decisione appellata ed ha svolto le sue argomentazioni per contrastare il ragionamento dei primi giudici. La circostanza che non siano state mosse specifiche censure a tutti i passi della decisione non è idonea a provocare l’improcedibilità del gravame, poiché questo, comunque, introduce validamente una domanda di riesame del nucleo essenziale della decisione impugnata(Cons. Stato, V Sez., n. 674/04).

3. Va, altresì, in via preliminare ritenuta infondata la dedotta erroneità della disposta riunione del ricorso n. 130/06 al ricorso n. 178/08.

Invero, la riunione dei procedimenti per ragione di connessione di cui all’art. 52 del Reg. proc. presuppone esclusivamente che ricorrano motivi di economia processuale, discrezionalmente apprezzabili dal giudice(Cons. Stato, V Sez., n. 30/94).

Problema diverso è il merito della decisione adottata sui ricorsi riuniti, estraneo alla fase pregiudiziale.

Quanto alla ritenuta sopravvenuta carenza d’interesse della soc. Edil Millennio alla coltivazione del ric. n. 130/06, per essere stato medio tempore formalmente revocato dal Comune il provvedimento ampliativo con lo stesso impugnato, va rilevato che nella fattispecie non sembra potersi ritenere venuta meno per la ricorrente qualsiasi utilità, anche solo strumentale, ad ottenere la pronuncia del giudice, atteso che col ricorso introduttivo la parte aveva articolato specifica domanda risarcitoria.

Del resto tale profilo era stato espressamente affrontato dal giudice di I grado che, pur ritenendo che il provvedimento non fosse stato ancora formalmente ritirato dal Comune( laddove tale circostanza è comprovata dal deposito(all. 18) da parte della società appellante dell’atto di revoca del permesso di costruire n. 1/2006 recante n. 7822 del 5/10/2006), ha tuttavia ritenuto che permanesse comunque l’interesse alla coltivazione del ricorso, contenendo esso una domanda risarcitoria.

4. Nel merito, relativamente al ric. n. 130/06 va condivisa la posizione prospettata in via alternativa dall’appellante di intervenuta cessazione della materia del contendere, essendo stato revocato dal Comune il titolo edilizio ampliativo con il già menzionato provvedimento n. 7822 del 2006.

L’appellante, poi, contesta le conclusioni cui è pervenuto il primo giudice nell’accogliere il secondo dei ricorsi, n. 178/08, diretto avverso la delibera consiliare n. 5 del 29 gennaio 2008 ed il conseguente titolo abilitativo edilizio n. 1/08 rilasciato dal Comune di Pignataro, che ritiene contraddittorie, errate in fatto ed in diritto ed, altresì, non pertinenti.

La tesi della ricorrente in I grado, condivisa dal TAR, era, sostanzialmente, che le modifiche al piano carburanti erano state adottate allo scopo di rendere edificabile il suolo dell’attuale appellante e, quindi, di consentire la realizzazione sullo stesso del fabbricato per attività commerciali al servizio del preesistente impianto, con conseguente sua illegittimità perché affetta da sviamento. In via derivata era dedotta anche la illegittimità del permesso di costruire assentito in data 11 febbraio 2008 nel presupposto delle modifiche introdotte al piano.

Il TAR specificamente ha ritenuto che sussistessero sufficienti indizi per opinare che alla finalità dell’adeguamento del piano carburanti del 2003 alle disposizioni della L. R. n. 35 del 2003 si sia illegittimamente associata quella di permettere il potenziamento dei preesistenti impianti.

L’analisi della scansione provvedimentale, alla luce della normativa di riferimento, non consente di condividere le conclusioni dei primi giudici.

Invero, la questione giuridica sottostante al gravame afferisce alla esatta individuazione della latitudine dei poteri pianificatori del Comune in sede di adeguamento del Piano carburanti a sopravvenute normative regionali.

Com’è noto, l’indirizzo di politica urbanistica espresso negli strumenti di pianificazione implica importanti conseguenze in ordine al sindacato di legittimità esigibile dal giudice amministrativo ed al contenuto della motivazione in concreto indispensabile, specie in considerazione di quanto previsto dal comma 2 dell’art.3 L. 7 agosto 1990, n. 241, là dove esclude dall’obbligo di motivazione gli atti normativi e quelli a contenuto generale.

E’ stato affermato in giurisprudenza che le scelte effettuate dall’Amministrazione nell’adozione degli strumenti urbanistici costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o abnormi illogicità (cfr. IV Sez. n. 5207/01;
n. 4077/01 e n. 121/99), e che in occasione della formazione di uno strumento urbanistico generale le scelte discrezionali dell’amministrazione riguardo alla destinazione di singole aree non necessitano di apposita motivazione, oltre quella che si può evincere dai criteri generali- di ordine tecnico discrezionale- seguiti nell’impostazione del piano stesso (cfr. Ap. n. 24/99;
IV sez., n. 245/00;n., 1943/99;
n. 887/95), essendo sufficiente l’espresso riferimento alla relazione di accompagnamento al progetto di modificazione al piano regolatore generale, salvo che particolari situazioni non abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni (cfr. IV sez., n. 5207/01 cit.).

Le uniche evenienze che giustificano una più incisiva e singolare motivazione degli strumenti urbanistici generali sono state individuate dalla giurisprudenza (cfr.. Ap. n. 24/99):a) nel superamento degli standards minimi di cui al D.M. 2 aprile 1968, con riferimento alle previsioni urbanistiche complessive di sovradimensionamento, indipendentemente dal riferimento alla destinazione di zona di determinate aree;
b) nella lesione dell’affidamento qualificato del privato derivante da convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato intercorsi fra il Comune e i proprietari delle aree, aspettative nascenti da giudicati di annullamento di concessioni edilizie o di silenzio- rifiuto su una domanda di concessione (cfr.Ap. n. 24/99 cit.);
c) nella modificazione in zona agricola della destinazione di un’area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo (cfr. IV sez. n. 594/99).

Nel caso di specie, è pacifico che, a seguito della modifica della zonizzazione approvata nel 2003 per effetto di sopravvenuta normativa regionale, i due impianti concorrenti siano stati collocati in ambiti differenti, collocazione che appare, però, legittima perché l’Amministrazione ha dato prova delle esigenze urbanistiche ad esso sottese.

Dei due impianti, invero, uno, come risulta dalla certificazione comunale prot. n. 1370 del 26/1/10, prodotta in atti(all.20 di parte appellante) è ubicato su cespite distinto in catasto al f. 8, particella 662 ed insiste su “Suolo pubblico(Piazza mercato)”. L’altro, gestito dalla società appellante, è ubicato invece su cespiti di proprietà della medesima appellante, distinti in catasto al f.9, particelle 749, 748, 745, 489, 847, 846, 747, ricadenti in “Zona per servizi commerciali e turistici” del PRG(v. certificato del Comune n. 1224 del 22/1/10, all. 20 di parte appellante), per la quale valevano i divieti di cui ai commi 1 bis e 1 quater aggiunto all’art.10 della L.R. n. 8 del 2001 dall’art. 5, comma 2, della L.R. n. 35 del 2003( limitativo per la localizzazione degli impianti ai soli impianti di distribuzione di carburante, con esclusione di eventuali attività commerciali e di ristoro, nelle zone del PRG sottoposte a vincoli paesaggistici, ambientali o monumentali ovvero comprese nelle zone territoriali omogenee A).

Dalla intervenuta modifica normativa regionale il Comune ha ravvisato la necessità di adeguare il Piano carburanti risalente al 2003 e lo ha fatto dopo una preventiva istruttoria tecnica e l’affidamento a due professionisti, succedutisi nel tempo, dell’incarico di redazione del nuovo piano, rispettoso delle sopravvenute novità legislative.

Il Comune ha approvato, quindi, il nuovo Piano, che ha sostituito in toto il Piano precedente, approvandolo con deliberazione n. 5 del 29 gennaio 2008, per effetto del quale è stata modificata la zonizzazione originaria perché le zone a “servizi pubblici e privati”, che nel piano del 2003 erano inserite nell’ambito 1, sono state inserite nell’ambito 2, che prima comprendeva le sole zone destinate ad insediamenti produttivi, in conformità alla originaria destinazione di PRG, con la conseguenza che gli impianti preesistenti sono diventati suscettibili di potenziamento, sicchè alla società appellante è stato possibile rilasciare il permesso di costruire n. 1/08.

Questa operazione è stata contestata dalla società ricorrente in I gra do e non condivisa dalla sentenza del TAR, che vi ha individuato diversi indizi di sviamento, ma al riguardo va rilevato come la scelta di adeguamento effettuata dal Comune, per conformarsi alle nuove previsioni normative regionali, rientri nella sfera di valutazione discrezionale di merito riservata all’Amministrazione e sindacabile avanti al giudice amministrativo solo per errori di fatto o evidenti irrazionalità o abnormi illogicità.

Nella specie, le ragioni che hanno mosso l’Amministrazione comunale all’adozione del nuovo Piano sono state sufficientemente esplicitate indicando le nuove esigenze che imponevano di dare logicità al Piano carburanti, raffrontandole con le precedenti e utilizzando la possibilità di revisione del Piano stesso recate dalla L.R. n. 35 del 2003.

Poichè alle Amministrazioni comunali è demandata la localizzazione dei nuovi impianti, mediante un’opera di mero adeguamento degli strumenti urbanistici nelle aree non comprese nelle zone territoriali omogenee “A” o non soggette a particolari vincoli paesaggistici, ambientali ovvero monumentali, è stato affermato che, ai sensi dell’ art. 2 del D. Lgs. n. 32 del 1998, i Comuni non possono stabilire un divieto assoluto di installare gli impianti de quibus nelle zone del territorio comunale ove tale installazione sia compatibile con il vigente strumento urbanistico, atteso che il significato della norma è per contro quello secondo cui è in facoltà degli enti locali consentire, in sede di pianificazione della rete, la localizzazione dei nuovi impianti anche nelle zone del P.R.G. soggette a diversa destinazione, purché non sottoposte a particolari vincoli (cfr. Cons. Stato, Sezione V, 13 dicembre 2006, n. 7377;
9 giungo 2008, n. 2857).

Ed è quanto si è, in concreto, verificato nella fattispecie.

Altra e diversa opzione ermeneutica non può ritenersi suffragata né dal dato letterale né da quello logico, quali risultano rivenienti dalla vigente disciplina legislativa..

Invero, l’individuazione di criteri, requisiti e caratteristiche delle aree sulle quali gli impianti possono essere installati, deve essere considerata in positivo, vale a dire in senso ampliativo della sfera giuridica degli eventuali destinatari, e non come possibilità di introdurre divieti, vincoli e limitazioni in aggiunta a quelli particolari già presenti su alcune zone e sottozone del P.R.G

L’esigenza di razionalizzare la rete non può non tener conto del carattere attribuito alla localizzazione, di mero adeguamento degli strumenti urbanistici in vigore, vale a dire della possibilità di prevedere l’inserimento degli impianti praticamente in qualunque zona del territorio comunale, con esclusione soltanto delle zone territoriali omogenee “A” e di quelle già sottoposte a particolari vincoli, senza la necessità di attivare il procedimento di approvazione regionale, prescritto nell’ipotesi dell’adozione di varianti al vigente Piano regolatore generale(cfr. dec. n. 2857 cit.).

E’ stato, infatti affermato che sarebbe incoerente introdurre snellimenti e semplificazioni nella procedura di rilascio delle autorizzazioni, per poi di fatto restringere il campo delle possibili localizzazioni territoriali fino al punto di precludere l’installazione e l’esercizio, su quasi tutto il territorio comunale, di impianti catalogabili lato sensu alla stregua di opere di urbanizzazione secondaria e, come tali, suscettibili in via generale di essere realizzati in qualsiasi zona urbanistica comunale e perfino su area destinata a zona agricola (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 23 gennaio 2007, n. 192).

Né possono ritenersi indizi di sviamento i percorsi istruttori prolungati o frammentati seguiti dall’Amministrazione, rientrando anche tale profilo nell’ambito di discrezionalità riservato alla medesima.

L’assenza di illogicità i irrazionalità nella conformazione del nuovo Piano carburanti, rendono altresì ragione della legittimità del permesso di costruire n. 1/78 rilasciato, in conformità al medesimo, oltrechè alle originarie destinazioni di PRG, alla società appellante.

La fondatezza, sotto gli esaminati profili, dell’appello proposto consente al Collegio di prescindere dall’esame delle ulteriori censure.

4. Per le suesposte considerazioni, l’appello va accolto, con conseguente riforma della sentenza impugnata.

Sussistono giusti motivi per compensare fra le parti le spese del doppio grado di giudizio.