N. 01187/2015REG.PROV.COLL.

N. 08179/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8179 del 2014, proposto da:
M G, rappresentata e difesa dall'avvocato F G S, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, Via G.Paisiello, n. 55;

contro

Regione Valle D'Aosta, in persona del Presidente in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati E G, A R, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, Lungotevere Sanzio, n. 1;
Presidenza del Consiglio Regionale della Valle D'Aosta, Consiglio Regionale della Valle D'Aosta;

nei confronti di

D A, M B, R Patacchini, Carmine Sciulli, Enrica Ferri, Bruno Baschiera, Barbara Grange, Guido Dosio, non costituiti;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. VALLE D'AOSTA – AOSTA, n. 47/2014, resa tra le parti, concernente istanza di sostituzione dei due membri dimissionari del corecom e contestualmente dichiarata la decadenza.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Valle D'Aosta;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 gennaio 2015 il Cons. L M T e uditi per le parti gli avvocati F G S e A R;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Dinanzi al TAR per la Valle d’Aosta la sig.ra M G invocava con ricorso principale l’annullamento della nota del 30 luglio 2013 prot. n. 5422, con cui il Presidente del Consiglio regionale della Valle d'Aosta comunicava alla sig.ra Ghillino che il Consiglio Regionale avrebbe provveduto al rinnovo integrale del Comitato regionale per le comunicazioni della Valle d'Aosta, e con ricorso per motivi aggiunti dei correlati avvisi di convocazione delle sedute consiliari, del parere rilasciato dal Dirigente della Struttura affari generali della Presidenza del Consiglio, ai sensi dell'art. 3, comma 4, L.r. n. 22/2010, nonché della delibera del Consiglio regionale della Valle d'Aosta n. 275/XIV del 26 novembre 2013, concernente il "Rinnovo integrale del Comitato Regionale per le Comunicazioni (CO.RE.COM.) ai sensi dell'art. 3, comma 6, L.r n. 27/2001", pubblicata il 3 dicembre 2013.

2. Il primo giudice dichiarava improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse il ricorso principale per il sopravvenire della delibera del Consiglio regionale della Valle d'Aosta n. 275/XIV del 26 novembre 2013. Mentre in parte respingeva il ricorso per motivi aggiunti ritenendo che l’amministrazione avesse dato corretta applicazione all’art. 3, l. reg. Valle d’Aosta, n. 26/2001 ritenendo irrilevante la revoca presentata da uno dei tre componenti dimissionari. Ed in parte lo dichiarava inammissibile, rilevando il difetto di legittimazione dell’originaria ricorrente a proporre censure avverso il provvedimento del Consiglio regionale della Valle d'Aosta n. 275/XIV del 26 novembre 2013, nella parte in cui viene deliberata la nomina del nuovo presidente e dei nuovi componenti del comitato.

3. Con il gravame in esame l’originaria ricorrente chiede la riforma della sentenza di prime cure per le seguenti ragioni: a) le statuizioni del primo giudice in tema di revoca delle dimissioni ultra dimidium non sarebbero in linea con i principi enunciati dalla giurisprudenza, essendo necessaria la presa d’atto delle dimissioni da parte del Consiglio regionale, come testimoniato dal comma 7 dell’art. 3, l.r. Aosta 26/2001 e dall’art. 26, della delibera del Consiglio regionale n. 5/2005.

La natura recettizia delle dimissioni dovrebbe indurre ad escludere che si estingua il rapporto di servizio sino alla loro accettazione o presa d’atto. Non potrebbero essere utilizzati quali parametri normativi l’art.38 e 141 TUEL, norme derogabili da statuti ed atti regolamentari, come accaduto nella fattispecie. Né avrebbe senso che la presa d’atto sia prevista solo per le dimissioni del singolo consigliere. In concreto si sarebbe attuato uno spoil sytstem illegittimo secondo quanto precisato dalla giurisprudenza di questo Consiglio;
b) l’appellante ripropone il IV e V motivo aggiunto di primo grado dichiarati inammissibili dal TAR evidenziando che l’elezione del presidente sarebbe avvenuta senza il quorum richiesto dall’art. 3, l.r. 26/2001. Sarebbe illegittima la nomina dei componenti del co.re.com. anche per la mancata elezione del membro in quota della minoranza. Infine, la nomina dei membri in questione sarebbe illegittima anche per l’assenza di competenze da parte dei nominati.

4. Costituitasi in giudizio l’amministrazione regionale chiede il rigetto dell’appello, sostenendo tra l’altro che non vi sarebbero norme che introducono un principio diverso rispetto a quello contenuto nel TUEL. Il quorum previsto dall’art. 3, l.r. 26/2001, sarebbe per la validità della deliberazione e non della seduta. Non rileverebbe la mancata elezione del membro in quota alla minoranza. Tutti i componenti sarebbero adeguatamente qualificati.

5. Nelle successive difese l’appellante precisa che le dimissioni ultra dimidium non configurerebbero un atto collettivo. Le dimissioni del componente singolo non sarebbero cumulabili con quelle degli altri per ritenere raggiunta la quota che impone lo scioglimento dell’organo.

6. L’appello è infondato e non può essere accolto.

7. Occorre premettere all’esame delle questioni giuridiche alcuni dati fattuali: I) le dimissioni dei consiglieri Amedeo, Boccarella e Sciulli dal co.re.com. risultano sottoscritte in data 3 luglio 2014, sono ricevute dal consiglio regionale in data 4 luglio 2014, mentre la revoca di Sciulli è del 5 luglio 2014;
II) le successive dimissioni del consigliere Patacchini del 15 luglio 2013 non hanno assunto rilievo determinante nella decisione assunta dal Consiglio regionale di rinnovare la composizione del co.re.com.

8. A fronte di queste necessarie precisazioni in fatto, appare opportuno premettere alcune considerazioni giuridiche in tema di disciplina delle dimissioni ultra dimidium , dei consiglieri comunali. Ciò in ragione del fatto che l’art. 3, l. reg. Valle d’Aosta, n. 26/2001, nonostante il ruolo che l’art. 1, l. 249/1997, in attuazione del quale è stata adottata la citata l. reg. n. 26/2001, assicura ai comitati regionali per le comunicazioni, ha ricalcato il modello di surroga dei consiglieri e rinnovazione del comitato previsto dal T.U.E.L. in tema di consiglio comunale.

In quest’ottica è, dunque, opportuno fare il punto sulla disciplina delle cd. dimissioni ultra dimidium . La questione è in particolare quella del coordinamento dell’istituto della surrogazione dei consiglieri cessati dalla carica e dello scioglimento dei consigli quando non possa essere assicurato il normale funzionamento degli organi e dei servizi per la presenza di dimissioni ultra dimidium . Si tratta, è evidente, di istituti che operano in via alternativa, sicché risulta determinante chiarire quando possa dirsi integrata la fattispecie delle dimissioni ultra dimidium , che impedisce di procedersi alla semplice surroga dei dimissionari.

Prima dell’entrata in vigore della novella contenuta nella legge 15 ottobre 1993 n. 415 alla l. 142/90, la disciplina previgente (artt. 8 e 81 t.u. 16 maggio 1960 n. 570) prevedeva che la presa d’atto delle dimissioni fosse il discrimine tra surrogazione dei singoli consiglieri e rinnovazione dell’intero consiglio. Per evitare che attraverso la presa d’atto la maggioranza politica potesse artatamente condurre verso l’esito della surrogazione piuttosto che quello dello scioglimento del consiglio per la sua rinnovazione con la citata l. 415/1993, si introduceva un meccanismo di irrevocabilità delle dimissioni, di non necessità di presa d’atto e di efficacia delle stesse al momento della surrogazione.

La sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, n. 15/1997, interveniva su questa disciplina, precisando che: “ Pur dopo la modificazione dell'art. 31 L. 8 giugno 1990 n. 142 introdotta dall'art. 7 L. 15 ottobre 1993 n. 415, le dimissioni dei consiglieri comunali, se infra dimidium, vanno assoggettate al regime giuridico dell'art. 31 cit. (efficacia differita, surrogazione), ovvero, se ultra dimidium, vanno assoggettate al regime giuridico dell'art. 39 legge cit. (efficacia immediata, sospensione e scioglimento del Consiglio).

Le dimissioni dei consiglieri comunali sono ultra dimidium, e danno luogo allo scioglimento del Consiglio, se simultanee, cioè se presentate nello stesso giorno, e sono infra dimidium negli altri casi ”.

Il meccanismo in questione veniva perfezionato con la l. 15 maggio 1997 n. 127, che nel modificare l’art. 31 della l. 142/90, aggiungeva che le dimissioni dovessero esse assunte al protocollo dell’ente nella stessa giornata e che non potesse in ogni caso farsi luogo alla surroga qualora, ricorrendone i presupposti, si dovesse procedere allo scioglimento del consiglio per cessazione dalla carica per dimissioni contestuali, ovvero rese anche con atti separati purché contemporaneamente presentati al protocollo dell'ente, della metà più uno dei membri assegnati, non computando a tal fine il sindaco o il presidente della provincia (art. 39, comma 1, lettera b), numero 2), l. 142/1990).

Successivamente l’art. 38, T.U.EL. lo faceva proprio al comma 8, che subiva un’ulteriore modifica da parte del d.l. 29 marzo 2004, n. 80, con il quale il legislatore precisava ulteriormente che: “ Le dimissioni non presentate personalmente devono essere autenticate ed inoltrate al protocollo per il tramite di persona delegata con atto autenticato in data non anteriore a cinque giorni ”.

La giurisprudenza di questo Consiglio (Cons. St., Sez. V, 12 giugno 2007, n. 3137;
Id., Sez. VI, 30 luglio 2009, n. 4796;
Cons. St., Sez. V, 17 novembre 2009, n. 7166) sulla norma attualmente in vigore aveva modo di precisare che: a) l’impossibilità di disporre dell’atto di dimissioni una volta protocollato, si riferisce agli atti di disposizione degli effetti, come l’ipotesi della revoca e più in generale tutti i casi in cui il Consigliere dimissionario intenda subordinare le proprie dimissioni a condizioni o termini, ben potendo quest’ultimo regolarizzarle, se prive di alcuno dei requisiti di forma prescritti;
b) l’atto di rassegnazione delle dimissioni è un atto irrevocabile, non recettizio ed immediatamente efficace;
c) dal momento dell’assunzione al protocollo dell’ente le dimissioni sono immediatamente efficaci e non possono essere più ritirate;
d) l’atto di dimissioni dalla carica di consigliere comunale si configura, infatti, come actus legitimus , ossia una manifestazione di volontà, ritualmente esternata, rivolta a determinare l’uscita del dichiarante dall’organo assembleare del Comune, non sottoponibile né a condizione né a termine, cosicché nessun rilievo può riconoscersi allo scopo perseguito dai dimissionari di creare le condizioni per lo scioglimento del Consiglio comunale.

La giurisprudenza di questo Consiglio, occorre precisare, ha avuto qualche oscillazione, invece, nel configurare le dimissioni ultra dimidium quale atto collettivo negoziale, nel quale, occorre valorizzare il collegamento esistente tra le volontà dei singoli consiglieri in funzione dell’obiettivo unitario dello scioglimento e qualificare l’atto recante le dimissioni quale atto collettivo, caratterizzato dall’inscindibilità del legame esistente tra le volontà espresse dai singoli dimissionari, risultante dimissioni rese con un unico atto ovvero, con tesi prevalente, quale atto giuridico in senso stretto, cioè un atto i cui effetti giuridici non dipendono dalla volontà dell’agente, ma sono disposti dall’ordinamento, senza riguardo all’intenzione di colui che li pone in essere (cfr. Cons. St., Sez. V, 27 aprile, n. 2444).

Quest’ultimo aspetto nella vicenda che ci interessa non assume in realtà un rilievo decisivo, dal momento che non viene in considerazione una contestazione sulla validità delle dimissioni ultra dimidium , ma solo un’incidenza della revoca da parte di uno dei consiglieri dimissionari sull’atto in questione. Pertanto, indipendentemente, dalla qualificazione giuridica dell’atto di dimissioni ultra dimidium , ciò che occorre appurare è quale meccanismo opera nel momento in cui un simile atto o negozio giuridico entra nella sfera di conoscenza. Infatti, senza voler scendere nel dettaglio della natura stessa del negozio giuridico e del ruolo che al suo interno gioca la volontà, non può dimenticarsi che l’ordinamento giuridico conosce ipotesi nelle quali proprio per assicurare ragioni di certezza giuridica (es. artt. 256, 285 c.c.) alcuni negozi risultano irrevocabili.

9. Così ricostruito il quadro normativo nazionale e giurisprudenziale, occorre esaminare il disposto dell’art. 3, l. reg. Valle d’Aosta, n. 26/2001, i cui commi 6 e 7 rispettivamente prevedono che: “ Nel caso in cui il Comitato si riduca a due componenti, si procede al rinnovo integrale del Comitato stesso ” e che: “ Alle procedure di rinnovo integrale del Comitato si provvede entro sessanta giorni dalla scadenza ordinaria o dal verificarsi dell'ipotesi di cui al comma 6. Al rinnovo parziale del Comitato, in seguito a cessazione anticipata dalla carica di uno o due membri, si procede entro sessanta giorni dalla morte del componente o contestualmente alla presa d'atto delle dimissioni o alla deliberazione consiliare di decadenza del componente. In caso di dimissioni del Presidente del Comitato, si provvede alla sostituzione a norma del comma 2 nel termine di sessanta giorni ”. La norma sembra indicare la presenza di due ipotesi, una di rinnovo integrale e una di rinnovo parziale. Mentre alla prima deve darsi seguito nel caso in cui il Comitato si riduca a due componenti, alla seconda si ricorre qualora un simile evento non si verifichi. Il discrimen fondamentale è, dunque, quello delle modalità di formazione della fattispecie che obbliga al rinnovo integrale, se si componga di dimissioni di oltre la metà dei componenti e della presa d’atto del consiglio regionale, ovvero se quest’ultima accettazione non serva.

Il dato testuale del citato art. 3 milita nel primo senso. Infatti, alla presa d’atto il legislatore regionale ha voluto fare riferimento solo in relazione all’ipotesi di rinnovo parziale. Pertanto, nel momento in cui il consiglio regionale è venuto a conoscenza delle dimissioni presentate dai tre componenti del co.re.com. si è aperto d’ufficio il procedimento per il rinnovo integrale dell’organo in questione, sicché il consiglio regionale doveva solo accertare che si era realizzata la fattispecie descritta dal comma 6, dell’art. 3, l. reg. 26/2001, senza che potesse avere alcun rilievo la revoca delle dimissioni di uno dei componenti intervenuta successivamente rispetto alla conoscenza dell’atto di dimissioni da parte del consiglio regionale. Pertanto, una volta entrate nella sfera giuridica di conoscenza del consiglio regionale le dimissioni ultra dimidium , non assume alcun effetto la revoca delle stesse, perché si è integrata pienamente la fattispecie che impone il rinnovo integrale del co.re.com.

10. Dall’infondatezza delle doglianze sopra esaminate discende la conferma della sentenza di prime cure anche in ordine al difetto di interesse dell’originaria ricorrente per le censure con le quali l’appellante contesta la deliberazione del Consiglio regionale laddove ha eletto i nuovi componenti del co.re.com., non risultando l’odierna appellante titolare di una posizione giuridica differenziata e qualificata da quella del quisque de populo .

11. L’appello deve in definitiva essere respinto. Le spese possono essere compensate attesa la novità e complessità delle questioni trattate.