N. 01272/2015REG.PROV.COLL.

N. 03138/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3138 del 2014, proposto da:
V U C, rappresentato e difeso dall'avv. V G, con domicilio eletto presso Gian Marco Grez in Roma, Corso Vittorio Emanuele II, n. 18;

contro

- il Ministero della Salute, in persona del Ministro p.t.
- l’Autorità Portuale di Brindisi, in persona del legale rappresentante p.t.,
rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. per la Puglia, Sezione Staccata di Lecce, Sezione I, n. 508 del 20 febbraio 2014, resa tra le parti, concernente la richiesta di risarcimento dei danni a seguito dell’accertamento di non idoneità alle funzioni di consulente chimico di porto.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'Avvocatura Generale dello Stato;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 febbraio 2015 il Cons. Dante D'Alessio e uditi per le parti l’avvocato V G e l’avvocato dello Stato M. La Greca;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Il dr. V U C, iscritto con decreto del 30 luglio 2001 nel registro dell’Autorità portuale, ai sensi dell’art. 68 cod. nav., per l’espletamento nel porto di Brindisi dell’attività di consulente chimico, aveva impugnato davanti al T.A.R. per la Puglia il provvedimento con il quale l’Autorità portuale di Brindisi, in data 10 gennaio 2011, aveva provveduto alla sua cancellazione dal registro a seguito del giudizio di non idoneità espresso dal medico di porto in data 21 dicembre 2010.

2.- Il T.A.R. per la Puglia, Sezione Staccata di Lecce, dopo apposita CTU, con ordinanza n. 695 del 7 ottobre 2011, respingeva la richiesta misura cautelare. Ma tale ordinanza era riformata da questa Sezione del Consiglio di Stato con ordinanza n. 5185 del 25 novembre 2011.

A seguito della citata ordinanza del Consiglio di Stato, il Ministero della salute;
Ufficio di sanità marittima, Unità territoriale di Brindisi, ha ritenuto idoneo il dr. C all’attività di consulente chimico.

3.- Il T.A.R. per la Puglia, Sezione Staccata di Lecce Sezione I, con sentenza n. 806 del 9 maggio 2012 riteneva comunque infondato il ricorso proposto dal dr. C.

Il dr. C ha appellato la decisione davanti al Consiglio di Stato che, con sentenza n. 4170 del 16 luglio 2012 ha annullato la citata sentenza del T.A.R. per la Puglia, Sezione Staccata di Lecce, ed ha dichiarato improcedibile il ricorso di primo grado.

Questa Sezione ha, infatti, rilevato che, come emergeva dalla nota dell’Autorità Portuale di Brindisi del 17 maggio 2012, il dr. C era stato nuovamente ritenuto idoneo all’attività di Consulente chimico di porto con certificato dell’Organo di Sanità marittima, titolare della competenza in materia, rilasciato in data 27 dicembre 2011, e che, sulla base di tale certificato idoneativo, il dr. C era stato anche iscritto nuovamente nel registro di cui all’art. 68 del Codice della navigazione ed aveva esercitato la sua attività (come da documentazione depositata).

4.- All’esito dell’indicata vicenda processuale il dr. C ha chiesto al T.A.R. per la Puglia il riconoscimento del danno subito a seguito del provvedimento del 21 dicembre 2010 del Ministero della Salute di non idoneità alle funzioni di consulente chimico e della delibera conseguente, dell’Autorità portuale di Brindisi, di cancellazione dal registro dei chimici di porto.

In particolare il dr. C ha rilevato di aver subito un danno economico di notevole entità per il mancato guadagno, derivante dalla cancellazione dal registro dei periti chimici del porto di Brindisi, e un danno psichico determinato dallo stress per i costi dei ricorsi presentati e per il loro esito e per le implicazioni di natura interpersonale e professionale con le agenzie marittime e i relativi clienti.

Il dr. C ha, quindi, sostenuto che vi era la responsabilità del Ministero della Salute e dell’Autorità portuale « il primo perché ha omesso di verificare che il certificato di non idoneità redatto dal medico del porto di Brindisi suo dipendente, era stato redatto in via deduttiva e non con una visita medica reale;
il secondo per non essere tempestivamente intervenuto per la risoluzione del problema ».

5.- Il T.A.R. per la Puglia, Sezione Staccata di Lecce, Sezione I, con sentenza n. 508 del 20 febbraio 2014, ha respinto il ricorso.

Dopo aver ricordato che, ai fini dell’ammissibilità della domanda di risarcimento del danno, non è sufficiente il solo annullamento del provvedimento lesivo ma è altresì necessario che sia configurabile la sussistenza dell'elemento soggettivo del dolo ovvero della colpa dell’amministrazione, il T.A.R. per la Puglia ha ritenuto che « nel caso in esame non è ravvisabile alcuna colpa, in termini di negligenza o imperizia, da parte dell’amministrazione ».

Infatti « l’accertamento del medico del porto è connotato da un’elevata complessità delle valutazioni di cui si deve tener conto ed è caratterizzato dall’esercizio del potere discrezionale, volto anche a effettuare un’adeguata comparazione tra l’interesse privato, al riconoscimento della propria idoneità, e l’interesse pubblico alla sicurezza portuale … Ne consegue che, nel caso di specie, il provvedimento di non idoneità non può essere considerato irragionevole, in considerazione delle … considerazioni svolte sia dal Ministero, ma soprattutto dall’Associazione nazionale ingegneri e chimici di porto, cosicché non può ravvisarsi alcuna colpa, in termini di negligenza o imperizia, dell’amministrazione, anche alla luce della complessità della situazione ».

Il T.A.R. ha poi respinto anche la domanda risarcitoria riguardante il c.d. danno da processo e la richiesta riguardante le spese inerenti gli altri gradi di giudizio.

6.- Il dr. C, che ha continuato a svolgere l’attività di chimico di porto nel 2012 e nel 2013, ha appellato l’indicata sentenza ritenendola erronea ed ha insistito nella richiesta di condanna dell’Amministrazione al risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali, come quantificati nel ricorso di primo grado.

7.- L’appello non è tuttavia fondato.

Al riguardo, si deve, preliminarmente, osservare che l’atto con il quale il dr. C è stato ritenuto, in data 21 dicembre 2010, non idoneo ad esercitare le funzioni di chimico di porto e il successivo provvedimento con il quale l’Autorità portuale di Brindisi, in data 10 gennaio 2011, ha provveduto alla sua cancellazione dal registro di cui all’art. 68 del cod. nav., non sono stati formalmente annullati dal giudice amministrativo ma sono stati solo superati dalla successiva dichiarazione del Ministero della Salute, in data 27 dicembre 2011, di idoneità del dr. C all’esercizio delle funzioni di chimico di porto.

In relazione a tale sopravvenuta circostanza, questa Sezione, con la già citata sentenza n. 4170 del 16 luglio 2012, ha ritenuto che il ricorso di primo grado proposto dal dr. C doveva ritenersi improcedibile perché era venuto meno l’interesse alla decisione (e per questo ha annullato la sentenza con la quale il T.A.R. aveva respinto il ricorso del dr. C).

Non si ritiene quindi che vi siano i presupposti per l’esercizio di un’azione volta ad ottenere il risarcimento di un danno conseguente all’esercizio da parte dell’Amministrazione di un’attività illegittima.

8.- In ogni caso, come ha sostenuto il giudice di primo grado, l’azione proposta non risulta fondata anche per la mancanza dell’elemento della colpa nell’azione dell’Amministrazione nell’emanazione degli atti che il dr. C aveva impugnato.

9.- Al riguardo, si deve ricordare che, per giurisprudenza pacifica, ai fini dell'ammissibilità della domanda di risarcimento, avanzata nei confronti della Pubblica Amministrazione, di un danno determinato dall’emanazione di un provvedimento ritenuto illegittimo, non è sufficiente il solo annullamento del provvedimento lesivo ma è altresì necessaria la prova del danno subito e la sussistenza dell'elemento soggettivo del dolo ovvero della colpa.

Si deve quindi verificare se l'adozione e l'esecuzione dell'atto impugnato sia avvenuta in violazione delle regole di imparzialità, correttezza e buona fede alle quali l'esercizio della funzione deve costantemente ispirarsi, con la conseguenza che il giudice amministrativo può affermare la responsabilità dell'Amministrazione per danni conseguenti a un atto illegittimo quando la violazione risulti grave e commessa in un contesto di circostanze di fatto e in un quadro di riferimento normativo e giuridico tali da palesare la negligenza e l'imperizia dell'organo nell'assunzione del provvedimento viziato. Viceversa la responsabilità deve essere negata quando l'indagine presupposta conduce al riconoscimento dell'errore scusabile per la sussistenza di contrasti giudiziari, per l'incertezza del quadro normativo di riferimento o per la complessità della situazione di fatto (fra le tante, Consiglio di Stato, Sez. III n. 4574 del 16 settembre 2013, n. 2452 del 6 maggio 2013).

10.- Ciò posto, nella fattispecie, non si può ravvisare una responsabilità per colpa, in termini di negligenza o imperizia, nell’adozione da parte dell’Amministrazione degli atti con i quali il dr. C non è stato ritenuto più idoneo fisicamente all’esercizio delle funzioni di chimico di porto ed è stato cancellato dal registro di cui all’art. 68 del cod. nav.

11.- Infatti, il medico del porto deve svolgere, nella fattispecie, un accertamento, di carattere tecnico discrezionale, nel quale deve tenere conto della particolare natura delle funzioni, di rilevanza pubblica, che devono essere esercitate dal chimico di porto, e deve effettuare una adeguata comparazione tra l’interesse privato, al riconoscimento dell’idoneità, e l’interesse pubblico alla sicurezza portuale.

L’accertamento sanitario non è, pertanto, volto soltanto a verificare lo stato di salute dell’interessato ma anche e soprattutto ad accertare se le sue condizioni di salute lo rendono idoneo alle funzioni pubbliche che deve poter esercitare.

12.- Al riguardo, il T.A.R. ha giustamente evidenziato che, con nota del 25 ottobre 2008, l’Associazione nazionale ingegneri e chimici di porto, nel ricordare che il chimico del porto è chiamato ad effettuare accertamenti a bordo delle navi, che lo obbligano a scendere con scale a pioli in stive con profondità anche maggiori di 20 metri, o ad accedere a mezzo di stretti passi d’uomo in locali di bordo confinati, stretti, chiusi e angusti quali doppi fondi, sentine, gavoni, carter dei motori anche in condizioni meteo marine avverse, aveva segnalato al Ministero della Salute la presenza di chimici di porto (nei porti di Brindisi e Taranto) ultrasettantacinquenni o ultraottantenni, ed aveva sostenuto che lo svolgimento dell’attività in un età così avanzata poteva costituire un rischio per la sicurezza.

Il Ministero, nel rispondere a tale nota, aveva sostanzialmente condiviso le osservazioni formulate ed aveva ricordato che il rilascio della certificazione di idoneità per lo svolgimento della attività di chimico di porto non può non tenere in dovuta considerazione le modalità con le quali i professionisti in oggetto possono trovarsi a svolgere la loro attività, sia in condizioni ordinarie che particolari. Il Ministero aveva poi aggiunto che, pur non essendo previsto un limite massimo di età ai fini dell’iscrizione nei relativi registri, occorreva tenere in debito conto le possibili prestazioni richieste ai fini dell’appropriato espletamento dei servizi del chimico di porto che potrebbero dovere essere svolti su navi sia all’ormeggio che in rada, con condizioni meteo anche avverse, nonché all’interno di locali insalubri.

Tali preoccupazioni, come pure ha ricordato il T.A.R., erano state ribadite dallo stesso Ministero, con successiva mota del 18 dicembre 2008, proprio con riferimento alla problematica concernente l’attività dei chimici di porto ultrasettantacinquenni o addirittura ultraottantenni.

13.- In base a tali elementi, considerato che l’interessato, quando è stato dichiarato non idoneo all’ulteriore esercizio dell’attività in questione, aveva già compiuto gli 82 anni di età, non può ritenersi negligente la valutazione, di carattere tecnico discrezionale, del medico di porto secondo la quale il dr. C non risultava idoneo a svolgere ancora l’attività in questione.

E ciò a prescindere da ogni questione sulle modalità, contestate dall’appellante, di svolgimento della visita idoneativa.

14.- In conclusione, per gli esposti motivi, l’appello deve essere respinto.

Le spese di giudizio possono essere integralmente compensate fra le parti.