Pubblicato il 12/11/2018

N. 06339/2018REG.PROV.COLL.

N. 10194/2007 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 10194 del 2007, proposto dal
Comune di Cornaredo, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati A F D G, F L e F P, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato F L in Roma, via del Viminale, 43;

contro

Immobiliare San Pietro All'Olmo s.n.c., in liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore , N G, rappresentati e difesi dagli avvocati G G e G M, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato G G in Roma, via G.Pisanelli, 4;
N Maurizio, non costituito in giudizio;

nei confronti

Lidl Italia s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Danilo Biancospino, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Guido Francesco Romanelli in Roma, via Cosseria, 5;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, sezione seconda, n. 2061 del 20 ottobre 2006, resa tra le parti, concernente un’ingiunzione di pagamento degli oneri di urbanizzazione secondaria

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Immobiliare San Pietro All'Olmo s.n.c., in liquidazione, di N G e di Lidl Italia s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 giugno 2018 il consigliere Nicola D'Angelo e uditi, per il Comune appellante, l’avvocato Raffaella Chiummiento, su delega dell’avvocato F P, per gli appellati, l’avvocato Francesco Simone Crimaldi, su delega dell’avvocato G G, e, per la società intimata, l’avvocato Danilo Biancospino;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. In data 8 maggio 1984 i Signori M N e G N hanno stipulato con il comune di Cornaredo una convenzione disciplinante l'attuazione di un Piano di lottizzazione.

1.1. L'art. 11 della convenzione prescriveva, in particolare, che: “…sia nell'ipotesi di alienazione di singoli lotti, sia nell'ipotesi di alienazione dell'intero comprensorio di lottizzazione i lottizzanti ed i loro successori ed aventi causa a qualsiasi titolo resteranno comunque solidalmente responsabili verso il Comune dell'adempimento a tutti gli obblighi previsti dalla presente convenzione ".

Tra gli obblighi previsti vi erano quelli relativi alle opere di urbanizzazione secondaria, oltre alla cessione delle aree necessarie, che solo in quota parte dovevano essere realizzate dai lottizzanti. Per le restanti gli stessi erano tenuti a pagare i relativi oneri entro sei anni dalla data di stipula delle convenzione (art. 6).

1.2. Il suddetto termine è scaduto in data 8 maggio 1990 senza che i lottizzanti abbiano adempiuto l'obbligazione assunta. Di conseguenza, divenuto esigibile il credito, il comune di Cornaredo con provvedimento del 23 ottobre 1996, prot. n. 18866, ha chiesto ai lottizzanti l'adempimento dell'obbligazione rimasta ineseguita consistente nel pagamento della somma di lire 648.496.419, comprensiva degli interessi legali.

1.3. La richiesta del Comune è stata impugnata dai lottizzanti signori M N e G

N, in proprio ed in qualità di rappresentanti legali per la Società Immobiliare San

Pietro all'Olmo s.n.c. (medio tempore posta in liquidazione), dinanzi al T.a.r. per la Lombardia, sede di Milano.

1.4. Nelle more del giudizio, i lottizzanti hanno venduto alla Banca Commerciale Italiana la proprietà di alcune aree site nel comprensorio di lottizzazione, aree poi destinarle ad essere utilizzate in leasing da Lidl Italia s.r.l..

1.5. In relazione al perdurante inadempimento dei lottizzanti e dei loro aventi causa rispetto alle obbligazioni derivanti dalla sopra richiamata convenzione urbanistica, il Comune, con ordinanza 13 febbraio 1998, n. 9, prot. n. 2866, ha ingiunto agli stessi, ex art. 2 R.D. n. 639/1910, il pagamento di lire 403.001.400, quali oneri di urbanizzazione secondaria, e di lire 278.126.940, quali interessi legali per il periodo compreso tra 1'8 maggio 1990 e il 13 febbraio 1998.

1.6. Successivamente, il Comune ha poi ricalcolato gli oneri dovuti, detraendo l'importo di lire

99.110.000 già versato dai lottizzanti in occasione del rilascio di una concessione edilizia, revocando la precedente ordinanza n. 9/1998 ed intimando agli stessi, con provvedimento del 25 maggio 1998, n. 41, prot. n. 8962, il pagamento della somma effettivamente dovuta (pari complessivamente a lire 577.652.970).

2. Contro quest’ultima l'ordinanza n. 41/1998 i lottizzanti Signori M N e G

N, in proprio e in qualità di rappresentanti legali della Società Immobiliare San

Pietro all'Olmo s.n.c., hanno proposto opposizione ai sensi dell'art. 3 RD. n. 639/1910 avanti il Tribunale Ordinario di Milano, Sezione I civile, convenendo in giudizio il Comune e la società Lidl Italia. Gli stessi ricorrenti hanno poi impugnato la medesima ordinanza anche dinanzi al T.a.r. per la Lombardia.

2.1. Il T.a.r. ha riunito i due ricorsi, quello contro l’ordinanza n. 9/1998, poi revocata, (n.r.g. 678/97) e quello contro l’ordinanza n. 41/1998 (n.r.g. 3551/98). Ha quindi dichiarato, con la sentenza indicata in epigrafe, il primo ricorso improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse ad ha respinto le censure mosse con il secondo ricorso con riferimento alla modalità della riscossione. Ha invece accolto quest’ultimo gravame nella parte in cui è stata eccepita l’infondatezza della pretesa del Comune.

2.3. In sostanza, il T.a.r. ha ritenuto non condivisibile la tesi dell’Amministrazione secondo cui nella fattispecie " gli oneri di urbanizzazione secondaria sarebbero dovuti indipendentemente dalla concreta edificazione sicché la relativa obbligazione sarebbe sorta allo scadere dei sei anni dalla firma della convenzione ".

2.4. Alle conclusioni circa l'infondatezza della pretesa del Comune il giudice di prime cure è pervenuto sulla base dell’interpretazione dell'art. 6, ultimo comma, della convenzione e richiamando un principio generale in base al quale il contributo di cui all'art. 3 della legge n. 10/77 sarebbe sempre "... strettamente connesso al concreto esercizio alla facoltà di edificare ... ".

3. Contro la suddetta sentenza ha proposto appello il comune di Cornaredo limitatamente alla parte della stessa in cui sono state accolte le censure sull’infondatezza della sua pretesa creditoria, formulando i seguenti motivi di censura.

3.1. Erroneità della interpretazione data dal Giudice di primo grado all'art. 6 della convenzione di lottizzazione - Violazione della disciplina di legge relativa all'attuazione di Piano Urbanistico Attuativo di iniziativa privata – Erroneo riferimento al cosiddetto principio generale indicato nel punto 4 della motivazione· Difetto di motivazione della sentenza - Infondatezza delle censure accolte.

3.1.1. Il giudice di primo grado, dopo aver correttamente affermato l'infondatezza della tesi dei ricorrenti secondo la quale la sopravvenuta scadenza del termine decennale del Piano di lottizzazione avrebbe comportato il venir meno dei crediti nati dalla convenzione relativa all'attuazione dello stesso, ha erroneamente escluso che gli oneri di urbanizzazione secondaria oggetto del giudizio potessero essere pretesi dall'Amministrazione indipendentemente dalla concreta edificazione e che la relativa obbligazione potesse comunque considerarsi sorta allo scadere dei sei anni dalla firma della convenzione.

3.1.2. Il T.a.r. avrebbe non correttamente interpretato l'art. 6, ultimo comma, della convenzione, affermando che non poteva essere dissociato il versamento degli oneri dalla concreta edificazione. Secondo il Comune appellante, invece, il pagamento degli oneri di urbanizzazione è stato previsto all'atto del rilascio delle singole concessioni edilizie e “comunque” alla scadenza di sei anni (cfr. art. 6).

3.1.2. In sostanza, l'uso del termine ''comunque'' nella clausola convenzionale sarebbe, perciò, significativo dell’obbligo di versare gli oneri di urbanizzazione in ragione della stipula della convenzione.

3.1.3. Il concordato il versamento degli oneri di urbanizzazione secondaria entro una certa data avrebbe inoltre avuto lo scopo di far acquisire al Comune certezza circa l'ottenimento, entro un ragionevole termine, del contributo alla realizzazione di opere di urbanizzazione secondaria previste da uno strumento di programmazione urbanistica quale il Piano Urbanistico Attuativo di iniziativa privata, equiparabile ad un Piano Attuativo di iniziativa pubblica, cioè a un Piano Particolareggiato.

3.1.4. Per il comune appellante, non sarebbe dunque corretto l’inciso contenuto nella sentenza " secondo cui, in breve, il contributo del quale trattasi sarebbe sempre correlato e solo correlato agli interventi di nuova edificazione in relazione ai quali viene previsto e quindi non sarebbe dovuto, se ancora non versato, o dovrebbe essere oggetto di restituzione, se già versato, nell'ipotesi di rinuncia da parte dell'interessato alla realizzazione degli interventi stess i”.

3.1.5. Nel caso di specie, non si discuterebbe di un contributo per oneri di urbanizzazione relativo ad interventi cosiddetti diretti, ovverosia assentiti con singoli permessi di costruire, ma dell'applicazione di clausola di una convenzione relativa ad un Piano Urbanistico Attuativo, convenzione cui sia il Comune, sia l'operatore interessato sono comunque tenuti a dare esecuzione.

3.2. Il Comune appellante chiede, oltre al rigetto in toto del secondo ricorso di primo grado, anche l'accoglimento delle domande riconvenzionali proposte avanti al T.a.r..

3.2.1. In particolare, di accertare e dichiarare come l'intimata Lidl Italia s.r.l., in qualità di avente causa dai ricorrenti, sia obbligata in solido con questi ultimi al pagamento degli oneri di urbanizzazione secondaria de qua , dei relativi interessi e della rivalutazione monetaria.

3.2.2. Ai sensi dell'art. 11 della convenzione di lottizzazione, in caso di alienazione sia di singoli lotti sia dell'intero comprensorio di lottizzazione, i successori e aventi causa a qualsiasi titolo dai lottizzanti sono, infatti, solidalmente responsabili con questi ultimi verso il Comune per l'adempimento di tutti gli obblighi previsti da detta convenzione.

3.2.3. Il Comune appellante chiede, inoltre, sempre in via riconvenzionale che, una volta accertata e dichiarata la responsabilità solidale di Lidl Italia con i ricorrenti in primo grado, questi siano tutti condannati in solido al pagamento degli oneri di urbanizzazione secondaria di cui è causa e dei relativi interessi nella misura legale per l'importo complessivo indicato nell'ordinanza di ingiunzione n. 41/1998, con gli ulteriori interessi maturati nelle more del giudizio fino al saldo.

4. L’Immobiliare San Pietro all’Olmo s.n.c e il signor G N si sono costituiti in giudizio il 6 maggio 2008, chiedendo il rigetto dell’appello. Hanno poi depositato ulteriori scritti difensivi, per ultimo una memora di replica il 21 maggio 2018.

5. la società Lidl Italia s.r.l. si è costituita in giudizio il 21 febbraio 2008, chiedendo anch’essa il rigetto del ricorso. Ha poi depositato ulteriori memorie, per ultimo una replica il 22 maggio 2018.

6. Anche il comune di Cornaredo ha depositato ulteriori scritti difensivi, per ultimo una memoria di replica il 22 maggio 2018.

7. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 12 giugno 2018.

8. L’appello è fondato per le ragioni di seguito indicate.

9. Nel 1984 i signori Maurizio e G N hanno stipulato con il comune di Cornaredo una convenzione disciplinante l'attuazione di un Piano di lottizzazione. Nella convenzione era prevista anche la realizzazione delle opere di urbanizzazione secondaria ed in particolare che parte delle stesse fosse a carico del Comune previo il pagamento da parte dei lottizzanti dei relativi costi all’atto del rilascio delle concessioni edilizie e comunque entro sei anni dalla stipula della convenzione.

10. Scaduti nel 1990 i sei anni, il Comune ha richiesto il pagamento con due ordinanze ingiunzioni impugnate con due ricorsi dinanzi al T.a.r. della Lombardia dai signori N, anche nella qualità di rappresentanti legali della Società Immobiliare San Pietro all'Olmo s.n.c. (poi posta in liquidazione).

11. Il giudice adito ha accolto in parte il secondo ricorso, ritenendo non condivisibile la tesi dell’Amministrazione secondo cui nel caso di specie " gli oneri di urbanizzazione secondaria sarebbero dovuti indipendentemente dalla concreta edificazione sicché la relativa obbligazione sarebbe sorta allo scadere dei sei anni dalla firma della convenzione ".

12. Il comune di Cornaredo ha quindi impugnato la sentenza del T.a.r. per la Lombardia nella parte relativa alla dichiarata infondatezza della pretesa del versamento degli oneri di urbanizzazione, prospettando una serie di motivi di appello nei quali essenzialmente ha evidenziato come l’obbligo di corrispondere gli stessi non fosse collegato al concreto esercizio dell’attività edificatoria, ma discendesse direttamente dagli obblighi assunti nella convenzione.

13. La tesi del Comune può essere condivisa.

14. Alle conclusioni circa l'infondatezza della pretesa del Comune il giudice di prime cure è pervenuto soprattutto sulla base dell’interpretazione dell'art. 6, ultimo comma, della convenzione e richiamando un principio generale in base al quale il contributo di cui all'art. 3 della legge n. 10/77 sarebbe sempre "... strettamente connesso al concreto esercizio alla facoltà di edificare ... ".

15. In realtà, il pagamento degli oneri di urbanizzazione è stato previsto all'atto del rilascio delle singole concessioni edilizie e “comunque” (cfr. art. 6) alla scadenza di sei anni.

16. Contrariamente a quanto affermato dal T.a.r., proprio l'uso del termine ''comunque'' nell’art. 6 della convenzione risulta essere indicativo di come l’obbligo di versare gli stessi oneri possa prescindere dalla concreta edificazione e sia collegato al prevalente profilo convenzionale.

17. Sul punto, non appare priva di ragione la prospettazione del Comune che ha sostenuto come l’obbligo di versare gli oneri di urbanizzazione secondaria entro una certa data ha avuto lo scopo di far acquisire alla stessa Amministrazione certezza circa l'ottenimento, entro un ragionevole termine, del contributo per la lor realizzazione.

18. La convenzione stipulata con il Comune ha avuto ad oggetto, infatti, un Piano Urbanistico Attuativo di iniziativa privata equiparabile ad un Piano Attuativo di iniziativa pubblica, cioè a un Piano Particolareggiato. Nello stesso i lottizzanti si sono fatti carico della parziale realizzazione delle opere di urbanizzazione secondaria, obbligandosi a versare, per le rimanenti, i relativi oneri entro un certo termine a prescindere dalla presentazione delle richieste di rilascio dei permessi di costruire.

19. In sostanza, se, come nel caso di specie, invece che la realizzazione di opere a scomputo, viene comunque previsto il pagamento di oneri all'atto della stipulazione della convenzione o comunque entro un certo termine, non si può sostenere che una restituzione sia dovuta oppure che l'omissione del previsto pagamento possa giustificarsi in relazione alla decisione dell'interessato di non realizzare parte degli insediamenti previsti dal Piano di lottizzazione.

20. In questa ipotesi, le Amministrazioni comunali prevedono di realizzare direttamente alcune delle attrezzature urbanistiche secondarie occorrenti nella zona, destinate al servizio anche, ma non solo, degli insediamenti oggetto dei Piani di lottizzazione mediante una programmazione contenuta nei Piani Urbanistici Attuativi di iniziativa privata, strumenti urbanistici, come detto, equiparabili ai Piani Urbanistici Attuativi di iniziativa pubblica, i quali pertanto svolgono le funzioni di pianificazione omologhe a quelle del Comune.

21. A maggior ragione nel caso in cui non si tratti di interventi in zona già urbanizzata e assentiti con "titoli singoli" che incrementano i pesi insediativi, ma di un accordo pubblico-privato relativo ad un organico intervento di espansione o di ristrutturazione urbanistica.

22. D’altra parte, le clausole convenzionali, che comunque non sono state oggetto di contenzioso, non si pongono in contraddizione neppure con la specifica disciplina regionale allora vigente (legge regionale della Lombardia n. 60/1977), soprattutto per quanto riguarda la possibilità di richiedere il pagamento degli oneri indipendentemente dalla realizzazione dell’insediamento.

23. In conclusione, il principio generale secondo il quale l’obbligo di contribuzione è indissolubilmente correlato all’effettivo esercizio dello ius aedificandi non vale rispetto a casi come quello di specie in cui la partecipazione agli oneri di urbanizzazione costituisce oggetto di un’obbligazione non già imposta ex lege , ma assunta contrattualmente nell’ambito di un rapporto di natura pubblicistica ( rectius : di una convenzione urbanistica) correlato alla pianificazione territoriale.

24. Quanto, infine, alle domande riconvenzionali del Comune, può essere rilevato quanto segue:

- ai sensi dell'art. 11 della convenzione di lottizzazione nel caso di alienazione sia di singoli lotti, sia dell'intero comprensorio di lottizzazione, i successori e aventi causa a qualsiasi titolo dai lottizzanti sono solidalmente responsabili con questi ultimi verso il Comune;

- la società Lidl Italia s.r.l. ha acquisito lotti nell’ambito della lottizzazione ed è pertanto, limitatamente a queste porzioni, tenuta in solido con gli originari lottizzanti, ovviamente detratte le somme eventualmente corrisposte a titolo di oneri di urbanizzazione per concessioni edilizie già ottenute.

25. Per le ragioni sopra esposte, l’appello va accolto e, in parziale riforma della sentenza gravata, deve rigettarsi in toto il secondo ricorso (n.r.g. 3551/98) proposto in primo grado.

26. La complessità della controversia giustifica la compensazione delle spese di giudizio.