Pubblicato il 10/07/2023

N. 06747/2023REG.PROV.COLL.

N. 09271/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9271 del 2022, proposto da
V F, rappresentata e difesa dall'avvocato G B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Cola di Rienzo n. 271;

contro

Ministero dell'Istruzione, Ministero dell'Università e della Ricerca, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'ottemperanza

della sentenza del Consiglio di Stato - Sez. VII n. 5953/2022, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Istruzione e del Ministero dell'Università e della Ricerca;

Visto l'art. 114 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 27 giugno 2023 il Cons. Maurizio Antonio Pasquale Francola e udito per la parte ricorrente l’avvocato G B;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La ricorrente, in possesso della laurea magistrale LM-2 (Archeologia, Beni Culturali e Turismo) e della Laurea in Scienze Turistiche - Classe 39 -Scienze del turismo, entrambe conseguite in Italia – nonché del “ titolo ufficiale master universitario in formazione della professione docente di istruzione secondaria obbligatoria, liceo, formazione professionale e insegnamento delle lingue, con specialità in geografia e storia ” conseguito presso l’Università Cattolica di Sant’Antonio in Spagna, ha presentato al MIUR istanza di riconoscimento del titolo estero (da valutare unitamente alle lauree italiane) nella classe A021 – Geografia per la scuola secondaria di II grado.

Dopo di che, la ricorrente ha presentato domanda di partecipazione al concorso indetto con D.D.G. MIUR n. 85/2018, ai sensi dell’art. 17 del d.lgs. n. 59/2017, per il reclutamento del personale docente a tempo indeterminato e, a seguito del superamento delle prove, è stata inserita con riserva nella graduatoria generale di merito.

Sennonché, alla ricorrente è stato notificato il provvedimento di esclusione dalla graduatoria e di non ammissione al concorso.

La ricorrente adiva il T.A.R. per il Lazio che, con sentenza n. 5141/2020, rigettava il ricorso.

Avverso la predetta sentenza, la ricorrente proponeva appello che il Consiglio di Stato, Sez. VII, accoglieva con la sentenza n. 5953/2022, affermando che:

« Oggetto della pretesa azionata è il riconoscimento, in Italia, della qualifica professionale/abilitazione - classe A021, Geografia per la scuola secondaria di II grado - che deriverebbe, oltre che dagli altri titoli culturali italiani di cui l’appellante è in possesso, anche dalla frequentazione del corso spagnolo indicato in premessa, in virtù del principio dell'equipollenza europea dei titoli professionali, sancito, per quanto riguarda il nostro ordinamento, dall'articolo 3 del decreto legislativo n. 206 del 2007, di recepimento della Direttiva 2005/36/CE.

A norma dell'articolo 4 comma 1 lett. b) di detto decreto legislativo il riconoscimento delle qualifiche professionali ottenute in altri Stati membri può fondarsi su diversi elementi, fra loro alternativi, e cioè un titolo di formazione, un attestato di competenza di cui all'articolo 19, comma 1, lettera a), numero 1), o un'esperienza professionale;
in ogni caso, "non costituisce qualifica professionale quella attestata da una decisione di mero riconoscimento di una qualifica professionale acquisita in Italia adottata da parte di un altro Stato membro".

4. Il principio europeo di equipollenza, ispirandosi ad una regola di buon senso prima ancora che giuridica, prevede che alla qualificazione professionale che il cittadino ottiene in altro Stato membro debbano essere attribuite medesime validità, efficacia ed estensione in Italia, con direttiva destinata ad operare anche in una prospettiva delimitativa;
il che significa che il titolo conseguito all'estero garantisce tutte, ma anche unicamente le possibilità professionali offerte là dove esso è acquisito. In altre parole, la qualificazione ottenuta all'estero non può offrire nell'ordinamento in cui è utilizzata, chances abilitative o qualificative maggiori di quelle che consente il sistema dove esso ha origine.

È necessario perciò comprendere, confrontando i due ordinamenti, quale abilitazione offra il titolo ottenuto dall'appellante in Spagna, con la precisazione che detta analisi deve svolgersi avuto riguardo al titolo individualmente inteso.

L’attestato certifica che l’appellante ha conseguito il “Titolo ufficiale master universitario in formazione della professione docente di istruzione secondaria obbligatoria, liceo, formazione professionale e insegnamento delle lingue, con specialità in geografia e storia”.

Precisamente, secondo il Regio Decreto n. 860 del 2 luglio 2010 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale di Stato spagnola – BOE - n. 173 del 17 luglio 2010), il titolo di laurea, unitamente all’accreditamento di una formazione superiore adeguata ad insegnare nel ramo della materia corrispondente, abilita all’insegnamento in tale materia. Inoltre, il conseguimento di un titolo di Master riconosciuto dal Decreto copre (anche) l’accreditamento della formazione pedagogica e didattica (richiesta quale requisito aggiuntivo), perfezionando i crediti (CFU) per l’abilitazione all’insegnamento.

Per quanto riguarda la specifica abilitazione in Geografia, il Decreto, in apposito allegato (di cui è stato prodotto il corrispondente estratto con traduzione), precisa che è sufficiente un “Qualunque titolo di Laureato dell’area di Discipline Umanistiche o delle Scienze Sociali e Giuridiche o qualunque titolo di Laureato del ramo di conoscenza delle Arti e Discipline Umanistiche o di Scienze Sociali o Giuridiche, e accreditare una formazione superiore adeguata ad insegnare il curricolo della materia corrispondente...”.

È quindi stato documentato il possesso di titoli abilitanti nella materia di Geografia secondo la normativa spagnola, atteso che l’appellante ha conseguito due titoli di laurea rientranti nell’area delle Discipline Umanistiche e nel ramo delle Arti e Discipline Umanistiche: la Laurea Magistrale in Archeologia (LM-2) e la Laurea in Scienze turistiche (e non come erroneamente indicato in sentenza la laurea specialistica in Progettazione e Gestione dei sistemi turistici).

Inoltre, l’appellante ha conseguito il Master di accreditamento di formazione superiore, con specialità in Geografia che, quindi, ai sensi del regio decreto spagnolo, abilita nelle specifiche materie in esso indicate, tra cui Geografia.

Non vi è dubbio, poi, che Geografia rientri nel ramo e/o livello delle discipline umanistiche, sociali e delle arti, cui afferiscono sia i titoli di laurea italiani dell’appellante, sia il Master spagnolo, come precisato nel relativo certificato: principali ambiti di studio: “Scienze umane, .. Scienze Sociali, .. Arte, ..” .

Pertanto, il MIUR, a fronte di tali univoci elementi, era tenuto a riconoscere l’abilitazione del titolo estero (congiunto alle lauree italiane) nella classe A021 – Geografia, atteso che secondo la normativa dello Stato estero il titolo risultava idoneo a tal fine.

Tale lettura è stata confermata dall’Ufficio NARIC della Vicedirezione Generale dei Titoli del Ministero dell’Istruzione spagnolo, che ha chiarito che le equivalenze per le abilitazioni si fanno “a livello e ramo di conoscenza” (e quindi non di “campo/settore specifico”), e che il master conseguito abilita all’insegnamento in Spagna nelle materie del ramo Arti e Scienze Umanistiche come riportate nello specifico titolo di master, quindi in Geografia (e Storia).

5.Il diniego è stato motivato (anche) sulla mancanza di CFU con riferimento alla sola Laurea in Archeologia. Effettivamente, nella sentenza impugnata si fa riferimento a una valutazione di crediti formativi che non sono relativi all’odierna appellante.

Come evidenziato, la richiesta di CFU integrativi non è riferibile al possesso di un titolo di abilitazione, che già contiene in sé i crediti utili. In altri termini, la richiesta di CFU integrativi non può riguardare un titolo di cui si chiede il riconoscimento ai fini dell’abilitazione, in quanto la struttura ed il programma del percorso di formazione funzionale al rilascio di un titolo di abilitazione già prevede al suo interno esami e prove utili a conseguire i crediti necessari all’insegnamento. Peraltro il Ministero non ha valutato tutti gli esami di geografia sostenuti dall’appellante, ai fini dell’attribuzione del corretto numero di CFU.

In particolare, per il settore MGGR/02, oltre agli esami di Geografia, Geografia applicata, Integrazione di geografia applicata, Geografia della globalizzazione, Geografia Politica ed Economica, valutati per un totale di 36 CFU, Il Ministero non ha valutato i crediti che, se pur afferenti inizialmente a settori diversi ma affini, attualmente rientrano nel settore indicato dal MIUR nel preavviso di rigetto e cioè gli esami di Topografia e Cartografia e di Pianificazione del paesaggio.

L’appello deve essere, conseguentemente, in tale parte accolto e la sentenza riformata.

6. Non merita, invece accoglimento la domanda di risarcimento del danno.

La stessa appellante ha riferito, nell’atto di appello, che a seguito della prova, l’USR Lombardia ha approvato la graduatoria generale di merito (con decreto del 22.8.2018) per la Regione Emilia – Romagna classe A021, in cui l’appellante è stata inserita con riserva (posizione n. 40) e che, all’epoca, nella graduatoria residuavano solamente i (4) nominativi dei docenti inseriti con riserva, tra cui essa stessa. Nulla è stato chiarito con riferimento allo scorrimento della graduatoria.

La responsabilità della P.A. per illegittimo esercizio del potere provvedimentale ha natura extracontrattuale (Cons. Stato. Sentenza 23 aprile 2021, n. 7), alla luce del combinato disposto degli artt. 2697 c.c. e 2043 c.c., il danneggiato, che in sede giurisdizionale intenda ottenere il risarcimento del danno lamentato, deve provare gli elementi tipici della fattispecie, ovvero la colpa (o dolo), la condotta, l’evento – danno, l’evento – conseguenza e il nesso di causalità tra la condotta e l’evento”. Nella specie l’appellante non fa ottemperato all’onere della prova che sulla stessa incombeva.

In considerazione della particolarità della questione trattata e dell’evoluzione della giurisprudenza in materia, sussistono giusti motivi per compensare le spese di entrambi i gradi di giudizio ».

Con decreto del 20 settembre 2022, il Ministero dell’Istruzione, in formale ottemperanza alla richiamata pronuncia del Consiglio di Stato, subordinava il riconoscimento del titolo abilitazione all’esercizio della professione di docente nelle scuole d’istruzione secondaria di II grado nella classe di concorso A021 Geografia, subordinatamente al superamento di articolate e complesse misure compensative che, con ricorso ex artt. 112 e ss. c.p.a., la ricorrente contestava.

L’amministrazione intimata si è costituita opponendosi all’accoglimento del ricorso.

Alla camera di consiglio del giorno 27 giugno 2023 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Il ricorso merita accoglimento nei termini di seguito esplicitati.

All’amministrazione deve, infatti, essere ordinato di ottemperare alla sopra richiamata sentenza n. 5953/2022 del 13 luglio 2022, entro giorni 60 dalla comunicazione o, se anteriore, dalla notificazione della presente sentenza, rideterminandosi con idonea istruttoria riguardo al riconoscimento dell’abilitazione all’insegnamento della ricorrente, secondo le indicazioni fornite nella sentenza da ottemperare e in questa sede riportate.

Invero la sentenza in rassegna ha accertato che l’istruttoria svolta all’amministrazione statale non risulta adeguata, non essendo stata approfonditamente esaminata, alla stregua delle previsioni di cui alla richiamata normativa nazionale ed europea, la particolare posizione della parte appellante in relazione al suo diritto di insegnare in Spagna all’esito del percorso formativo estero.

Non può, infatti, ritenersi conforme al giudicato formatosi sulla sentenza n. 5953/2022 del Consiglio di Stato il decreto ministeriale del 20 settembre 2022 con il quale sono state imposte alla ricorrente particolarmente onerose misure compensative implicanti di per sé l’espletamento di una complessa attività contraddistinta da un novero di esami tale da rimettere in discussione la valenza stessa del percorso formativo esterno nella sua integralità, tenuto conto, da un lato, che nella pronuncia di cui si invoca l’ottemperanza è stata chiaramente sancita la piena satisfattività del titolo estero all’abilitazione nella classe A021 e, dall’altro, che l’insufficienza dei CFU posseduti dalla ricorrente nei settori M-GGR/01 e M-GGR/02 costituisce motivazione ripetitiva del precedente provvedimento di diniego del 24 gennaio 2020 già opposto dal Ministero dell’Istruzione ed annullato dal Consiglio di Stato con la richiamata decisione.

Pertanto, il ricorso deve essere accolto, con conseguente dichiarazione di nullità, ex artt. 21 septies L. n. 241/1990 e 114 co.4 lett. b ) c.p.a., del decreto ministeriale del 20 settembre 2022, per contrasto con il giudicato formatosi sulla sentenza n. 5953/2022 pronunciata dal Consiglio di Stato, Sez. VII, riservandosi la decisione sulla nomina del commissario ad acta alla presentazione di un’apposita istanza in caso di persistente inottemperanza dell’Amministrazione.

Le spese del giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.