Pubblicato il 11/07/2024

N. 06208/2024REG.PROV.COLL.

N. 01594/2024 REG.RIC.

N. 01598/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1594 del 2024, proposto dall’Azienda Sanitaria Locale della Provincia di Bari, in persona del Direttore Generale pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati A L e P P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

la Zip.H Coop. Soc. a r.l. Onlus, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato P G, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

nei confronti

della Regione Puglia, dell’Ambito Territoriale Sociale dei Comuni di Gioia del Colle, Casamassima, Sammichele di Bari e Turi, dell’Ambito Territoriale Sociale di Bitonto - Paolo del Colle, dell’Ambito Territoriale Sociale dei Comuni di Altamura, Gravina in Puglia, Poggiorsini e Santeramo in Colle, dell’Ambito Territoriale Sociale dei Comuni di Corato, Ruvo di Puglia e Terlizzi, dell’Ambito Territoriale Sociale dei Comuni di Acquaviva delle Fonti, Binetto, Cassano delle Murge, Grumo Appula, dell’Ambito Territoriale Sociale dei Comuni di Bitetto, Bitritto e Modugno, dell’Ambito Territoriale Sociale dei Comuni di Adelfia, Capurso, Cellamare, Triggiano e Valenzano e dell’Associazione Nazionale Comuni Italiani - ANCI, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , non costituiti in giudizio,

e con l'intervento di

ad opponendum
C S, M A T, A D e P R, rappresentati e difesi dagli avvocati P G e Cristiana Giorgiani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

sul ricorso numero di registro generale 1598 del 2024, proposto dalla Regione Puglia, in persona del Presidente della G.R. pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Mariangela Rosato e Paolo Scagliola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

la Zip.H Coop. Soc. a r.l. Onlus, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato P G, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

nei confronti

dell’Azienda Sanitaria Locale Bari, dell’Ambito Territoriale Comuni di Acquavia delle Fonti, Binetto, Cassano delle Murge, Grumo Appula, dell’Ambito Territoriale Sociale di Bitonto - Paolo del Colle, dell’Ambito Territoriale Sociale dei Comuni di Altamura, Gravina in Puglia, Poggiorsini e Santeramo in Colle, dell’Ambito Territoriale Sociale dei Comuni di Corato, Ruvo di Puglia e Terlizzi, dell’Ambito Territoriale Comuni di Bitetto, Bitritto, Modugno, dell’Ambito Territoriale Comuni di Adelfia, Capurso, Cellamare, Triggiano e Valenzano, dell’Ambito Territoriale Comuni di Gioia del Colle, Casamassima, Sammichele di Bari e Turi e dell’Associazione Nazionale Comuni Italiani –

ANCI

Puglia, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio,

e con l'intervento di

ad opponendum
C S, rappresentata e difesa dagli avvocati P G e Cristiana Giorgiani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,
M A T, A D e P R, rappresentati e difesi dall’avvocato P G, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sezione Seconda, n. 1458/2023, resa tra le parti.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Zip.H Coop. Soc. a r.l. Onlus;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 giugno 2024 il Cons. E F e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. La ZIP.h Coop. soc. a r. l. Onlus, che gestisce, in favore di utenti diversamente abili, il centro diurno socio-educativo e riabilitativo autorizzato, accreditato e contrattualizzato ex art. 60 del Regolamento Regionale n. 4/2007 e ss.mm.ii. denominato “Crisalide”, ubicato in Bitonto (BA), alla strada privata Lat. P.zza Ferdinando II di Borbone n. 18, ha impugnato dinanzi al T.A.R. per la Puglia il provvedimento prot. n. 19652/2023 del 9 febbraio 2023, con il quale la ASL Bari ha riscontrato l’istanza-diffida da essa presentata in data 16 gennaio 2023 e finalizzata ad ottenere l’erogazione, da parte della medesima ASL Bari, del servizio di trasporto dei soggetti diversamente abili da e verso il suddetto centro, chiedendo altresì l’accertamento del diritto alla erogazione senza indugio del suddetto servizio di trasporto da parte dell’Amministrazione, prendendolo totalmente in carico o affidandolo a terzi, ovvero alla celere adozione degli atti e dei provvedimenti volti a gestire detto servizio direttamente o per il tramite di terzi, nonché la condanna della ASL e della Regione Puglia a risarcire i danni subiti e subendi dalla ricorrente fino alla presa in carico di detto servizio o all’adozione dei suddetti atti e provvedimenti.

2. La ricorrente premetteva che, ai sensi dell’art. 46 della l.r. Puglia n. 4 del 25 febbraio 2010, spetta alle ASL competenti per territorio erogare il servizio di trasporto per utenti disabili presso i centri in cui fruiscono di prestazioni socio-riabilitative, prendendolo in carico, e che, a seguito dell’entrata in vigore della suddetta normativa, già nel 2011 venne sottoscritto tra la Regione Puglia e l’

ANCI

Puglia un Protocollo d’intesa per la gestione e la titolarità del suddetto servizio di trasporto, in cui si specificava che il servizio doveva essere assicurato e garantito dalle ASL competenti e non dai centri diurni, tanto che, con nota prot. 24/356/SP del 7 luglio 2011, l’Assessore Regionale al ramo invitava espressamente i Direttori Generali e i Commissari Straordinari di tutte le ASL pugliesi, compresa quindi l’ASL Bari, a “ prendere atto del protocollo d’intesa e attivare le azioni ivi indicate ”.

Essa deduceva altresì che, stante l’inerzia della ASL Bari, aveva dovuto sobbarcarsi l’onere di garantire, a tariffe antieconomiche, il suddetto servizio di trasporto, al fine di consentire agli utenti di fruire dei quotidiani trattamenti riabilitativi sulla base dei programmi di riabilitazione individualizzati (P.A.I.) autorizzati dalla stessa ASL.

Rilevava altresì che, con la sentenza n. 860 del 7 febbraio 2022, il Consiglio di Stato, Sez. III, aveva confermato che, ai sensi dell’art. 46 della citata l.r. n. 4/2010, nella Regione Puglia spetta alle ASL competenti per territorio erogare direttamente il servizio de quo , statuendo che “ l’Azienda competente per territorio deve senz’altro provvedere ad erogare il servizio ”.

Richiamava anche la nota dell’8 luglio 2022, prot. n. 4665, con la quale la Regione Puglia aveva ribadito che, anche alla luce della pronuncia citata, spettava alle ASL competenti per territorio svolgere ed assicurare il servizio “ con gli Ambiti/Comuni ”.

Esponeva altresì la ricorrente che, con le ordinanze nn. 1407, 1408, 1409 e 1410 del 21 ottobre 2022 e nn. 567, 568, 569, 570 del 12 dicembre 2022, il T.A.R. aveva accolto le istanze cautelari formulate da altri centri diurni ex art. 60 del regolamento regionale n. 4/2007 per la presa in carico del servizio di trasporto degli utenti da parte dell’ASL Bari competente ex lege , ordinando la convocazione di un apposito tavolo tecnico, e che, a causa della mancata esecuzione delle suddette istanze, i centri avevano presentato altrettante istanze di esecuzione delle citate ordinanze cautelari: solo a seguito della notifica di queste ultime, la Regione Puglia, con note prot. n. 582 del 23 gennaio 2023 e prot. n. 724 del 26 gennaio 2023, aveva finalmente “ avviato ” il tavolo, fissando un incontro meramente “ preliminare ” per il 1° febbraio 2023, che tuttavia non aveva prodotto alcun risultato concreto.

3. Con nota del 16 gennaio 2023, quindi, la ricorrente aveva diffidato l’ASL Bari ad erogare immediatamente il servizio di trasporto dei propri utenti disabili presso il suo centro, ricevendone in riscontro l’atto impugnato, con il quale, dopo aver evidenziato che “ attualmente il servizio è gestito dalla Asl per il tramite delle medesime strutture impegnatesi espressamente a renderlo, in virtù dei pregressi “contratti ponte”, da ultimo sottoscritti nel 2020, nelle more della conclusione dell’iter di accreditamento istituzionale propedeutico alla sottoscrizione dei nuovi contratti, attualmente ancora in itinere ”, rilevava che “ la tematica esposta con la Vs. diffida è attualmente oggetto di approfondita analisi da parte della scrivente Azienda, nonché dei competenti uffici regionali, considerato che, di recente, sono stati promossi, da altri enti gestori di centri diurni insistenti sul territorio della Provincia di Bari, appositi ricorsi giurisdizionali, aventi ad oggetto la definizione dell’obbligo, in capo all’Asl, di provvedere all’espletamento del servizio di che trattasi, analogamente a quanto richiesto nella Vs. nota di diffida ” e che “ da ultimo, a seguito dell’instaurazione di detti contenziosi, la Regione Puglia, nell’ottica di una uniforme regolamentazione, su scala regionale, del servizio di che trattasi, ha attivato apposito tavolo tecnico, i cui lavori sono attualmente in fase di svolgimento e, pertanto, si rinvia ogni determinazione all’esito della conclusione dei predetti lavori ”, concludendo con l’invito “ a voler seguitare a garantire il servizio, di pubblica utilità con le modalità sinora assicurate ”.

4. Mediante i motivi di ricorso proposti avverso la nota suindicata, la ricorrente, previa affermazione del carattere provvedimentale della stessa, ne lamentava la natura soprassessoria – rispetto all’esercizio del potere di presa in carico del servizio de quo facente capo alla ASL Bari – ed il conseguente contrasto con i principi di legalità, tipicità ed obbligatorietà dell’azione amministrativa, oltre che con il citato art. 46 l.r. n. 4/2010 e con i principi affermati con la richiamata sentenza n. 860/2022, lamentando la protratta inerzia della ASL Bari che, a differenza di altre ASL pugliesi (come la ASL Taranto e la ASL Lecce), aveva omesso di svolgere, pur avendo disposto del tempo necessario, le attività propedeutiche all’assunzione del servizio ed alla sua gestione in forma diretta ovvero mediante affidamento in via d’urgenza a terzi, costringendo la ricorrente a garantire il servizio di trasporto agli utenti disabili, benché estraneo al suo “ core business ”, a condizioni antieconomiche (ovvero a fronte di una tariffa di € 6,51 rispetto agli € 20,64 effettivamente sopportati per il trasporto di ogni utente).

La ricorrente formulava altresì, come accennato, domanda di condanna al risarcimento del danno, pari alla differenza da essa sopportata per il trasporto dei suoi utenti disabili (così quantificata: € 20,64 - € 6,51 = € 14,13 x 26 utenti del centro = € 367,38 per ogni giorno decorrente dalla fine del contratto del 1° gennaio 2020 sino alla sentenza), nonché a pagare alla stessa la giusta tariffa fino a quando l’ASL Bari non avesse preso in carico il servizio de quo o avesse emanato gli atti ed i provvedimenti volti a gestire detto servizio, oltre interessi e rivalutazione monetaria dal sorgere del diritto sino al soddisfo.

5. Il T.A.R. adito, con l’ordinanza n. 603 del 7 aprile 2023, ordinava l’integrazione del contraddittorio verso la Regione e verso gli Ambiti territoriali competenti mentre, con l’ordinanza n. 228 del 14 giugno 2023, respingeva l’istanza cautelare;
infine, con la sentenza n. 1458 del 20 dicembre 2023, accoglieva il ricorso nei termini di seguito illustrati.

Dopo aver affermato l’inerenza della controversia alla giurisdizione esclusiva del G.A., ai sensi dell’art. 133, co. 1, lett. c) c.p.a., “ avendo a oggetto un provvedimento relativo a un pubblico servizio, nonché un sindacato sull’esercizio dei poteri autoritativi e discrezionali dell’Amministrazione ”, e la natura provvedimentale del provvedimento impugnato, “ atteso che lo stesso comporta un arresto procedimentale nella presa in carico del servizio da parte dell’A.s.l., ex art. 46 L.R. n. 4/2010, concretizzandosi, nella sostanza, in una proroga sine die dell’affidamento del servizio in corso, con la conseguente coercizione della ricorrente a svolgerlo in condizioni antieconomiche, non potendo essa interrompere un trasporto essenziale per i propri utenti disabili ”, il T.A.R., quanto al merito del giudizio, premesso che “ si tratta, come già detto, di una proroga sine die dell’affidamento avvenuto da parte della A.s.l., con il provvedimento prot. n. 126584/2020 datato 30.09.2020, integrato nel corpo dello stesso contratto di erogazione del servizio che avrebbe dovuto avere la durata di un anno e, invece, è tuttora in corso ”, ha affermato che “ sussistono, per evidenti ragioni, i censurati vizi di illogicità dell’azione amministrativa, violazione ed elusione dei giudicati cautelari n. 1407, 1408, 1409 e 1410 del 21.10.2022 e n. 567, 568, 569, 570 del 12.12.2022 e del Protocollo d’intesa del 30.6.2011, eccesso e sviamento di potere, difetto di istruttoria e motivazione, violazione degli artt. 3, 6 e 10-bis L. n. 241/1990, violazione principi di tipicità degli atti e dei provvedimenti amministrativi, violazione principi di cui agli artt. 32 e 97 Cost., come dedotti dalla ricorrente ”.

Infine, il T.A.R. ha affermato che “ anche la domanda risarcitoria è ammissibile e fondata ”, atteso che “ la proroga del servizio oltre il termine di un anno, cioè dalla scadenza del contratto del 30.09.2020, genera un danno risarcibile, pari al costo del servizio (che dovrà essere debitamente documentato dalla ricorrente), a cui dovranno aggiungersi gli interessi legali dalla maturazione al soddisfo ”.

Quindi, precisato che “ ovviamente, A.s.l. di Bari e Regione Puglia sono responsabili, in solido tra loro ”, ha stabilito i criteri per la quantificazione del danno (“ documentazione delle spese del servizio a partire dal 01.10.2021 e calcolo degli interessi legali ”), rinviando la liquidazione ad un accordo tra le parti (ricorrente, A.s.l. e Regione) ex art. 34, comma 4, c.p.a. e nominando, in caso di mancato accordo nei termini stabiliti, un Commissario ad acta , nella persona del Prefetto di Bari o di un “ qualificato funzionario dal medesimo delegato ”.

6. La sentenza suindicata costituisce oggetto dell’appello n. 1594/2024, proposto dalla ASL Bari.

La ASL appellante deduce in primo luogo che, tramite l’accordo contrattuale stipulato con la struttura, essa aveva assolto al compito, assegnatole dall’art. 46 della l.r. n. 4/2010, di “ assicurare ” il servizio di trasporto dei disabili, affidandone l’esecuzione alla stessa struttura convenzionata, sulla base di una tariffa da quest’ultima accettata: contratto da ritenere ancora in essere durante il regime transitorio, alla luce delle disposizioni regionali in materia (art. 29 L.R. n. 9/2017 per come interpretato dalla Regione Puglia con D.G.R. n. 1006/2020 e s.m.i., recepito con successive delibere n. 1450/2020 e n. 2430/2021), tanto è vero che la ricorrente ha seguitato a garantire, anche oltre l’originaria scadenza del 31 dicembre 2020, sia le prestazioni socio-sanitarie sia il servizio di trasporto dei disabili alle medesime condizioni di remunerazione già contrattualmente previste.

Deduce altresì la parte appellante che l’art. 46 l.r. cit. non assegna alle ASL il compito di eseguire direttamente il servizio, ma solo quello di garantirlo stipulando apposite e preventive intese con i Comuni degli Ambiti territoriali, atte a specificare le modalità organizzative del servizio di trasporto, le modalità di gestione e i criteri di accesso al servizio da parte degli utenti, che a tal fine fu stipulato in data 7 luglio 2011 un Protocollo di Intesa con