Pubblicato il 22/02/2024

N. 01762/2024REG.PROV.COLL.

N. 08326/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8326 del 2023, proposto dalle società Floew S.r.l. e Pilkington Italia S.p.a., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dagli avvocati G G, B T e P N M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

contro

il Ministero dell'ambiente e della sicurezza energetica e la Regione Abruzzo, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi 12;

nei confronti

della ARAP- Azienda Regionale delle Attività Produttive, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Aldo Lucarelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;
della Konia S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Luigi Pianesi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio eletto presso lo studio del difensore, in Ancona, via Marsala 12;
della Blusolar Rosciano S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Carlo Comandè ed Enzo Puccio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Comandè in Roma, via Pompeo Magno 23/a;

per l’annullamento ovvero la riforma,

previa concessione di misura cautelare

della sentenza T.a.r. Abruzzo, sede de L’Aquila, sez. I, 3 agosto 2023 n.413, che ha respinto il ricorso n. 168/2023 R.G. proposto per l’annullamento dei seguenti atti, concernenti la procedura indetta dalla Regione Abruzzo con avviso pubblicato il giorno 8 febbraio 2023 per la selezione di proposte progettuali volte alla realizzazione di impianti di produzione di idrogeno rinnovabile in aree industriali dismesse, da finanziare nell’ambito del Piano nazionale di ripresa e resilienza- PNRR, Missione 2 “Rivoluzione verde e transizione ecologica”, Componente 2 “Energia rinnovabile, idrogeno, rete e mobilità sostenibile”, Investimento 3.1 “Produzione in aree industriali dismesse”, con il programma Next Generation EU, nella parte in cui non hanno ammesso alla selezione la proposta presentata dalla Floew S.r.l. e dalla Pilkington Italia S.p.a. e nella parte in cui ha ammesso le proposte della Azienda regionale delle attività produttive-

ARAP

Abruzzo, della Konia S.r.l. e della Blusolar Rosciano S.r.l.;

a) della relazione tecnica 29 marzo 2023 del Dipartimento territorio – ambiente, Servizio politica energetica e risorse del territorio;

b) della nota 29 marzo 2023 prot. n.138676 del medesimo Dipartimento, di trasmissione della stessa alla Commissione di valutazione;

c) dei verbali di riunione 29 marzo 2023 n.1 e 30 marzo 2023 n.2 della Commissione di valutazione;

d) della determinazione 31 maggio 2023 n. DPC025/089, con cui il Dirigente del predetto Dipartimento ha confermato la non ammissione;

e) della nota 31 marzo 2023 prot. 0145949, di comunicazione dell’esclusione;

e di ogni altro atto antecedente, successivo, presupposto, connesso ovvero conseguenziale, e in particolare:

f) di ogni eventuale atto recante l’individuazione delle aree industriali dismesse nel territorio regionale, nella parte in cui avesse incluso i siti indicati dalle controinteressate tra le aree industriali dismesse e idonee a ospitare impianti di produzione di idrogeno rinnovabile;

g) della deliberazione 6 marzo 2023 n.126, con cui la Giunta regionale ha approvato lo schema di convenzione per mettere a disposizione della Azienda regionale delle attività produttive-

ARAP

Abruzzo il sito di proprietà regionale di Vasto, località Zimarino, SS 16 Adriatica km 240 (sede ex COTIR);

h) della successiva convenzione tra la Regione e l’ARAP avente lo stesso oggetto;
i) di eventuali provvedimenti di concessione delle agevolazioni in favore delle controinteressate, se stipulati;

e in subordine per la condanna

dell’amministrazione intimata al risarcimento del danno;

e comunque per l’annullamento

del provvedimento 10 maggio 2023 prot. n.201974, con cui il medesimo Dipartimento ha opposto diniego all'istanza di accesso agli atti 05 aprile 2023;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero e della Regione Abruzzo, della ARAP, della Konia S.r.l. e della Blusolar Rosciano S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 febbraio 2024 il Cons. Francesco Gambato Spisani e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Come è notorio, il Piano nazionale di ripresa e resilienza- PNRR elaborato dall’Unione europea assegna ai Paesi membri, fra cui l’Italia, un certo ammontare di risorse, sotto forma di finanziamenti, anche a fondo perduto, per incentivare l’investimento in settori ritenuti strategici per la società.

2. Questi finanziamenti sono classificati per “ missioni ”, corrispondenti ad un’area di investimento, ed ogni missione consta di uno o più “ componenti ”, ovvero di diversi settori di intervento nell’ambito di quell’area;
nell’ambito poi del singolo componente di ogni missione, si individuano puntuali investimenti da finanziare.

3. Si controverte di uno di questi finanziamenti, ovvero del finanziamento a fondo perduto da assegnare in base all’avviso della Regione Abruzzo pubblicato il giorno 8 febbraio 2023 per la selezione di proposte progettuali volte alla realizzazione di impianti di produzione di idrogeno rinnovabile in aree industriali dismesse, da finanziare nell’ambito del PNRR, Missione 2 “ Rivoluzione verde e transizione ecologica ”, Componente 2 “ Energia rinnovabile, idrogeno, rete e mobilità sostenibile ”, Investimento 3.1 “ Produzione in aree industriali dismesse ”, con il programma Next Generation EU (all. 12 appellanti, avviso).

4. Ai fini della decisione, rilevano i contenuti dell’avviso che ora si riassumono

4.1 L’avviso prevede anzitutto, all’art. 4 lettera f), che possano beneficiare dell’agevolazione le imprese che “ possiedono una adeguata capacità finanziaria così come indicato nell’Appendice A ” (all. 12 appellanti, cit.)

4.2 A sua volta, l’appendice A include sul punto nella “ documentazione da presentare ” una “ Dichiarazione di un istituto bancario o intermediario autorizzato ai sensi del decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, che attesti la capacità finanziaria ed economica del soggetto proponente, ovvero del soggetto capofila e di ciascun soggetto partecipante in caso di progetti congiunti, in relazione all’entità dell’intervento, tenuto conto della redditività attesa dall’intervento stesso e della capacità finanziaria ed economica del gruppo ” (all. 13 appellanti, appendice).

4.3 L’avviso all’art. 10 prevede poi che “ Le domande di agevolazione, redatte utilizzando il format di cui all’Appendice A.1 e corredate della documentazione di cui all’Appendice A, devono essere presentate … ” entro un dato termine, e che “ Eventuali domande di agevolazione presentate con modalità e/o tempistiche difformi da quelle previste nel presente articolo sono considerate irricevibili ” (all. 12 appellanti, cit.).

5. Le società appellanti hanno partecipato alla selezione (all. ti 26 e 27 appellanti, domande) e sul punto specifico hanno allegato due distinte dichiarazioni di un istituto bancario (doc. ti 41 e 42 in I grado ricorrenti appellanti).

5.1 La dichiarazione relativa alla Floew afferma che essa “ intrattiene rapporti con questa Banca ed opera con puntualità e correttezza… è gestita con correttezza e la struttura operativa ci risulta affidabile e professionalmente preparata… in qualità di capofila, dispone di mezzi economici e finanziari adeguati allo svolgimento dell'attività ”.

5.2 La dichiarazione relativa alla Pilkington afferma che essa “intrattiene rapporti con questa Banca ed opera con puntualità e correttezza. Per quanto a nostra conoscenza, la medesima impresa sviluppa complessivamente un buon giro d'affari e procede con andamento regolare;
inoltre, ci risulta disponga di risorse patrimoniali e finanziarie adeguate all'attività svolta ”.

5.3 In entrambe le dichiarazioni peraltro si dice che esse sono rilasciate “ senza responsabilità né garanzia ” da parte dell’istituto scrivente.

6. Con l’atto 31 maggio 2023 n. DPC025/089 di cui in epigrafe (all. 1 appellanti), la Regione ha escluso le imprese ricorrenti appellanti dalla procedura, sulla base della relazione istruttoria 29 marzo 2023 (doc. 3 appellanti), da cui risulta che “ non sussiste il requisito di ammissibilità di cui all’art. 4, comma 1, lett. f) ” appena illustrato.

7. Il finanziamento è stato invece accordato alle altre imprese di cui in epigrafe (all. 1 appellanti, cit.).

8. Con provvedimento 10 maggio 2023 prot. n.201974 (all. 11 appellanti), la Regione ha poi respinto l’istanza di accesso agli atti della procedura formulata dalle interessate nella parte in cui essa concerne “ la documentazione come suindicata al sub 3 [della richiesta] (“Copia delle domande di agevolazione di cui al p.to 1 dell’Appendice A, presentate da Blu Solar Rosciano S.r.l., da Konia S.r.l. e ARAP, ammesse alla selezione e inserite in graduatoria”) e per la documentazione come suindicata al sub 5 [della richiesta] (tutta la documentazione di cui all’appendice A) ”. Ciò perché si tratta di documentazione non rilevante ai fini dell’ammissione alla procedura delle interessate e quindi, essendo queste state escluse, non sussiste interesse a prenderne conoscenza.

9. Le società hanno impugnato l’esclusione ed anche l’attribuzione alle altre concorrenti dei fondi, ritenuta illegittima per mancanza dei requisiti da parte di esse.

10. Con la sentenza meglio indicata in epigrafe, il T.a.r. ha respinto il ricorso proposto contro questo esito, espresso a dire delle società in tutti gli atti di cui in epigrafe, ed ha respinto anche l’istanza di accesso. In motivazione, ha ritenuto legittima l’esclusione per essere effettivamente non dimostrato il requisito di capacità economico finanziaria richiesto dal bando, stante il tenore delle dichiarazioni sopra riportate. Ha infatti ritenuto che la dimostrazione fosse prevista a pena di esclusione e che non si potesse, trattandosi di requisito di partecipazione, attivare alcun soccorso istruttorio. Di conseguenza, ha dichiarato inammissibili i motivi rivolti contro l’attribuzione alle controinteressate dei finanziamenti, rilevando comunque che essi sarebbero stati infondati nel merito.

11. Contro questa sentenza, le società hanno proposto impugnazione, con appello che ripropone le censure dedotte in I grado e critica la sentenza impugnata per non averle accolte ovvero esaminate, il tutto con i quattordici motivi di cui appresso. Di essi, i primi sette contestano l’esclusione disposta nei loro confronti, l’ottavo costituisce una sorta di premessa ai tre motivi successivi, questi contestano l’ammissione delle controinteressate, il dodicesimo fa valere l’illegittimità derivata degli atti successivi all’esclusione, il tredicesimo ripropone la domanda di accesso e il quattordicesimo la domanda risarcitoria.

11.1 Con il primo motivo, alle pp. 10-12 dell’atto, deducono propriamente violazione degli artt. 4 e 10 dell’avviso 8 febbraio 2023 e del punto 9 dell’appendice A di questo, nonché travisamento del fatto da parte della sentenza impugnata. In ordine logico, le ricorrenti appellanti premettono infatti che a loro dire l’esclusione sarebbe avvenuta per “ la mancata riproduzione letterale del testo riportato al p.to 9 dell’Appendice A ” (p. 11 diciannovesimo rigo dell’atto) e sostengono che nessuna delle clausole dell’avviso contemplerebbe questa causa di esclusione, dato che, sempre a loro dire, “ la valutazione ai fini dell’ammissione alla selezione doveva essere svolta ” sulle dichiarazioni delle partecipanti, da loro puntualmente rese, le quali “ sostituiscono ogni tipo di documentazione e valgono fino a prova contraria), verificandone l’esistenza e la veridicità ” (p. 11 dal quindicesimo rigo dell’atto).

11.2 Con il secondo motivo, alle pp. 12-13 dell’atto, deducono ulteriore travisamento del fatto e sostengono, in sintesi, che avendo loro “regolarmente reso la dichiarazione dovuta e le referenze allegate a comprova di quanto dichiarato non sono risultate false, non era possibile ritenere insoddisfatto il requisito de quo per la sola ragione che le stesse non riportavano pedissequamente il testo ” recato dall'Appendice A (p. 13 dell’atto, ultime righe del motivo) e che quindi l’esclusione sarebbe stata illegittimamente disposta. Svalutano quindi la portata delle referenze bancarie richieste, affermando che esse avrebbero costituito soltanto dichiarazioni di scienza, non qualificabili come requisito partecipativo.

11.3 Con il terzo motivo, alle pp. 13-15 dell’atto, deducono propriamente travisamento del contenuto dell’avviso di selezione quanto alla clausola rilevante, che richiede di presentare una “ dichiarazione di un istituto bancario o intermediario autorizzato ” la quale attesti “ la capacità finanziaria ed economica del soggetto proponente … in relazione all’entità dell’intervento, tenuto conto della redditività attesa dall’intervento stesso e della capacità finanziaria ed economica del gruppo societario di appartenenza ”, così come si è già detto, ovvero attesti “ in alternativa, l’impegno del medesimo istituto o intermediario autorizzato a finanziare l’intervento per la parte non coperta dall’agevolazione ”. A dire della parte ricorrente appellante, l’alternativa posta fra la dichiarazione e l’impegno a finanziare la parte non coperta dell’intervento andrebbe letta nel senso che, ove come nel caso che le riguarda tutto l’intervento fosse da finanziare con l’agevolazione, in realtà nessuna dichiarazione sarebbe necessaria (p. 14 dell’atto). Ciò sarebbe comprovato dal caso relativo alla controinteressata ARAP, la quale è stata ammessa sulla base di una dichiarazione di impegno a finanziare una parte dell’intervento, ovvero 6 milioni di euro su un importo complessivo di 16 milioni (p. 15 dell’atto)

11.4 Con il quarto motivo, alle pp. 15-16 dell’atto, insistono sulla medesima tesi, deducendo secondo logica eccesso di potere per contraddittorietà rispetto a precedenti dichiarazioni dell’amministrazione. Premettono in fatto che all’amministrazione è stato presentato un quesito così formulato: “ In caso di agevolazione richiesta pari al 100% dei costi ammissibili, si chiede se è obbligatorio allegare alla domanda di agevolazione la Dichiarazione di un istituto bancario/intermediario autorizzato che attesti la capacità finanziaria ed economica del soggetto proponente in relazione all’entità dell’intervento, tenuto conto della redditività attesa dall’intervento stesso e della capacità finanziaria ed economica del gruppo societario di appartenenza ” e che la risposta è stata “ In merito al quesito posto, si fa presente che l’avviso e le appendici A, A1 e A2 (nel caso di soggetti compartecipanti) non obbligano alla materiale allegazione dell’attestazione da lei citata. Si fa presente inoltre che il possesso del requisito è soggetto a dichiarazione ai sensi del D.P.R. 445/2000 ”. A dire della parte appellante, ciò confermerebbe che non era necessario allegare alcuna referenza nel caso di finanziamento richiesto per la totalità del costo da affrontare.

11.5 Con il quinto motivo, alle pp. 16-17 dell’atto, deducono ancora travisamento del fatto, e sostengono che comunque il contenuto delle referenze da loro prestate sarebbe stato conforme nella sostanza a quanto previsto dall’avviso.

11.6 Con il sesto motivo, alle pp. 17-19 dell’atto, deducono travisamento del fatto e ultrapetizione da parte della sentenza impugnata. Ravvisano infatti l’ultrapetizione nel passaggio della motivazione in cui il Giudice di I grado avrebbe scritto “ che la dicitura «le informazioni vengono rilasciate in via riservata e per gli usi consentiti dalla legge senza responsabilità né garanzia da parte dell'Istituto scrivente», riportata nella parte finale delle referenze, escludesse «espressamente l'assunzione di qualsiasi impegno» da parte della Banca ” (appello, p. 18 prime righe). A dire della parte, ciò sarebbe non coerente con la motivazione del provvedimento impugnato, che le avrebbe escluse solo per la “ mancata riproduzione letterale del testo dell’appendice A ” (p. 17 ultime righe dell’atto).

11.7 Con il settimo motivo, alle pp. 19-23 dell’atto, criticano la sentenza impugnata per non averle ammesse al soccorso istruttorio quanto alle dichiarazioni in esame. Sul punto ritengono che il rimedio in questione sarebbe stato ammissibile, in quanto, in sintesi, le dichiarazioni non sarebbero state elemento essenziale della proposta progettuale.

11.8 Con l’ottavo motivo, alle pp. 23-24 dell’atto, criticano la sentenza di I grado nella parte in cui essa ha ritenuto l’inammissibilità delle censure rivolte contro l’ammissione a finanziamento delle controinteressate. Osserva infatti che questa decisione consegue alla reiezione dei motivi proposti contro la loro esclusione. Nel momento in cui questi motivi, come sopra riproposti, venissero accolti, la legittimazione si dovrebbe viceversa ritenere, dato che i finanziamenti, in tesi illegittimamente accordati alle controinteressate andrebbero a diminuire il totale dei fondi disponibili, che quindi non sarebbe, sempre a dire della parte appellante, sufficiente a coprire la loro richiesta.

11.9 Con il nono motivo, alle pp. 24-28 dell’atto, ripropongono il motivo concernente l’ammissione a finanziamento, a loro dire illegittima, dell’ARAP.

11.9.1 In proposito, deducono anzitutto che l’ARAP, in quanto si tratta di un ente pubblico della Regione Abruzzo, avente come scopo statutario quello di favorire l’insediamento di nuove industrie, non si potrebbe qualificare “ impresa ” ai sensi dell’art. 2082 c.c. ovvero soggetto che esercita un’attività economica organizzata ai fini della produzione o dello scambio di beni e di servizi (pp. 24-25 dell’atto).

11.9.2 Inoltre, deducono che il terreno sul quale l’ARAP intende realizzare l’attività da finanziare non avrebbe i requisiti richiesti dall’avviso. In primo luogo (p. 26 dell’atto) esso non avrebbe destinazione industriale, come si desumerebbe dalle certificazioni urbanistiche relative (doc. ti 57-59 in I grado ricorrenti appellanti) e da una relazione del Comune, prodotta solo in questo grado di appello (all. 1 a foliario appellanti 20 ottobre 2023). In secondo luogo (p. 27 dell’atto) il terreno non sarebbe qualificabile come area industriale dismessa.

11.9.3 Le ricorrenti appellanti contestano altresì (p. 28 dell’atto in relazione al doc. 54 in I grado ricorrenti appellanti) la conformità all’avviso dell’impegno a finanziare la parte di intervento non coperta da agevolazione presentato dall’ARAP.

11.10 Con il decimo motivo, alle pp. 28-30 dell’atto ripropongono il motivo concernente l’ammissione a finanziamento, a loro dire illegittima, della Konia. In proposito, deducono che il terreno da essa indicato come sede dell’attività da finanziare non rispetterebbe, anche nel suo caso, i requisiti dell’area industriale dismessa richiesti dall’avviso (p. 29 dell’atto e doc. ti da 60 a 64 in I grado ricorrenti appellanti).

11.11 Con l’undicesimo motivo, alle pp. 30-31 dell’atto ripropongono il motivo concernente l’ammissione a finanziamento, a loro dire illegittima, della Blusolar e deducono, in sintesi estrema, che si tratterebbe di una società non operativa.

11.12 Con il dodicesimo motivo, alle pp. 31-32 dell’atto, ripropongono le censure appena esaminate come vizi di illegittimità derivata “ degli atti di valutazione tecnica delle proposte progettuali delle controinteressate e di attribuzione dei punteggi, nonché della graduatoria finale e di tutti gli altri provvedimenti conclusivi della procedura ” (pp. 31 in fine e 32 prime righe dell’atto).

11.13 Con il tredicesimo motivo, alle pp. 32-34 dell’atto, ripropongono la domanda di accesso agli atti della procedura, così come respinta nei termini di cui sopra al § 8.

11.14 Con il quattordicesimo motivo, alle pp. 34-36 dell’atto, ripropongono infine la domanda di risarcimento del danno. In via principale, chiedono “ un provvedimento che disponga la loro ammissione alla selezione e alla valutazione della loro proposta progettuale, con inserimento nell'elenco dei beneficiari, erroneamente negato dal T.a.r. sul falso presupposto della legittimità della loro esclusione e dell'ammissione alla selezione e al finanziamento delle controinteressate ” (p. 34 dell’atto prime righe del motivo);
in subordine il risarcimento per equivalente, comprensivo di € 50.000 per costi di progettazione inutilmente sostenuti, € 20 milioni per lucro cessante, pari al contributo non conseguito e della somma da liquidarsi a titolo di “ ristoro del danno legato ai maggiori costi conseguenti alla mancata riduzione di CO2 per il mancato utilizzo dell’idrogeno in termini di acquisto delle quote di emissione ” (p. 35 dell’atto).

12. Hanno resistito il Ministero, con atto 27 ottobre 2023, la Regione, con atto 27 ottobre e memoria 30 ottobre 2023, nonché le controinteressate