Consiglio di Stato, sez. II, sentenza 2024-09-19, n. 202407656

Pubblicato il 19/09/2024

N. 07656/2024REG.PROV.COLL.

N. 09172/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9172 del 2022, proposto da
C S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato A C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Principessa Clotilde, 2;

contro

Gestore dei Servizi Energetici – Gse S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati G F, A P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

Comune di Pordenone, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 12326/2022, resa tra le parti in data 28.9.2022 sul ricorso n. 6601/2016 R.G.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici – Gse S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 settembre 2024 il Cons. Maria Stella Boscarino e uditi per le parti gli avvocati Andrea Bonanni in dichiarata delega dell'avv. A C per la parte appellante e G F per la parte appellata;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La C S.r.l., avendo promosso, in qualità di società di servizi energetici (“ESCO”), diversi progetti di efficienza energetica, consistenti nell’installazione di collettori solari per la produzione di acqua calda sanitaria, in data 5 dicembre 2013 presentava al Gestore dei Servizi Energetici (“GSE”) una Richiesta di Verifica e Certificazione (“RVC”), finalizzata ad ottenere il riconoscimento e l’emissione dei relativi titoli di efficienza energetica (“TEE” o “Certificati Bianchi”), oggetto di valutazione “standardizzata” ai sensi dell’art. 4 delle Linee Guida approvate con Deliberazione dell’A.E.E.G. del 27 ottobre 2011 - EEN 9/11.

1.1. Il GSE riconosceva i relativi titoli di efficienza energetica ma, successivamente, aperta una procedura di controllo documentale, con nota prot. n. GSE/P20150033096 del 17 aprile 2015, comunicava l’annullamento dei 36 titoli emessi, oltre al recupero delle somme percepite dalla ricorrente, sollevando i seguenti rilievi: a) mancata trasmissione della documentazione autorizzativa degli interventi, prevista dall’allegato A alla Deliberazione EEN 9/11;
b) mancata trasmissione di idonea documentazione attestante le finalità del calore prodotto;
c) mancata trasmissione di elementi o documenti riferiti all’obbligo normativo previsto dall’art. 11, comma 4, del D.lgs. 28/11;
d) mancata trasmissione di elaborati grafici di dettaglio e dossier fotografico dei vari interventi proposti.

1.2. A seguito della presentazione di istanza di riesame, con nota prot. n. GSE/P20150087315 del 20 novembre 2015 il GSE, ritenuta la documentazione anche fiscale trasmessa dall’azienda utile a superare i rilievi di merito, salvi approfondimenti in merito al regime autorizzativo edilizio, annullava in autotutela il provvedimento di decadenza invitando, tuttavia, le Amministrazioni locali interessate dalla realizzazione degli impianti inclusi nel progetto a rappresentare la conformità degli interventi alla normativa vigente.

1.3. Ma il GSE, con nota del 30 marzo 2016 (prot. n. GSE/P20160034341) , disponeva l’annullamento del provvedimento del 20 novembre 2015 rilevando che, secondo le dichiarazioni rese dal Comune di Pordenone, la società aveva indicato, in fase di rendicontazione, un indirizzo inesatto con riferimento all’installazione dell’impianto (via Carnaro 18), corrispondente, invece, all’indirizzo della sede della società esecutrice del progetto (S.C.S. S.r.l.) la quale aveva, peraltro, confermato di non aver mai realizzato un impianto solare termico sull’immobile indicato.

2. Di tale provvedimento la ricorrente, con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, chiedeva l’annullamento, in relazione ai seguenti motivi: I) violazione art. 14 d.m. 28 dicembre 2012, delle Linee Guida approvate con Deliberazione dell’A.E.E.G. del 27 ottobre 2011 - EEN 9/11, nonché eccesso di potere per carenza e/o erroneità dei presupposti, difetto di motivazione e di istruttoria, contraddittorietà;
II) violazione art. 1 l. 689/1981, art. 2, 10, 10 bis e 21 nonies l. 241/1990, nonché eccesso di potere per carenza e/o erroneità dei presupposti, difetto di motivazione e di istruttoria, contraddittorietà.

3. Con ricorso per motivi aggiunti presentato il 2 dicembre 2021 la società ricorrente impugnava il provvedimento prot. n. GSE/P20210026497 del 27 settembre 2021 con il quale il GSE aveva respinto l’istanza dalla stessa presentata ai sensi dell’articolo 56, commi 7 e 8, del d.l. n. 76/2020, conv. dalla l. 120/2020, finalizzata ad ottenere il riesame del provvedimento di annullamento dei titoli di efficienza energetica conseguiti, nonché alla presupposta nota prot. n. GSE/P2021009951 del 1 aprile 2021, con la quale lo stesso Gestore aveva formulato richiesta di osservazioni e chiesto la produzione di una dichiarazione, ai sensi del DPR 445/2000, circa l’insussistenza di procedimenti penali.

3.1. Di tali provvedimenti la ricorrente lamentava i seguenti profili di illegittimità: I) violazione dell’art. 56 del d.l. n. 76/2020, dell’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011, degli artt. 10 e 10 bis della legge n. 241/90, eccesso di potere per carenza e/o erroneità dei presupposti, difetto di istruttoria e di motivazione, contraddittorietà e sviamento;
II) violazione dell’art. 56 del d.l. n. 76/2020, dell’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011, dell’art. 21 nonies della l. n. 241/1990 e dell’art. 14 del d.m. 28 dicembre 2012 nonché del principio di proporzionalità;
eccesso di potere per carenza e/o erroneità dei presupposti, difetto di istruttoria e di motivazione, contraddittorietà e sviamento;
III) violazione dell’art. 56 del d.l. n. 76/2020, dell’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011, dell’art. 21 nonies della legge n. 241/1990, dell’art. 14 del d.m. 28.12.2012, del principio di proporzionalità, eccesso di potere per carenza e/o erroneità dei presupposti, difetto di istruttoria e di motivazione, contraddittorietà, sviamento;
illegittimità propria e derivata.

4. Con la sentenza appellata il T.A.R. Lazio adito ha respinto il ricorso avendo, in sintesi, escluso alcuna rilevanza alla svista o errore materiale rispetto all’indirizzo indicato nella RVC, e non ritenendo provato nel corso del procedimento di controllo (e neppure in giudizio, non ritenendo a tal fine idonea la documentazione contabile) l’avvenuta corretta realizzazione dell’intervento presso il cliente finale.

Quanto al profilo edilizio, pur rilevando che l’art. 7, comma 1, del d.lgs. 28/2011, nel disciplinare i regimi di autorizzazione per la produzione di energia termica da fonti rinnovabili, dispone che “gli interventi di installazione di impianti solari termici sono considerati attività ad edilizia libera e sono realizzati, ai sensi dell’art. 11, comma 3, del decreto legislativo 30 maggio 2008, n. 115, previa comunicazione per via telematica, dell’inizio dei lavori da parte dell’interessato all’amministrazione comunale”, il T.A.R. ha ritenuto che la comunicazione, per via telematica, dell’inizio dei lavori da parte dell’interessato all’amministrazione comunale debba ritenersi requisito indefettibile della legittima erogazione degli incentivi oggetto di giudizio.

Il T.A.R., poi, ha escluso che l’esercizio del potere di verifica e controllo sulla corretta allocazione degli incentivi da parte del GSE abbia natura di autotutela o sanzionatoria.

Quanto ai motivi aggiunti, secondo il T.A.R. la rappresentazione, nell’istanza di rendicontazione inizialmente accolta, di dati risultati non conformi a quanto emerso all’esito dei controlli avrebbe precluso l’applicabilità del comma 3 ter dell’art. 42 del d.lgs. 28/2011;
il T.A.R ha, inoltre, escluso la ricorrenza dei profili di disparità di trattamento, inosservanza del termine per l’annullamento in autotutela, difetto di motivazione, obbligo di applicazione dell’art.56 dl 76/2020, rilevando altresì la necessità della produzione della dichiarazione ai sensi del DPR 445/00, chiesta dal GSE.

5. Con l’appello in epigrafe si chiede la riforma della decisione, della quale si assume l’erroneità per le seguenti ragioni:

ERROR IN IUDICANDO: VIOLAZIONE DELL’ART. 56 DEL D.L. N. 76/2020 – VIOLAZIONE DEL D.LGS. N. 28/2011 – VIOLAZIONE DELL’ART. 9.1

DELLE LINEE GUIDA APPROVATE CON LA DELIBERA EEN

09/11 – VIOLAZIONE DEL D.M. 28.12.2012.

Quanto all’intervento oggetto della RVC (S.c.s. s.r.l.), l’ubicazione dell’impianto originariamente indicata nella richiesta è risultata erroneamente riferita all’indirizzo della sede sociale (via Carnaro 31) piuttosto che all’indirizzo di “destinazione merce” effettivamente risultante dal Documento di trasporto (“via Carducci 4/B – 33080 Prata di Pordenone Pn I”).

Ma nella fattura del 22/02/2013, di seguito al richiamo alla “bolla n. 0001579/E del 18/06/2013”, si rinviene la concordante indicazione della destinazione presso “via Carducci 4/B – 33080 Prata di Pordenone Pn I”. Dall’esame della documentazione trasmessa al GSE risultava quindi chiaramente l’esistenza dell’impianto e la sua effettiva installazione presso il cliente finale.

Era, dunque, evidente come la parziale incongruenza fosse dovuta a mera svista materiale, anche in considerazione dell’indicazione nei documenti contabili dell’effettiva ubicazione dell’impianto.

Nessuna disposizione normativa sancisce, nell’ordinamento settoriale, la “inammissibilità” (o irrilevanza) dell’errore materiale. Al contrario, l’art. 14 del D.M. 28.12.2012, in tema di controlli finalizzati alla verifica della corretta esecuzione tecnica ed amministrativa dei progetti, sanziona le sole “modalità di esecuzione non regolari o non conformi al progetto, che incidono sulla quantificazione o l’erogazione degli incentivi”.

Del resto, l’irrilevanza del mero errore materiale, nelle vicende giuridiche, costituisce principio generale, a presidio della correttezza dei rapporti tra le parti;
principio certamente applicabile anche ai rapporti tra privato e Pubblica amministrazione, anch’essi “improntati ai princìpi della collaborazione e della buona fede” (art. 1, comma 2 bis, legge n. 241/90).

L’effettiva realizzazione e ubicazione dell’impianto era stata pienamente dimostrata proprio con l’esibizione della documentazione all’uopo richiesta dal GSE, ovvero la documentazione contabile e di trasporto che attesta la fornitura e la consegna dell’impianto. Contrariamente a quanto (immotivatamente) statuito dal T.A.R., si trattava di documentazione certamente idonea allo scopo, trattandosi proprio della documentazione che lo stesso GSE aveva richiesta ai fini della verifica della corretta esecuzione degli interventi.

In ogni caso, non era ravvisabile alcuna falsa dichiarazione.