Numero 00906/2022 e data 31/05/2022 Spedizione

REPUBBLICA ITALIANA

Consiglio di Stato

Sezione Consultiva per gli Atti Normativi

Adunanza di Sezione del 24 maggio 2022

NUMERO AFFARE

00743/2022

OGGETTO:

Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili.

Schema di decreto del Ministro delle infrastrutture e della mobilità sostenibili che modifica il decreto del Ministro dei trasporti 1° dicembre 2006, n. 316, recante "Regolamento recante riordino dei servizi automobilistici di competenza statale".

LA SEZIONE

Vista la nota di trasmissione della relazione prot. n. 17735 in data 20 maggio 2022, con la quale il Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;

Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere D R;

Premesso e considerato:

La richiesta di parere

Il Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili ha trasmesso, con nota prot. n. 17735 del 20 maggio 2022, la richiesta di parere sullo schema in oggetto.

Alla richiesta sono allegati:

- Lo schema di decreto, di 13 articoli, redatto in forma di novella al regolamento di cui al decreto del Ministro dei trasporti 1° dicembre 2006, n. 316;

- La relazione, debitamente sottoscritta dal Ministro;

- La relazione tecnica (peraltro non “bollinata”), attestante che tutte le disposizioni dello schema rivestono natura ordinamentale o procedurale e pertanto non ne derivano nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica;

- La relazione di AIR;

- La relazione di analisi tecnico-normativa;

- Una tabella di concordanza che mette a fronte il testo vigente del regolamento con il testo quale modificato dallo schema in esame (di particolare utilità, stante la forma del testo sottoposto, che ne rende complessa la leggibilità).

2. Il quadro normativo e la novella del 2021

Nella relazione illustrativa il Ministero ricorda che i servizi di linea di competenza statale - ad eccezione di quelli tra l'Italia e altro Paese comunitario, disciplinati dal regolamento (CE) 1073/20091- sono sottoposti alla normativa di cui al decreto legislativo 21 novembre 2005, n. 285 ("Riordino dei servizi automobilistici interregionali di competenza statale"), il quale ha sostituito il previgente regime concessorio risalente al 1939 e ha introdotto un sistema di concorrenza nel mercato, fondato su un regime meramente autorizzatorio.

L'autorizzazione è rilasciata subordinatamente alla verifica dei requisiti finalizzati ad assicurare che i relativi servizi siano svolti da imprese in possesso della necessaria qualificazione e dotazione di mezzi, nonché nel rispetto delle regole che sovrintendono alla sicurezza del percorso, delle fermate e della circolazione.

Il regolamento di cui al decreto del Ministro dei trasporti 1° dicembre 2006, n. 316 ("Regolamento recante riordino dei servizi automobilistici di competenza statale", di seguito anche semplicemente “il regolamento”) – che lo schema in esame mira a modificare - ha dato attuazione al suddetto decreto legislativo.

Successivamente il legislatore, con il decreto-legge 10 settembre 2021, n. 121 (“Disposizioni urgenti in materia di investimenti e sicurezza delle infrastrutture, dei trasporti e della circolazione stradale, per la funzionalità del Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili, del Consiglio superiore dei lavori pubblici e dell'Agenzia nazionale per la sicurezza delle infrastrutture stradali e autostradali”), convertito, con modificazioni, dalla legge 9 novembre 2021, n. 156, è intervenuto a ridisciplinare, in chiave di ulteriore apertura al mercato, i suddetti servizi di linea di competenza statale, a tal fine novellando (con l’articolo 1, comma 5-sexies) il ricordato decreto legislativo n. 285 del 2005.

In particolare, la novella ha significativamente riformato la definizione di “servizi automobilistici interregionali di competenza statale” (ovvero “servizi di linea”), superando il criterio per il quale il percorso doveva collegare almeno tre regioni. Il nuovo testo introdotto nel 2021 prevede invece che rientrino nella competenza statale i percorsi che uniscono almeno due regioni e presentano una lunghezza minima di 250 km., con la precisazione che i passeggeri che usufruiscono di tali servizi possono anche concludere il viaggio all'interno della stessa regione nella quale l'itinerario di viaggio è iniziato.

Il Ministero sottolinea come tale ultimo criterio sia già operante per gli altri settori del trasporto di lunga percorrenza, quali i servizi ferroviari Alta Velocità, e che il rischio di sovrapposizione con i servizi pubblici locali può ritenersi superato dalle caratteristiche stesse dei servizi di trasporto, in termini di qualità e prezzo.

L' individuazione del criterio della distanza lineare – soggiunge il Ministero - risulta funzionale ad assicurare la flessibilità organizzativa necessaria al perseguimento dell'efficienza e dell'efficacia nella gestione di servizi svolti in regime di libera concorrenza ed è utilizzato anche in Francia (ove è stata fissata in 100 Km la lunghezza del percorso), mentre la Germania ha fatto ricorso al criterio lineare della distanza minima tra due fermate (fissata in 50 Km).

La novella, inoltre, al fine di contemperare l'esigenza di ulteriormente differenziare l'offerta e favorire la liberalizzazione con la necessità di salvaguardare gli eventuali contratti di servizio pubblico che potrebbero riguardare tratte regionali, limita, per le tratte all'interno della medesima regione e oggetto di contratto di servizio, la possibilità di servire relazioni di traffico ai soli capoluoghi di provincia.

Inoltre il decreto-legge, sempre in chiave di liberalizzazione, ha soppresso la previsione che condizionava il rilascio di nuovi titoli autorizzatori alla verifica che il nuovo servizio non avesse ad oggetto unicamente i servizi più redditizi già autorizzati.

La novella ha poi modificato la norma del decreto legislativo [articolo 3, comma 2, lettera g)] che imponeva al richiedente l’autorizzazione di acquisire dagli organi del Ministero il nulla osta di sicurezza sul percorso e sulle aree di fermata, sostituendolo con diversa formulazione, che più semplicemente dispone che l’autorizzazione richiesta deve avere ad oggetto un servizio di linea rispettoso della vigente normativa in materia di sicurezza sul percorso e sulle aree di fermata. Tale modifica si connette a quanto previsto a modifica dell’articolo 3, comma 1, laddove il decreto-legge ha precisato che l’autorizzazione è rilasciata dal Ministero nel rispetto della vigente normativa in materia di sicurezza relativamente al percorso e alle aree di fermata.

Infine la novella ha previsto che la documentazione che è obbligatorio conservare a bordo dell’autobus possa essere detenuta anche nel formato digitale originato dall’applicazione informatica gestita dal Ministero e che sarà disciplinata dal regolamento di attuazione.

Va poi sottolineato che il decreto-legge, con l’articolo 1, comma 5-septies, ha previsto che la nuova definizione di “servizi di linea” di cui sopra acquisti efficacia dal 31 marzo 2022.

Infine il comma 5-octies dell’articolo 1 del decreto-legge ha ingiunto al Ministero di provvedere, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione, a modificare il regolamento di attuazione, anche al fine di – giova citare testualmente la norma - “ semplificare il procedimento autorizzatorio, con particolare riferimento alla riduzione dei termini del medesimo procedimento e alla sua conclusione anche secondo le modalità di cui all'articolo 20 della legge 7 agosto 1990, n. 241 .”

3. Lo schema in esame

In attuazione della prescrizione richiamata da ultimo, il Ministero ha dunque trasmesso lo schema in esame, di riforma del regolamento, il cui contenuto può così essere riassunto.

L’articolo 1 modifica, all'articolo 1 del regolamento (rubricato “Definizioni”) il comma 1, aggiornando le definizioni alla normativa vigente e inserendo quella di "GISDIL", riferita alla piattaforma informatica relativa alla gestione informatizzata dei servizi di linea (della quale invero, più che una mera definizione, si fornisce una vera e propria disciplina, ciò che comunque è coerente all’obiettivo di semplificazione e accelerazione procedimentale assegnato dal legislatore al regolamento).

L’articolo 2 dello schema modifica l'articolo 2 del regolamento (“Domande di autorizzazione o di rinnovo dei servizi di linea”), e in particolare adegua il comma 1 alla nuova definizione dei servizi di linea;
sostituisce il comma 2 indicando – con formulazioni aggiornate e semplificate – il contenuto che i richiedenti sono tenuti a inserire nelle domande di autorizzazione e i relativi allegati, facendo ampio rinvio alle autocertificazioni in chiave semplificatoria;
abroga varie disposizioni, anche transitorie, non più attuali, espungendo fra l’altro il riferimento al requisito – soppresso, come detto, dalla novella introdotta con il decreto-legge - che il nuovo servizio non abbia ad oggetto unicamente i servizi più redditizi già autorizzati. Inoltre demanda (in chiave semplificatoria) agli Uffici della motorizzazione civile la competenza concernente il procedimento di rinnovo senza modifica dei servizi già autorizzati.

L’articolo 3 modifica l'articolo 3 del regolamento (rubricato “Accertamenti e controlli sulle domande”) relativo agli accertamenti di competenza della Direzione generale sulle domande di autorizzazione all'esercizio di nuovi servizi di linea. In particolare, si prevede – in coerenza con la nuova definizione dei servizi di linea introdotta dal decreto-legge - la verifica da parte della Direzione generale della insussistenza di contratti di servizio pubblico aventi per oggetto relazioni di traffico infraregionali riguardanti almeno un Comune non capoluogo di Provincia. Si precisa altresì che deve essere la Direzione generale ad accertare l'avvenuto rilascio da parte del competente Ufficio motorizzazione civile del nulla osta relativo alla sicurezza del percorso. Infine si abrogano tutte le disposizioni – ormai superate – relative all’accertamento della non sovrapposizione fra la nuova linea richiesta e i servizi di linea maggiormente redditizi già autorizzati.

L’articolo 4 modifica l'articolo 4 del regolamento (rubricato “Rilascio dell'autorizzazione”) relativo ai procedimenti per il rilascio delle autorizzazioni di nuovi servizi di linea o di rinnovo senza modifica degli stessi, disponendo una sostanziale riduzione dei termini previsti per tali procedimenti.

L’articolo 5 modifica l'articolo 5 del regolamento (“Elenco nazionale delle imprese”) relativo all'elenco delle imprese autorizzate a svolgere i servizi di linea nazionali, semplificando il procedimento e adattandolo alla nuova organizzazione del Ministero.

L’articolo 6 modifica l'articolo 6 del regolamento (“Domande di modifica dei servizi di linea e di trasformazione delle concessioni in autorizzazioni”) per coordinamento e inoltre sopprime le disposizioni transitorie ormai superate.

L’articolo 7 modifica l'articolo 7 del regolamento, rubricato “Rilascio dell'autorizzazione alla modifica dei servizi di linea e alla trasformazione delle concessioni”. Il nuovo testo – in un quadro di complessiva semplificazione e accelerazione dei procedimenti - distingue opportunamente fra modifiche più complesse (per le quali il relativo procedimento deve concludersi entro 90 giorni) e modifiche più semplici, per le quali il termine è ridotto a 30 giorni. Vengono adeguati alla normativa vigente gli accertamenti che il competente ufficio della Direzione generale è tenuto ad effettuare, al fine di autorizzare le modifiche maggiormente consistenti e vengono soppresse le disposizioni transitorie.

L’articolo 8 modifica, sostituendone il comma 2, l'articolo 8 del decreto n. 316 del 2006 (“Autorizzazioni relative ai servizi di linea internazionali”), relativo ai servizi con i Paesi non appartenenti all'Unione europea e con i quali sussiste un accordo internazionale bilaterale in materia di autotrasporto e reca le disposizioni inerenti al relativo procedimento autorizzatorio.

L’articolo 9 modifica l'articolo 9 del decreto n. 316 del 2006 (“Comunicazione di inizio servizio”), abrogando la disposizione transitoria ormai superata.

L’articolo 10 del regolamento rimane immodificato. L’articolo 10 dello schema in esame apporta quindi al comma 2 dell'articolo 11 del regolamento (“Impiego e utilizzo del materiale rotabile”), una modifica di mero coordinamento.

L’articolo 11 dello schema modifica l'articolo 12 del regolamento (rubricato “Autobus di rinforzo”) recando una significativa semplificazione, conseguente alla introduzione dell'articolo 94, comma 4-bis, del codice della strada, successiva all'entrata in vigore del decreto legislativo n. 285 del 2005 e del regolamento, che di fatto ha liberalizzato la locazione senza conducente. Alle imprese già autorizzate viene quindi consentito di prendere in locazione senza conducente autobus di rinforzo per svolgere un servizio di linea, eliminando il regime autorizzatorio attualmente previsto.

L’articolo 12 apporta all’articolo 13 (“Modelli della documentazione”) modifiche di coordinamento.

L’articolo 13 modifica l'articolo 14 (“Documentazione da tenere a bordo dell'autobus”) introducendo la possibilità che la documentazione da tenere a bordo dell’autobus sia in formato digitale. A tal fine il nuovo comma 1-bis rinvia a un decreto del Capo Dipartimento per la mobilità sostenibile la disciplina delle specifiche tecniche e delle modalità per rendere disponibile tale documentazione.

4. Sul merito

Tanto premesso, la Sezione osserva preliminarmente che l’adozione dello schema in esame presenta aspetti di urgenza, non solo e non tanto per l’ormai avvenuto decorso del termine assegnato dal legislatore (invero alquanto restrittivo e comunque da ritenere meramente ordinatorio), quanto piuttosto per l’inizio dell’applicazione (prodottosi lo scorso 31 marzo, ai sensi del ricordato articolo 1, comma 5-septies, del decreto-legge n. 121 del 2021) della nuova definizione dei servizi di linea, norma di grande impatto ordinamentale ed economico che ha ridefinito, ad un tempo, il limite delle attribuzioni dello Stato e il punto di equilibrio per un mercato accuratamente regolamentato. Inizio che rende urgente, per le amministrazioni interessate, gli operatori economici e i cittadini, l’entrata in vigore delle disposizioni attuative, recate dallo schema in esame.

Ne consegue che – fermo restando l’apprezzamento per l’impianto complessivo dello schema - la Sezione ritiene di esprimere un parere di nulla osta all’ulteriore iter dello schema, condizionato peraltro al rilievo che segue.

Come sopra ricordato, il legislatore ha disposto che il Ministero aggiorni il regolamento, impartendo le seguenti disposizioni:

- semplificare il procedimento autorizzatorio, con particolare riferimento:

- alla riduzione dei termini del medesimo procedimento

- e alla sua conclusione

- anche secondo le modalità di cui all’articolo 20 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (disciplinante, come noto, il silenzio assenso).

Orbene, da quanto sopra esposto appare chiaro che lo schema in esame dà attuazione, in termini invero appaganti, alle prime indicazioni del legislatore (semplificazione del procedimento autorizzatorio, riduzione dei termini per il suo svolgimento e la sua conclusione), ma tace sull’ultima, relativa al silenzio assenso. Né le relazioni di accompagnamento forniscono alcun elemento al riguardo. Sì che, una volta entrata in vigore la novella nei predetti termini, non potrà non ingenerarsi l’incertezza, nei destinatari della normativa in esame, circa le conseguenze derivanti dall’inutile decorso dei termini per la conclusione dei procedimenti così puntualmente fissati. La legge, invero, non impone lo schema del silenzio-assenso poiché adopera la locuzione “ anche secondo le modalità di cui all’articolo 20 della legge 7 agosto 1990, n. 241 ”. Tuttavia il sistema della legge generale sul procedimento amministrativo del 1990, come è noto, pone, accanto alla regola generale dell’obbligo di conclusione del procedimento (entro i termini normativamente stabiliti) con un atto espresso e motivato (articolo 2), una seconda regola, altrettanto generale, contenuta nell’articolo 20, comma 1, in base alla quale “ 1. Fatta salva l'applicazione dell'articolo 19, nei procedimenti ad istanza di parte per il rilascio di provvedimenti amministrativi il silenzio dell'amministrazione competente equivale a provvedimento di accoglimento della domanda, senza necessità di ulteriori istanze o diffide, se la medesima amministrazione non comunica all'interessato, nel termine di cui all'articolo 2, commi 2 o 3, il provvedimento di diniego, ovvero non procede ai sensi del comma 2. Tali termini decorrono dalla data di ricevimento della domanda del privato ”. Questa seconda regola generale soffre solo le eccezioni previste dal comma 4 dell’articolo 20 (“ 4. Le disposizioni del presente articolo non si applicano agli atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, l'ambiente, la tutela dal rischio idrogeologico, la difesa nazionale, la pubblica sicurezza, l'immigrazione, l'asilo e la cittadinanza, la salute e la pubblica incolumità, ai casi in cui la normativa comunitaria impone l'adozione di provvedimenti amministrativi formali, ai casi in cui la legge qualifica il silenzio dell'amministrazione come rigetto dell'istanza, nonché agli atti e procedimenti individuati con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per la funzione pubblica, di concerto con i Ministri competenti” ). Rispetto al testé richiamato elenco di materie sottratte alla regola generale del silenzio-assenso, la materia dei servizi automobilistici di linea di competenza statale, di cui qui si tratta, non sembra presentare rilevanti connessioni (se non una qualche attinenza generica sul piano della tutela della pubblica incolumità dei viaggiatori e della sicurezza stradale, che non può tuttavia confondersi con la pubblica sicurezza). Nel silenzio del regolamento sul punto (ossia su quale sia l’effetto dell’inutile decorso dei termini procedimentali in esso definiti, se di silenzio-assenso o di mero silenzio-inadempimento, con annesso e conseguente onere di impugnazione ai sensi dell’articolo 117 del codice del processo amministrativo) si viene a creare – deve qui evidenziarsi – un’area di oggettiva incertezza, potenzialmente foriera di contenziosi in sede di futura applicazione del regolamento novellato.

Appare quindi necessario che – onde prevenire il paventato insorgere di contenzioso - l’Amministrazione, prima dell’approvazione definitiva dello schema in esame, provveda a chiarire quanto sopra segnalato, nei termini che riterrà opportuni (tenendo nel debito conto il principio di proporzionalità, in base al quale sarebbe ragionevole distinguere tra procedimenti e provvedimenti più complessi, quali, ad esempio, quelli concernenti nuove autorizzazioni o modifiche sostanziali di rilievo di quelli esistenti – per i quali sarebbe proporzionato escludere il silenzio-assenso e prevedere il silenzio-inadempimento – e procedimenti e provvedimenti più semplici, quali, ad esempio, quelli concernenti le mere rinnovazioni o le modifiche di minore rilievo di quelli esistenti – per i quali sarebbe proporzionato, invece, ammettere il silenzio-assenso, valorizzando l’indicazione, ancorché non obbligante e tassativa, pur contenuta nella norma primaria del 2021).

5.Sul drafting

Quanto agli aspetti di drafting , si segnala quanto segue.

All’articolo 3, comma 1, lettera a), capoverso 1, lettera c), sostituire la parola “avente” con la parola “aventi”.

All’articolo 5, comma 1, lettera d), capoverso 5, sostituire le parole “è effettuata” con le parole “sono effettuate”.

All’articolo 8, comma 1, capoverso 2, secondo periodo, sostituire le parole “qualora non si è” con le parole “qualora non si sia”.

6.Sulla pubblicazione

Infine, pur ricordando che, come è noto, i testi normativi modificati dalle novelle sono posti a disposizione della generalità dei cittadini, anche in versione multivigente, attraverso la banca dei testi pubblica e gratuita “Normattiva” su Internet, si suggerisce che, per agevolare ulteriormente la conoscibilità del testo del regolamento quale sarà modificato dallo schema in esame, l’Amministrazione proceda sollecitamente alla sua ripubblicazione nella “Gazzetta Ufficiale” nel testo novellato, in applicazione dell’articolo 6, secondo comma, della legge 11 dicembre 1984, n. 839, “Norme sulla Raccolta ufficiale degli atti normativi della Repubblica italiana e sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana”.