Pubblicato il 09/11/2023

N. 09636/2023REG.PROV.COLL.

N. 03634/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3634 del 2020, proposto da
Ministero dello Sviluppo Economico, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Gargano Hotels S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato A C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza) n. 00359/2020, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Gargano Hotels S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 18 settembre 2023 il Cons. R R e uditi per le parti gli avvocati Nessuno è comparso per le parti costituite in collegamento da remoto attraverso videoconferenza, con l'utilizzo della piattaforma "Microsoft Teams”.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.Con D.M. n. 116993 del 19/07/2002, trasmesso con nota n. 933630 del 22.7.2002, il Ministero delle attività produttive (in seguito Ministero dello sviluppo economico – Mi.s.e., oggi Ministero delle imprese e del made in Italy) disponeva in favore della Gargano Hotels s.r.l., ai sensi della legge n. 488/1992, la concessione in via provvisoria di un contributo in conto impianti di € 406.284,00, a fronte di investimenti ammessi per € 2.143.000,00.

2. L’art. 2 del suddetto provvedimento prevedeva l’erogazione della somma concessa in due quote annuali di € 203.142,00, ciascuna secondo il seguente piano: 1) la prima quota, al trentunesimo giorno solare successivo alla data di pubblicazione, sulla G.U., del Decreto Ministeriale di formazione delle graduatorie delle iniziative ammissibili;
2) la seconda quota, alla stessa data dell’anno successivo.

3. A fronte del predetto contributo, veniva resa disponibile presso la Banca concessionaria (Centrobanca S.p.A. – Milano) la somma complessiva di € 365.655,60, così ripartita: € 203.142,00 in data 18.12.2002, per la prima quota di agevolazione per spese in ordinario;
€ 162.513,60 in data 29.11.2004, per la seconda quota di agevolazione per spese in ordinario.

4. In data 21.3.2011, alla società Gargano Hotels veniva notificata la nota del Ministero dello sviluppo economico prot. n. 0004626 del 4.2.2011, interruttiva dei termini di prescrizione, recante l’indicazione dell’esistenza di un procedimento di revoca delle agevolazioni concesse con il D.M. n. 116993 del 19.7.2002.

5. Nessun’altra comunicazione perveniva alla ricorrente fino all’8.1.2019, quando, a distanza di oltre 16 anni dalla concessione del contributo, il Ministero notificava, a mezzo p.e.c. alla Gargano Hotels, il D.M. n. 4193 del 14.12.2018, con cui si disponeva la revoca delle agevolazioni precedentemente concesse, giustificata dalle seguenti motivazioni: 1) il programma degli investimenti sarebbe stato avviato in data antecedente (18.2.2002) alla data di presentazione della domanda (28.2.2002);
2) dal sopralluogo effettuato dai tecnici della Banca concessionaria non sarebbe possibile esprimere alcun giudizio circa la pertinenza e la congruità delle spese sostenute, né imputare le stesse all’attività principale e ai servizi annessi;
3) dalla documentazione fornita dall’impresa, la Banca concessionaria non avrebbe potuto accertare la regolarità urbanistica degli immobili oggetto del programma di investimento.

6. Con la nota del 21.1.2019, la UBI Banca comunicava alla società Gargano Hotels le modalità per il recupero delle somme erogate.

7. Il decreto di revoca delle agevolazioni finanziaria è stato impugnato innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia dalla società.

8. In esito al giudizio il TAR, accolta la domanda cautelare ed affermata la propria giurisdizione in materia, con sentenza n. 359/2020 accoglieva il ricorso ed annullava il provvedimento impugnato in quando affetto da vizi di forma e di sostanza.

9. Il Ministero dello Sviluppo Economico ha proposto appello avverso la suddetta pronuncia del TAR.

10. Si è costituita la Gargano Hotels srl chiedendo il rigetto dell’appello.

11. All’udienza del 18.09.2023 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

12. Con il primo motivo l’appellante sostiene che, diversamente da quanto ritenuto dal Tribunale, la revoca del contributo sarebbe legittima, in quanto giustificata dal fatto che l’investimento sarebbe stato avviato in data anteriore alla presentazione della domanda di agevolazione, contrariamente da quanto prescritto dal D.M. 14.07.2000.

12.1. Il Tar ha ritenuto che il fatto che la ricorrente abbia effettuato una spesa relativa all’investimento prima di chiedere il finanziamento non sarebbe sufficiente a dimostrare che il programma di investimenti sia stato avviato prima della presentazione della domanda: secondo il primo giudice, sebbene tale spesa non possa essere rimborsata, appunto perché anteriore alla domanda del contributo, essa non giustificherebbe la revoca dell’agevolazione in ragione della sua modesta entità, rispetto all’importo dell’investimento, e per la necessità di rispettare il principio di proporzionalità.

12.2. L’appellante insiste nel sostenere che si debbano interpretare in maniera restrittiva e rigorosa le disposizioni che dettano le condizioni di ammissibilità degli aiuti di Stato e che il principio di proporzionalità e l’entità della suddetta fattura rispetto al valore dell’investimento sarebbero del tutto irrilevanti: ciò che conta, ai fini in esame, può essere solo il fatto la spesa, effettuata prima di chiedere il contributo, sarebbe indicativa di una decisione di investire maturata a prescindere dalla possibilità di accedere al contributo.

12.3. La censura è fondata.

12.3.1. Occorre premettere che i contributi di natura finanziaria concessi dall’Unione Europea hanno generalmente la funzione di sostenere le politiche dell’Unione Europea, e tale azione essi svolgono per il tramite della incentivazione di determinate attività, cioè quelle attività che meglio rispondono alle priorità individuate dall’Unione Europea in un determinato momento storico: si afferma, a tale proposito, che gli aiuti di Stato debbono rispondere ai principi di “addizionalità” e di “necessità”, precisamente per esprimere il concetto che tali aiuti debbono stimolare nuovi investimenti rispetto a quelli che, in mancanza dell’aiuto, sarebbero stati posti in essere. In coerenza con tale funzione si considera principio fondamentale della normativa di settore quello per cui il finanziamento può essere concesso solo in quanto risulti in concreto determinante, secondo una relazione di causa ad effetto, nella decisione dell’imprenditore di implementare l’investimento oggetto del finanziamento: deve, in altre parole, essere preclusa la possibilità, a un imprenditore, di accedere a un aiuto di Stato ove sussistano elementi che conducono a ritenere che questi avrebbe comunque preso la decisione di procedere all’investimento.

12.3.2. La Repubblica Italiana aveva notificato alla Commissione Europea, con riferimento al periodo 2000-2006, il regime d’aiuto di cui alla l. n. 488 del 1992, e la Commissione Europea, nell’autorizzarlo, aveva posto quale condizione per l’ammissione di spese al programma di agevolazioni, che tali spese afferissero a programmi di investimento avviati a partire dal giorno successivo a quello di presentazione del modulo contenente la domanda: tanto risulta dalla decisione della Commissione Europea del 12 luglio 2000, con la quale è stata autorizzata l’attuazione del regime di aiuto della legge 488/92 per il periodo 2000-2006, pubblicata per estratto nella Gazzetta Ufficiale del 30 settembre 2000, ove si legge che “ in ogni caso le domande di aiuto devono essere introdotte prima dell’inizio di esecuzione dei progetto di investimento ”;
dal D.M. 14 luglio 2000, secondo cui agevolazioni in favore delle attività produttive nelle aree depresse del Paese di cui alla legge n. 488/1992 “ possono essere concesse, tenuto conto dell'autorizzazione comunitaria di cui alle premesse, esclusivamente sulla base delle spese inserite in programmi d'investimento avviati a partire dal giorno successivo a quello di presentazione della domanda di agevolazioni ”;
e infine dalla Circolare esplicativa del Ministro dell’industria, del commercio e dell’artigianato n. 900516 del 13 dicembre 2000.

12.3.3. Chiarita l’essenzialità, nella disciplina degli aiuti di Stato, del ruolo incentivante degli stessi, il Collegio rileva che nel caso di specie il Ministero ha ritenuto che l’appellante avesse dato inizio al programma di investimento prima della domanda: prova di ciò sarebbe costituita da una fattura del 18 febbraio 2002 relativa all’acquisto di 216 mq. di piastrelle, dell’importo totale di €. 1.684,87, comprensivo di IVA: da tale fattura si evince che il documento di trasporto è dell’11 febbraio 2002 e che, pertanto, l’ordine della merce deve essere stato effettuato necessariamente in data ancora anteriore.

12.3.4. Il TAR ha ritenuto che tale fattura, per il suo importo irrisorio, non fosse probante circa l’effettivo avvio del progetto di investimento, con ciò perdendo di vista il fatto che l’appellante in realtà non ha dimostrato, e neppure allegato, che la fornitura documentata dalla fattura si riferisse ad opere estranee al progetto medesimo: al proposito la società si è limitata ad affermare che essa sarebbe stata erroneamente inserita nella rendicontazione e che, peraltro, Centrobanca, in qualità di organo istruttore, non ha mai sollevato alcuna riserva connessa a tale fattura.

12.3.5. A questo punto merita evidenziare – ancorché la società appellante non abbia neppure dedotto la riconducibilità della fornitura ad un intervento non compreso nel programma di investimento - che il programma di investimento per il quale la Gargano Hotels s.r.l. ha chiesto di essere ammessa al regime di aiuti si è compendiato: a) nell’acquisto di una proprietà, sita in Rodi Garganico, costituita da un fabbricato a 5 piani fuori terra, adibito ad albergo con 33 camere, con circostante terreno di circa 1409 mq., 10 bungalows e 2 villini adiacenti;
b) nella ristrutturazione dell’albergo e dei villini, oltre che di un ulteriore villino di proprietà della società e sito nelle vicinanze;
c) nell’abbattimento e ricostruzione dei 10 bungalows;
d) nell’acquisto degli arredi per le camere, la hall, il ristorante e le attrezzature da cucina.

12.3.6. La fattura del 18 febbraio 2002 si riferisce a una fornitura consegnata a Rodi Garganico, alla via Trieste 37, che corrisponde all’indirizzo della struttura alberghiera oggetto di nuovo acquisto: dal momento che la società appellante non era già proprietaria della suddetta struttura alberghiera, la quale è stata acquistata con il programma di investimento oggetto di incentivazione, e che essa neppure ha dedotto di averne la detenzione e di utilizzarla a un diverso titolo (ad esempio, un affitto d’azienda) che giustificasse un intervento di manutenzione, è evidente che essa fornitura non può che riferirsi alla ristrutturazione del vasto compendio immobiliare che la appellante ha acquistato e ristrutturato in quella località, fruendo delle incentivazioni. Ciò significa che tutto il programma di investimento era già stato concepito, nella sua totalità, da data ben anteriore alla presentazione della domanda e che, in ogni caso, la fornitura di cui alla fattura del 18 febbraio 2002 è attuativa del programma di investimento finanziato, che dunque è stato avviato prima della presentazione della domanda.

12.3.7. Il provvedimento di revoca oggetto di impugnazione è dunque legittimo laddove deduce che la fattura del 18 febbraio 2002 è indicativa dell’avvio del programma di investimento prima della presentazione della domanda.

12.4. La constatazione di cui al paragrafo che precede é da sola sufficiente a giustificare la revoca del contributo, dal momento che l’art. 8, comma 1, lett. e) del Regolamento di cui al D.M. n. 527 del 20 ottobre 1995 stabilisce che le agevolazioni sono revocate in tutto o in parte, inter alia, “ qualora siano gravemente violate specifiche norme settoriali anche appartenenti all'ordinamento comunitario ”, e tale è, appunto, il caso di specie.

12.4.1. A tale proposito si rammenta che la Corte di Giustizia dell’Unione Europea, con la sentenza resa nel procedimento C-500/99 P, Conserve Italia/Commissione, ha affermato precisamente che è la conclusione del contratto, e non già il pagamento a determinare l’inizio del progetto (punto 55), precisando che ciò “ è conforme all'obiettivo perseguito dalla normativa comunitaria, che è quello di garantire un'efficace utilizzazione delle risorse finanziarie delle Comunità. Ove si ritenesse che la data di inizio di un progetto sia quella del pagamento e non quella della conclusione del contratto, i richiedenti un contributo potrebbero agevolmente differire in modo artificioso tale data rispetto a quella dell'effettivo inizio del progetto. In tal caso non vi sarebbe più alcun legame diretto tra la decisione di investimento ed il contributo del FEAOG. La Commissione, che riceverebbe la domanda di contributo successivamente all'inizio del progetto, vedrebbe ridotta, se non addirittura soppressa, la possibilità da parte sua di effettuare una valutazione dell'interesse del progetto in relazione alla situazione antecedente e di influire, ove occorra, su tale progetto ” (punto 56).

12.4.2. La pronuncia sopra citata si è anche pronunciata sulla possibilità di identificare l’inizio di un progetto nella trasmissione di un ordinativo, ritenendo che ciò, implicando la conclusione di un contratto, equivalga a inizio del progetto (punto 57).

12.4.3. Per quanto riguarda la possibilità che tale violazione possa fondare la revoca dell’agevolazione, la Corte di Giustizia, nella sentenza in esame, ha rilevato che “ Soltanto la possibilità che un'eventuale irregolarità venga sanzionata non con la riduzione del contributo fino a concorrenza dell'importo corrispondente a tale irregolarità, bensì con la soppressione integrale del contributo stesso, è in grado di produrre l'effetto dissuasivo necessario ai fini della buona gestione delle risorse del FEAOG .”.

12.4.4. Con specifico riferimento al regime di aiuti di cui alla l. n. 488 del 1992, la Corte di Giustizia, nella sentenza resa nel procedimento C-390/06, Nuova Agricast s.r.l./Ministero delle Attività produttive, ha ribadito la necessità, ai fini della compatibilità con il mercato comune, che un aiuto di stato sia necessario per il miglioramento della situazione finanziaria della impresa beneficiaria (punto 68), soggiungendo che “ La constatazione della mancanza di necessità di un aiuto può derivare, segnatamente, dal fatto che il progetto agevolato è già stato iniziato, o addirittura concluso, dall’impresa interessata prima che la domanda di aiuto sia stata trasmessa alle autorità competenti, il che esclude che l’aiuto di cui trattasi possa svolgere un ruolo di incentivo .”.

12.4.5. Circa l’importanza che il programma di investimenti sia avviato dopo la proposizione della domanda di aiuto, valga ancora richiamare la vicenda decisa dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea con la sentenza resa nel procedimento C. 243/10. Tale vicenda era stata originata dalla decisione della Commissione n. 854/2008, che aveva dichiarato incompatibili con il mercato comune alcuni incentivi previsti, per le strutture alberghiere, dalla legge della Regione Sardegna n. 9/1998: segnatamente l’incompatibilità era stata ravvisata dalla Commissione con riferimento, non al regime di aiuti in sé, ma solo con riferimento agli aiuti concessi a progetti di investimento i cui lavori erano stati eseguiti prima della data di presentazione della necessaria domanda. Con l’indicata decisione la Commissione aveva quindi imposto alla Repubblica Italiana il recupero di detti aiuti: in difetto di ciò la Commissione ha agito con procedimento di infrazione, che è stato ritenuto fondato con la citata sentenza C-243/10, del 29 marzo 2012.

12.4.6. Alla luce delle considerazioni che precedono il Collegio ritiene che l’avvenuto inizio del progetto in data anteriore alla presentazione della domanda ha integrato una violazione della normativa di settore la cui gravità deve essere apprezzata non con riferimento all’importo della fattura del 18 febbraio 2002, ma avuto riguardo all’importo dell’intero progetto e delle spese ammissibili: ciò per la ragione che tale fattura fa presumere che tutto il progetto di investimento sia stato ideato prima della presentazione della domanda e che, pertanto, l’intera agevolazione concessa alla Gargano Hotels s.r.l. abbia svolto il ruolo di parziale copertura di spese che sarebbero state in ogni caso sostenute, e non già di fattore determinante nella decisione di effettuare l’investimento.

12.5. Per tutto quanto sin qui esposto il primo motivo d’appello va accolto.

13. Quanto sopra determina l’improcedibilità dei motivi d’appello che hanno ad oggetto gli ulteriori motivi sui quali si è fondata la decisione di revoca, ovvero: la ritenuta inadeguatezza della documentazione fornita dalla società a provare (i) la pertinenza e congruità delle spese e (ii) la regolarità urbanistica degli immobili: l’avvio del progetto in un momento anteriore alla presentazione della domanda di aiuto costituisce, infatti, ragione da sola sufficiente a fondare la decisione di revocare le agevolazioni.

14. Merita invece soffermarsi sul quarto motivo d’appello, a mezzo del quale l’appellante lamenta che, diversamente da quanto statuito dal Tar, il Ministero non aveva l’obbligo di procedere alla comparazione dell’interesse alla revoca con quello alla conservazione e nessun legittimo affidamento poteva essere maturato in capo alla società.

14.1. Secondo il TAR si apprezza difetto di istruttoria e di motivazione anche con riguardo alla mancata comparazione da parte del Ministero dell’interesse alla revoca con quello alla conservazione dell’atto, a tutela degli scopi istituzionali e dell’affidamento della beneficiaria del contributo, considerato che la revoca è intervenuta dopo molto tempo dalla provvisoria concessione del contributo.

14.2. L’appellante lamenta che, rientrando il provvedimento nella categoria delle “decadenze accertative”, non si porrebbe la necessità di compiere alcuna comparazione tra l’interesse pubblico alla rimozione del provvedimento e quello del privato alla sua conservazione. Anche il notevole lasso di tempo intercorso tra il riconoscimento dell’agevolazione e la revoca sarebbe irrilevante in quanto, quando sono emerse le criticità che hanno indotto l’Amministrazione a decretare la decadenza dalle agevolazioni, il procedimento non si era ancora definito, dal momento che non era stato ancora adottato alcun provvedimento di concessione definitiva. Sul punto il Ministero eccepisce il difetto di giurisdizione trattandosi di censura attinente alla fase esecutiva del rapporto.

14.3. Preliminarmente il Collegio ritiene infondata l’accezione relativa al difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo, che deve essere valutata alla luce della irregolarità che il Collegio ritiene sussistere nel caso di specie, ovvero l’avvio del progetto prima della presentazione della domanda: tale irregolarità si è verificata nella fase di ammissione e inficia, a monte, il provvedimento di ammissione al finanziamento. In ossequio alla consolidata giurisprudenza, pertanto, di tale irregolarità deve conoscere il Giudice Amministrativo.

14.4. Per quanto riguarda, invece, la necessità che il provvedimento di revoca dovesse recare una motivazione specifica che desse conto della valutazione bilanciata dell’interesse al recupero dell’agevolazione, a fronte dell’affidamento riposto dalla società nella legittimità del provvedimento di concessione, il Collegio ritiene che nella specie non sia neppure ravvisabile un affidamento legittimo, in capo alla Gargano Hotels s.r.l., posto che l’avvio del progetto prima della presentazione della domanda integra una chiara violazione delle norme sopra richiamate, che la società conosceva o era tenuta a conoscere. Di conseguenza il provvedimento di revoca, con riferimento al profilo di irregolarità costituito dall’avvio del progetto prima della domanda – profilo che da solo giustificava la revoca delle agevolazioni - non doveva recare una motivazione particolare circa la necessità di procedere al recupero, il quale costituisce un atto vincolato, il cui interesse pubblico è in re ipsa e, nella specie, non doveva essere neppure bilanciato con un inesistente affidamento legittimo.

14.5. Pertanto, anche il quarto motivo d’appello risulta meritevole di favorevole valutazione.

15. La ritenuta fondatezza del primo e del quarto motivo d’appello determinano la totale riforma dell’appellata sentenza e il respingimento del ricorso di primo grado: ciò sulla considerazione che il provvedimento impugnato si fonda su plurime irregolarità tra loro autonome, ragione per cui opera il principio, consolidato in giurisprudenza, secondo cui “ Per sorreggere l'atto plurimotivato in sede giurisdizionale è sufficiente la legittimità di una sola delle ragioni espresse, con la conseguenza che il rigetto delle doglianze svolte contro una di tali ragioni rende superfluo l'esame di quelle relative alle altre parti del provvedimento, sicché il giudice, qualora ritenga infondate le censure indirizzate verso uno dei motivi assunti a base dell'atto controverso, idoneo, di per sé, a sostenerne ed a comprovarne la legittimità, ha la potestà di respingere il ricorso sulla sola base di tale rilievo, con assorbimento delle censure dedotte avverso altri capi del provvedimento, indipendentemente dall'ordine con cui i motivi sono articolati nel gravame, in quanto la conservazione dell'atto implica la perdita di interesse del ricorrente all'esame delle altre doglianze ” ( ex multis, Cons. di Stato, Sez. III, n. 5964 del 16 giugno 2023)

15.1. Nel caso di specie, come già precisato, risulta legittima e dirimente la considerazione che il progetto è stato avviato prima della domanda di revoca.

15. L’appello va, conclusivamente, accolto.

16. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.