Pubblicato il 24/06/2024

N. 05584/2024REG.PROV.COLL.

N. 08225/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8225 del 2023, proposto dal Ministero per i beni e le attività culturali, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

la signora M G D G, rappresentata e difesa dall'avvocato A T, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

del Comune di Porto Cesareo, non costituitosi in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, Sezione staccata di Lecce (Sezione prima) n. 00471/2023, resa tra le parti.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della signora M G D G;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 aprile 2024 la consigliera S M;

Viste le conclusioni delle parti, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’odierna appellata è proprietaria di un terreno sito nel Comune di Porto Cesareo, frazione di Torre Lapillo, che il PUG vigente tipizza come “B1” in continuità col vecchio Piano regolatore comunale, in cui risultava in zona B ex D.M. n. 1444/1968.

1.1. In data 30 gennaio 2017 ella domandava un permesso di costruire (ed il presupposto nullaosta paesaggistico) per realizzare un complesso edilizio.

1.2. Il diniego opposto dal Comune veniva motivato con la “ sostanziale opposizione manifestata dalla Soprintendenza in ordine a tutte le istanze di permesso di costruire per interventi di nuova costruzione da realizzare su terreni ricadenti nella fascia dei 300 metri dalla linea di battigia, ancorché classificati nel vigente PUG come zona B (e già al 6 settembre 1985) ”.

1.3. Avverso siffatte determinazioni, nonché avverso gli atti presupposti (tra cui la nota della Soprintendenza del 22 ottobre 2018, prot. n. 0020179), veniva proposto ricorso al T.a.r. di Lecce, sulla base di un complesso, articolato mezzo di gravame (esteso da pag. 8 a pag. 17 del ricorso di primo grado).

2. Con la sentenza oggetto dell’odierna impugnata il T.a.r.:

- ha annullato “ nei limiti dell’interesse della ricorrente ” il P.P.T.R. della Regione Puglia, nella parte relativa alla Schede di identificazione della costa di Porto Cesareo (PAE0066, PAE0067 e PAE0135);

- ha annullato i dinieghi del permesso di costruire emessi rispettivamente in data 30 giugno 2022 e 4 luglio 2022;

- ha compensato tra le parti le spese di lite.

3. La sentenza è stata impugnata dal Ministero per i beni e le attività culturali alla stregua dei seguenti motivi.

I. Error in iudicando: Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 24 Cost., dell’art. 3 della l. 241/90, dell’art. 136 c. 1, lett. c) e d) e art. 142 c. 1, lett. a) del d.lgs. n. 42/04, del PPTR e delle schede PAE , in quanto, nell’identificazione degli asseriti profili di deficit motivazionale e istruttorio del provvedimento impugnato, il giudice di prime cure non avrebbe correttamente interpretato i puntuali parametri normativi indicati dalla Soprintendenza.

II. Error in iudicando: Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 24, 97 e 113 della Costituzione, 7 e 134 del c.p.a., art. 136 c, 1, lett. c) e d) e art. 142 c. 2, del d.lgs. n. 42/04 e del PPTR - Eccesso di potere giurisdizionale sotto il profilo dello sconfinamento del sindacato di legittimità da parte del T.a.r. nella sfera del merito amministrativo, in quanto la sentenza sarebbe lesiva del principio della separazione dei poteri in rapporto alla valutazione del merito tecnico-scientifico del parere della Soprintendenza.

III. Error in iudicando: Violazione e/o falsa applicazione degli artt.9, 24, 97 e 113 della Costituzione, 7 e 134 del c.p.a., art. 136 c.1, lett. c) e d) e art. 142 c. 2 del d.lgs. n. 42/04 e del PPTR. Violazione del limite intrinseco del sindacato giurisdizionale di legittimità in rapporto all’esercizio della discrezionalità tecnica da parte della Soprintendenza , in quanto il giudice amministrativo avrebbe travalicato i limiti del sindacato di legittimità, esclusivamente esercitabile nei soli ambiti della logicità, coerenza e completezza della valutazione.

IV. Error in iudicando: Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 79 del PPTR, omessa motivazione da parte del TAR in ordine all’asserita carenza di motivazione e di istruttoria dei provvedimenti impugnati.

3.1. Nello specifico, il Ministero ha sottolineato che il giudizio di cui trattasi, come numerosi altri riguardanti il territorio leccese, attiene alla dibattuta questione dell’inedificabilità di lotti ubicati nella fascia dei 300 metri dal mare che alla data del 6 settembre 1985 erano perimetrati negli strumenti urbanistici come zone omogenee “B” e che, tuttavia, ricadono anche in “ aree dichiarate di notevole interesse pubblico ai sensi degli articoli 136 e 157 ” del d.lgs. n. 42/2004.

L’Amministrazione sottolinea, in primo luogo, che il PPTR della Puglia è stato pubblicato sul BURP n. 39 del 23 maggio 2015 [rectius: n. 40 del 23 marzo 2015] e che le specifiche prescrizioni d'uso per i territori costieri non sono mai state oggetto di osservazioni o di impugnazione tempestiva da parte dell'odierna appellata.

3.2. Nessuna norma di legge impedisce alla Regione, d’intesa con i Ministri competenti, di stabilire vincoli di inedificabilità.

Al contrario, come sottolineato dalla Corte Costituzionale con sentenza n. 172/2018, la possibilità di introdurre divieti assoluti di intervento e trasformazione del territorio è del tutto conforme al ruolo attribuito al piano paesaggistico dagli artt. 143, comma 9, e 145, comma 3, del Codice dei beni culturali, secondo cui le previsioni del piano sono cogenti e inderogabili da parte degli strumenti urbanistici degli enti locali e degli atti di pianificazione previsti dalle normative di settore e vincolanti per i piani, i programmi e i progetti nazionali e regionali di sviluppo economico.

La D.G.R. Puglia 28 dicembre 2017 n. 2331 pubblicata su BURP n. 30 del 27 febbraio 2018 recante le “ Linee interpretative per l'attuazione del Piano Paesaggistico territoriale Regionale approvato con DGR 176 del 16/02/2015 ” ha chiarito questo aspetto, fornendo la corretta interpretazione della disciplina paesaggistica nazionale e regionale.

Nel solco di detta delibera si inseriscono le note della Soprintendenza n. 19363 del 15 ottobre 2018, indirizzata a tutti i Comuni del territorio di competenza e alla Sezione paesaggio della Regione Puglia, e n. 20179 del 22 ottobre 2018, espressamente rivolta al Comune di Porto Cesareo.

9.3. La sentenza del T.a.r. minerebbe alla radice le prescrizioni relative agli immobili e alle aree dichiarati di notevole interesse pubblico ai sensi dell’art. 136 del d.lgs. n. 42/2004.

Nelle NTA del PPTR vigente l’art. 79 indica le “ Prescrizioni per gli Immobili e le aree di notevole interesse pubblico ”, ai sensi del quale sugli immobili e le aree di notevole interesse pubblico di cui all’art. 136 del Codice, “ nei termini riportati nelle allegate schede di identificazione e definizione della specifica disciplina d’uso ” dei singoli vincoli, si applicano una serie di specifiche discipline d’uso.

Le “ Schede di identificazione e definizione delle specifiche discipline d’uso degli immobili e delle aree di notevole interesse pubblico ai sensi degli articoli 136 e 157 del Codice ”, cosiddette Schede PAE, traggono il loro fondamento normativo dalla legge statale in materia di tutela paesaggistica, d.lgs. n. 42 del 2004, ed in particolare dall’art. 140, comma 2, dall’art. 143, comma 1, lett. b) e dall’art. 145, comma 3 del Codice.

La definizione e declinazione delle prescrizioni d’uso dei beni paesaggistici, cosiddetta “vestizione” dei decreti di dichiarazione di notevole interesse pubblico, può essere operata sia nell’ambito dell’elaborazione del Piano paesaggistico sia indipendentemente dallo stesso.

Nel caso della Regione Puglia è stata operata nell’ambito dell’elaborazione e approvazione del PPTR attualmente vigente con le Schede PAE.

Si tratta di elaborati costitutivi del PPTR (cfr. art. 3, comma 1, punto 6.4 delle NTA), che sono parte integrante dell’articolazione delle relative “Disposizioni normative” di cui all’art. 6 comma 4 delle NTA del Piano.

Dette prescrizioni, a norma del citato articolo 6 comma 4, “ sono disposizioni conformative del regime giuridico dei beni paesaggistici volte a regolare gli usi ammissibili e le trasformazioni consentite. Esse contengono norme vincolanti, immediatamente cogenti, e prevalenti sulle disposizioni incompatibili di ogni strumento vigente di pianificazione o di programmazione regionale, provinciale e locale ”.

Ai sensi dell’art. 79 delle NTA del PPTR, comma 1.2, agli immobili e alle aree di notevole interesse pubblico si applicano inoltre “ le disposizioni normative contenute nel Titolo VI riguardanti le aree tutelate per legge di cui all’art. 142 del Codice e gli ulteriori contesti ricadenti nell’area oggetto di vincolo ”.

Nel caso specifico, l’art. 45 delle NTA, non ammette la realizzazione di nuove edificazioni (c.2 punto a1), salvo limitati casi di ampliamento dei manufatti legittimamente esistenti (art. 45, c.3, punto b1), non assimilabili al caso in esame che prevede la costruzione di un complesso edilizio composto da n. 20 appartamenti.

Alle norme sopra citate si aggiungono anche i commi 5 e 6 dell’art. 90 delle NTA del PPTR.

Il Ministero appellante ribadisce poi che, nel caso in esame, non potrebbe trovare applicazione nemmeno il regime di cui all’art. 142 comma 2 del d.lgs. n. 42/2004.

Invero, l’art. 142 del Codice regola esclusivamente le “Aree tutelate per legge” e non “Gli immobili ed aree di notevole interesse pubblico” di cui all’art. 136.

Ne consegue che per i “territori costieri” ricadenti e individuati quale componente idrologica di paesaggio all’interno della “zona dichiarata di notevole interesse pubblico” con vincolo provvedimentale (art. 136 del Codice) e regolati dalla disciplina di cui alla relativa Scheda PAE, non opererebbe l’esclusione prevista dal più volte richiamato art. 142 comma 2.

4. Si è costituita, per resistere, l’originaria ricorrente.

5. Con ordinanza 4574 del 13 novembre 2023, l’istanza cautelare è stata accolta ai soli fini della sollecita trattazione del merito.

6. Infine, alla pubblica udienza dell’11 aprile 2024, l’appello è stato trattenuto per la decisione.

7. In via preliminare, vanno respinte le eccezioni di inammissibilità sollevate dalla parte appellata.

8. Quanto al difetto di legittimazione del “ Ministero per i beni e le attività culturali ” (al quale è formalmente intestato l’appello di cui trattasi) è sufficiente rilevare che il d.l. 1 marzo 2021, n. 22 (recante “ disposizioni urgenti in materia di riordino delle attribuzioni dei Ministeri ” e convertito, con modificazioni, in l. n. 55 del 2021) si è limitato, per quanto qui interessa, a modificare la denominazione, le attribuzioni e l’articolazione organizzativa del “Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo”, con la precisazione che “ Le denominazioni «Ministro della cultura» e «Ministero della cultura» sostituiscono, ad ogni effetto e ovunque presenti, le denominazioni «Ministro per i beni e le attività culturali e per il turismo» e «Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo». Con riguardo alle funzioni in materia di turismo, le denominazioni « Ministro del turismo» e «Ministero del turismo» sostituiscono, ad ogni effetto e ovunque presenti, rispettivamente, le denominazioni «Ministro per i beni e le attività culturali e per il turismo» e «Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo »” (art. 6, comma 3).

Pertanto, nel caso in esame, non vi può essere alcun dubbio sull’imputazione soggettiva dell’atto di appello.

A ciò si aggiunga che quando è lo Stato che agisce in giudizio, non è rilevante per i terzi che sia stata l’una o l’altra Amministrazione ad instaurare il rapporto processuale, sempre che in concreto vi sia (come nella specie) la rappresentanza dell’Avvocatura dello Stato (cfr. Cass. civ., Sez. I, 10 luglio 1991, n.7642).

In base al principio del carattere unitario della personalità dello Stato, la ripartizione dei compiti fra i vari organi e le varie Amministrazioni dello Stato comporta unicamente l’onere per i terzi di individuare precisamente il ramo di amministrazione da evocare in giudizio;
mentre, quando è lo Stato ad assumere la qualità di attore, non rileva per i terzi l’esatta e precisa individuazione dell'Amministrazione che ha instaurato il rapporto processuale, sempre che la stessa si sia costituita in giudizio a mezzo dell’Avvocatura dello Stato.

In sostanza, quando lo Stato è attore (nella specie è appellante) esso è sempre persona giuridica unitaria e eventuali errori sugli organi competenti - che nella specie neanche sussistono, essendo stato semplicemente modificata la denominazione del Ministero, al quale fa capo la Soprintendenza che ha emesso gli atti impugnati - non provocherebbero alcun danno alla controparte e potrebbero comunque essere corretti liberamente e in ogni tempo dall’ Avvocatura dello Stato (Cons. Stato, sez. IV, 2 febbraio 2010, n. 469).

8.1. Non è poi vero che l’appello sia parziale e che sia non sia stato specificamente censurato l’annullamento, in parte qua , del PPTR della Regione Puglia.

Come si è sintetizzato nella parte in fatto, l’Avvocatura dello Stato ha stigmatizzato sia la tardività dell’impugnazione della pianificazione paesaggistica regionale (cfr. in particolare, le pagine 9 e ss.) sia il merito delle argomentazioni svolte dal T.a.r. le quali avrebbero travalicato i limiti propri del sindacato di legittimità (pagg. 11, 16, etc.).

9. Nel merito, l’appello risulta fondato nella sola parte in cui è stato censurato l’annullamento in parte qua del PPTR della Regione Puglia, disposto dal T.a.r.

L’impugnativa di tale Piano (definitivamente approvato con D.G.R. n. 176 del 16 febbraio 2015 e pubblicato sul BURP n. 40 del 23 marzo 2015) è irricevibile.

Esso ha infatti dettato disposizioni immediatamente conformative dell’edificabilità dei suoli ricompresi nei vari Ambiti tutelati, per di più ricognitive e rafforzative di vincoli paesaggistici istituiti con decreti ministeriali sin dagli anni settanta del secolo scorso (cfr., in tal senso, l’art. 6, comma 4, delle NTA, sopra riportato).

Ne deriva che, come rilevato dal Ministero appellante, le prescrizioni del PPTR relative al territorio del Comune di Porto Cesareo avrebbero dovuto essere impugnate nell’ordinario termine di decadenza, non potendosene per converso invocare l’annullamento (o la disapplicazione) in occasione dell’adozione di singoli provvedimenti applicativi.

10. Per il resto, invece, l’appello deve essere respinto, sia pure con le correzioni e integrazioni delle motivazioni rese dal T.a.r., come di seguito esposto.

10.1. Il terreno di cui trattasi è sottoposto a due distinti vincoli: il vincolo ai sensi di legge previsto in generale dall’art. 142 comma 1 lettera a) del d. lgs. 42/2002, che riguarda “ i territori costieri compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla linea di battigia, anche per i terreni elevati sul mare ”, nonché – secondo quanto risulta dalla sentenza impugnata - il vincolo paesaggistico previsto dai DD.MM. del 20 febbraio 1968, 4 settembre 1975 e 1 agosto 1985, che è un vincolo imposto ai sensi degli artt. 136 comma 1 lettera a) e 157 comma 1 lettera a) dello stesso d. lgs. n. 42/2004.

10.2. Al riguardo si conviene con il Ministero che trattandosi di area soggetta allo specifico vincolo paesaggistico appena citato, alla fattispecie si applica non l’esenzione di cui all’art. 142 comma 2 lettera a) d. lgs. 42/2004, ma la norma di maggior tutela dello stesso art. 142 comma 4.

Precisamente, l’art. 142 comma 2 del d. lgs. 42/2004 esclude dal vincolo ex lege , tra le altre, le aree che al 6 settembre 1985 “ erano delimitate negli strumenti urbanistici, ai sensi del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, come zone territoriali omogenee A e B ”, ipotesi ricorrente nel caso in esame dato che la classificazione urbanistica del terreno dell’area di cui trattasi come zona B consegue ad un piano approvato prima di quella data (tale circostanza è incontestata).

Tuttavia, il comma 4 dell’art. 142 dispone che: “ Resta in ogni caso ferma la disciplina derivante dagli atti e dai provvedimenti indicati all’articolo 157 ”, ovvero prevista da specifici vincoli paesaggistici di fonte statale o regionale.

Rilevano nel caso di specie – oltre ai decreti ministeriali sopra citati - il PPTR della Regione Puglia, e in particolare gli artt. 45, 79 e 90 delle relative NTA, nonché le schede PAE alle quali ha fatto riferimento la Soprintendenza.

L’art. 45 NTA prevede il divieto generalizzato di realizzare nuove opere edilizie nei territori costieri (salvo talune limitate eccezioni) così come individuati ai sensi dell’art. 142, comma 1, lett. a) del d.lgs. n. 42 del 2004.

L’art. 79 delle medesime NTA prevede che “ Sugli immobili e le aree di notevole interesse pubblico di cui all’art. 136 del codice, nei termini riportati nelle allegate schede di “identificazione e definizione della specifica disciplina d’uso” dei singoli vincoli, si applicano le seguenti specifiche discipline d’uso, fatto salvo quanto previsto dagli artt. 90, 95 e 106 delle presenti norme e il rispetto della normativa antisismica: