Pubblicato il 23/10/2023

N. 09137/2023REG.PROV.COLL.

N. 04107/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4107 del 2020, proposto da
A D S, rappresentata e difesa dagli avvocati M D e V D S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero per i Beni e le Attività Culturali (ora Ministero della Cultura), in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Comune di Polignano a Mare, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato G C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

F Bonsante, C Bonsante e E B, nella qualità di procuratori speciali della signora Erminia Giuliani, rappresentati e difesi dall'avvocato Sabina Ornella di Lecce, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di Bari, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sezione Terza, n. 1372 del 2019.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero per i Beni e le Attività Culturali (ora Ministero della Cultura), del Comune di Polignano e Mare e dei signori F Bonsante, C Bonsante ed E B, quali procuratori della signora Erminia Giuliani;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 20 luglio 2023, il Cons. Roberto Caponigro, e udito l’avvocato G C.

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La signora A D S ha impugnato dinanzi al Tar per la Puglia i seguenti atti:

- l’ordinanza di demolizione n. 14/UT – 321/RG prot. n. 24309 del 04/07/2018, a firma del Dirigente della Struttura Urbanistica ed Edilizia del Comune di Polignano a Mare;

- il diniego di condono edilizio ex L. 47/85 prot. n. 23470/2018 del 28/06/2018 a firma del Dirigente dell’Area V – Area Tecnica del Comune di Polignano a Mare;

- il diniego definitivo di compatibilità paesaggistica prot. n. 10170/2018 del 21/03/2018 a firma del responsabile del procedimento dell’Autorizzazione paesaggistica;

- la nota della Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di Bari prot. n. 2375 del 27/02/2018 recante “parere contrario alla realizzazione delle opere”;

- ogni altro atto o provvedimento comunque connesso per presupposizione e consequenzialità, ivi compresi, ove occorra, il preavviso di parere contrario di compatibilità paesaggistica prot. n. 298 dell’11/01/2018 a firma del Soprintendente di Bari del Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo, nonché il preavviso comunale di diniego di condono prot.15358/2018 del 30/04/2018”.

Il Tar per la Puglia, Sezione Terza, con la sentenza 24 ottobre 2019, n. 1372, ha respinto il ricorso, sicché l’interessata ha proposto il presente appello, articolato nei seguenti motivi:

Errores in iudicando ed in procedendo – omesso esame e pronuncia: erroneo apprezzamento e malgoverno del materiale istruttorio e dei principi in materia di prova – erroneità dell’interpretazione ed applicazione del materiale cognitivo, della normativa vigente, principi di diritto e giurisprudenziali. Violazione e falsa applicazione di legge (art. art. 51, lett. f), L.R. Puglia n. 56/1980 e art. 33 L. n. 47/1985, in relazione all’art. 39, comma 20, della L. n. 724 del 1994 ed art. 32 L. n. 47/1985) .

Con motivo proposto in primo grado, la ricorrente ha formulato due ordini di censure: il primo, volto a dimostrare la natura non “assoluta” del vincolo temporaneo imposto con l’art. 51 lett. f) della L.R. pugliese n. 56/1980 ed il secondo, strettamente consequenziale, incentrato sull’assenza di preclusioni alla condonabilità del manufatto oggetto di causa in base alle previsioni del previgente Piano Urbanistico Territoriale Tematico del Paesaggio (PUTT/p) della Regione Puglia (dalla cui approvazione ha cessato di avere effetto il richiamato vincolo ex art. 51 lett. f) L.R. n. 56/1980).

La giurisprudenza formatasi in materia avrebbe avuto modo di chiarire che: il divieto previsto dall’art. 51 lett. f della l.r. n. 56 del 1980, pur integrando un’ipotesi di vincolo assoluto. tuttavia, ha carattere transitorio, atteso che lo stesso comma 1 dell’art. 51 prevede che i divieti della norma contemplati abbiano vigore fino al varo dei piani territoriali.

Il precedente orientamento giurisprudenziale sarebbe superato alla luce della disposizione dell’art. 39, comma 20, della L. n. 724 del 1994 (ritenuta pacificamente applicabile anche alle domande di condono ex L. n. 47/1985 ancora pendenti alla data di entrata in vigore della legge) che, al contrario, ha esplicitamente riportato i vincoli di inedificabilità temporanea nella diversa previsione dell’art. 32 della L. n. 47/1985, non escludente la sanabilità dell’abuso, previo parere delle autorità preposte alla tutela del vincolo.

Nel caso di specie, il fabbricato è stato realizzato nel 1983, nella vigenza del vincolo di inedificabilità interpretabile all’origine come assoluto di cui all’art. 51, lettera f), della legge della Regione Puglia n. 56 del 1980.

La legislazione condonistica avrebbe cambiato il quadro.

L’art. 39, comma 20, della L. n. 724 del 1994 avrebbe esplicitamente escluso i vincoli di inedificabilità temporanea dall’ambito di applicazione dell’art. 33 della L. n. 47/1985 che impedisce, a priori, la sanabilità dell’abuso.:: L'art. 51 lett. f) della legge regionale della Puglia n. 56 del 1980, in questo quadro , disciplina il vincolo, ma in attesa dell'adozione degli strumenti di pianificazione paesaggistica da parte della Regione : ne consegue che i vincoli d'inedificabilità c.d. “transitori” siano da interdersi come “relativi” con conseguente astratta sanabilità dei manufatti relativi ai territori posti nella fascia di 300 metri dal mare.

Contrariamente a quanto ravvisato dal T.A.R. barese, sarebbe innegabile che, nel caso di specie, sussista una totale sovrapponibilità - sia “oggettiva” che “funzionale” - tra il regime vincolistico di cui all’art. 51 lett. f) della L.R. n. 56/1980 e quello introdotto dall’art. 1 quinquies della L. n. 431/1985 (che ha trovato attuazione nel DM 1 agosto 1985, recante la “Dichiarazione di notevole interesse pubblico della zona della fascia costiera e delle lame sita nei comuni di Polignano a Mare e Monopoli”).

Alla luce di quanto innanzi evidenziato, sarebbe ben arduo dubitare, da un punto di vista logico ancor prima che giuridico, che la previsione escludente di cui all’art. 32, comma 20, della L. n. 724/1994 non possa “coprire” anche l’analogo vincolo temporaneo introdotto dalla L.R. 56/80, con conseguente insussistenza di un regime vincolistico “assoluto”, idoneo ad impedire la condonabilità delle opere realizzate dall’appellante.

Errores in iudicando ed in procedendo – omesso esame e pronuncia: erroneo apprezzamento e malgoverno del materiale istruttorio e dei principi in materia di prova – erroneità dell’interpretazione ed applicazione del materiale cognitivo, della normativa vigente, principi di diritto e giurisprudenziali. Violazione e falsa applicazione di legge (dell’art.1.03, punto 5, delle NTA del PUTT/p approvato con delibera G.R. Puglia 15.12.2001 n. 1748).

Con la delibera di Giunta n. 1748 del 15/12/2001, la Regione Puglia ha provveduto ad approvare il Piano Urbanistico Territoriale Tematico per il Paesaggio (PUTT/P), così sostituendo il vincolo di inedificabilità assoluta di cui all’art. 51, lett. f) della L.R. n. 56/1980 con una diversa e più ampia disciplina, recante, per quel che rileva ai fini del presente giudizio, l’espressa esclusione della necessità di acquisire l’autorizzazione regionale per le aree, quali quelle oggetto di causa, ricadenti nei c.d. “territori costruiti” ed in Zona omogenea A ex DM n. 1444/1968.

La Soprintendenza, quindi, non avrebbe potuto escludere tout court la condonabilità del manufatto realizzato dalla signora D S, come invece operato con l’impugnato parere, ma avrebbe dovuto, al più, valutare l’assentibilità dell’istanza, sotto il profilo paesaggistico, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 32 della L. n. 47/1985, recante la disciplina del “condono” per le “opere costruite su aree sottoposte a vincolo”.

Qualora l’Amministrazione avesse completato l’istruttoria prima della scadenza dei termini per la presentazione delle istanze di sanatoria ai sensi del c.d. “terzo condono” introdotto con la L. 326/2003, parte ricorrente avrebbe avuto la possibilità, in caso di esito negativo, di usufruire di tale istituto straordinario, senza subire alcuna preclusione, neppure ipotetica, da quanto disposto dall’art. 51 della L.R. n. 56/1980 (né da ulteriori regimi vincolistici introdotti successivamente alla realizzazione delle opere, quali ad esempio, la dichiarazioni di notevole interesse pubblico della zona costiera di Polignano a Mare del 1983).

Da un punto di vista logico, pertanto, non appare affatto corretto ritenere di poter applicare una asserita preclusione temporanea ad una istanza di condono, solo perché proposta ai sensi di una norma (L. n. 47/1985) precedente alle modifiche apportate alla stessa norma dalla L. n. 326/2003.

Il T.A.R. Puglia avrebbe frainteso la reale portata di alcune censure, che, lungi dall’essere volte a dimostrare la condonabilità delle opere ai sensi del “condono” di cui alla L. n. 326/2003 (per il quale non è neppure stata proposta istanza), sono state formulate al fine di evidenziare che, una volta venuto meno il vincolo temporaneo di cui all’art. 51 lett. f della LR 56/1980, il previgente piano urbanistico a valenza paesaggistica (PUTT/p) della Regione Puglia non sarebbe stato ostativo all’accoglimento della domanda presentata dall’appellante ai sensi del condono di cui alla l. n. 47/1985.

Il richiamo al “condono” del 2003 sarebbe stato operato al solo fine di porre in luce la illogicità ed ingiustizia sostanziale del ragionamento posto a base degli atti impugnati, in quanto il protrarsi del procedimento per circa trent’anni ha certamente pregiudicato i diritti della signora D S, che ben avrebbe potuto accedere alle sanatorie straordinarie susseguitesi dopo il venir meno del vincolo di cui all’art. 51 lett. f) della LR n. 56/1980, quali ad esempio la Legge n. 308/2004 (articolo 1 comma 37).

L’illegittimità del parere reso dalla Soprintendenza avrebbe determinato, a “cascata”, l’illegittimità dei successivi atti del Comune di Polignano, impugnati in primo grado.

Errores in iudicando ed in procedendo. Omesso esame e pronuncia.

Nel caso di specie, sarebbe palese che, rispetto ad opere che erano indiscutibilmente terminate nel 1982, una previsione vincolistica sopravvenuta a distanza di trentatré anni non possa che rivestire un’efficacia meramente “relativa”, con la conseguenza che la Soprintendenza non si sarebbe potuta limitare ad assumere la non “condonabilità” delle opere, ma avrebbe dovuto espletare una congrua istruttoria volta alla verifica della compatibilità paesaggistica del manufatto in questione.

Sul punto, potrebbe non essere superfluo evidenziare che lo stesso immobile ricade in un agglomerato urbano talmente stabilizzato che il sopravvenuto P.R.G. (adottato nel 1997) ha ritenuto di poter classificare come “Zona A2” (includendovi non solo il manufatto oggetto di causa, ma anche ulteriori immobili sottoposti a condono edilizio), peraltro assoggettabile a Piani di Recupero ex lege 457/78 per espressa previsione dell’art. 35 delle norme tecniche di attuazione del Piano Regolatore, per la cui redazione è già stato formalizzato l’incarico e proposta istanza al Comune.

Il Ministero per i Beni e le Attività Culturali (ora Ministero della Cultura) ed il Comune di Polignano a Mare hanno contestato la fondatezza delle censure dedotto, concludendo per la reiezione del gravame.

Il Comune di Polignano a Mare ha altresì evidenziato che - non essendo stato impugnato il capo della sentenza di primo grado, con cui è specificato che l’ordinanza di demolizione è basata non solo nella realizzazione abusiva di un fabbricato ad uso abitativo, ma anche sulla effettuazione di ulteriori opere, rispetto alle quali la ricorrente non ha dedotto specifiche censure – l’ordinanza di demolizione è comunque valida ed efficace in relazione agli ulteriori abusi commessi.

I signori F, C ed E B si sono costituiti in giudizio per resistere all’appello.

All’udienza pubblica del 20 luglio 2023, la causa è stata trattenuta per la decisione.

2. Il Comune di Polignano a Mare, con il provvedimento del 21 marzo 2018, ha comunicato alla signora A D S il diniego definitivo alla richiesta di accertamento di compatibilità paesaggistica per la costruzione, in assenza di concessione edilizia, di un fabbricato ad uso abitativo sito nel detto Comune, in località Portalga, ed identificato al foglio 24, p.lla 377, sub 1 e p.lla 380 sub – 1 Zona A Storico Ambientale del PRG – Ambito Territoriale Esteso C individuato dall’adeguamento del PRG al PUTT/p.

Il provvedimento è stato assunto, ai sensi dell’art. 146, comma 8, del d.lgs. n. 42 del 2004, sulla base del parere della Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di Bari in data 27 febbraio 2018, la quale ha espresso parere contrario alla realizzazione delle opere, in quanto:

- l’intervento oggetto di condono risulta essere stato realizzato nel 1983 e, pertanto, considerato quanto disposto dalla lettera f) dell’art. 51 della L.R. 56/80, lo stesso ricade nella fattispecie di cui all’art. 33 della L. 47/85;

- l’intervento suddetto, in quanto localizzato in area posta entro i primi 300 metri dalla fascia costiera, risulta essere non conforme a quanto disposto dalla lettera a1), comma 2, dell’art. 45 delle NTA del PPTR che, di fatto, ribadisce l’inedificabilità della predetta area.

Il Comune di Polignano a Mare, successivamente, con il provvedimento del 28 giugno 2018, ha comunicato alla signora A D S il diniego definitivo dell’istanza di condono edilizio, ai sensi della L. n. 47 del 1985, per “la costruzione in assenza di C.E. di un fabbricato ad uso abitativo in località Portalga più nello specifico consistente in un corpo di fabbrica, prospiciente via F. Fellini, posto a quota di + 8,90 m oltre al piazzale al piano ed alle sistemazioni esterne, identificato alla data odierna in catasto al foglio 24, ptc 377 sub 1 e ptc 380 sub 1, della superficie complessiva di circa 48 mq (circa 8,6 m x 5,6 m)”.

Il provvedimento di diniego di condono è stato adottato visto il diniego definitivo di accertamento di compatibilità paesaggistica in data 21 marzo 2018.

Il Dirigente della Struttura Urbanistica ed Edilizia del Comune di Polignano a Mare, infine, con il provvedimento del 4 luglio 2018, ha ordinato alla signora A D S, in qualità di committente degli abusi e di titolare della relativa istanza di condono edilizio, nonché in qualità di proprietaria del fabbricato, di provvedere a propria cura e spese, entro il termine di novanta giorni dalla notifica dell’atto, alla demolizione:

- delle opere abusive oggetto di istanza di condono edilizio ai sensi della legge n. 47/1985, consistenti in un fabbricato ad uso abitativo in località Portalga più nello specifico consistente in un corpo di fabbrica, prospiciente via F. Fellini, posto a quota di + 8,90 m oltre al piazzale al piano ed alle sistemazioni esterne, identificato alla data odierna in catasto al foglio 24, ptc 377 sub 1 e ptc 380 sub 1, della superficie complessiva di circa 48 mq (circa 8,6 m x 5,6 m);

- delle opere abusive consistenti nella realizzazione di nuova volumetria in aderenza a quanto oggetto di richiesta di condono edilizio, e più precisamente: in aderenza al vano oggetto di condono, e a destra di questo – vista frontale – è stato realizzato un ulteriore vano in muratura delle dimensioni di 8,59 m x 4,11 m x un’altezza compresa tra 3,50 m e 2,50 m;
nell’area scoperta di pertinenza dell’immobile in questione, lungo una parte del prospetto anteriore e per tutto il prospetto fronte lama, risulta altresì realizzato un pergolato delle dimensioni di 8,05 m x 8,59 m con sbalzo di 1,45 m circa. L’immobile in questione ricade nella particella n. 377 del foglio 24 e parzialmente nella particella n. 380 del medesimo foglio.

3. Sulla base della descrizione degli atti impugnati, si impongono preliminarmente due considerazioni.

3.1. In primo luogo, come eccepito dal Comune di Polignano a Mare, nessuna doglianza è stata proposta avverso la parte dell’ordinanza di demolizione che riguarda opere abusive ulteriori rispetto a quelle oggetto dell’istanza di condono edilizio, per cui tale parte del provvedimento demolitorio non costituisce oggetto del presente thema decidendum.

3.2. Inoltre, come correttamente evidenziato dalla stessa appellante, il diniego di condono edilizio e l’ordine demolitorio delle opere abusive oggetto dell’istanza di condono hanno il loro unico presupposto nel provvedimento di diniego dalla richiesta di accertamento di compatibilità paesaggistica, sul quale sono incentrate le doglianze di parte

Ne consegue che l’oggetto del giudizio è essenzialmente costituito dal sindacato di legittimità su tale provvedimento, del 21 marzo 2018, e, soprattutto, sul presupposto parere della Soprintendenza del 27 febbraio 2018, atteso che ove l’appello avverso gli stessi atti risultasse fondato, ne deriverebbe l’illegittimità anche del diniego di condono e, in parte qua, dell’ordine demolitorio, mentre, ove le doglianze si rivelassero infondate, sarebbe conseguentemente infondato, salvo l’esame della censura relativa al tempo intercorso per la conclusione del procedimento, l’intero atto di appello.

4. L’appello è infondato e va di conseguenza respinto.

5. Il parere negativo espresso dalla Soprintendenza, come detto, è stato motivato con riferimento alle seguenti due ragioni:

- l’intervento oggetto di condono risulta essere stato realizzato nel 1983 e, pertanto, considerato quanto disposto dalla lettera f) dell’art. 51 della L.R. 56/80, lo stesso ricade nella fattispecie di cui all’art. 33 della L. 47/85;

- l’intervento suddetto, in quanto localizzato in area posta entro i primi 300 metri dalla fascia costiera, risulta essere non conforme a quanto disposto dalla lettera a1), comma 2, dell’art. 45 delle NTA del PPTR che, di fatto, ribadisce l’inedificabilità della predetta area.

L’atto, quindi, è sostanzialmente basato su due pilastri, ciascuno dei quali autonomamente idoneo a giustificare il rilascio del parere negativo.

5.1. L’art. 51, lett. f), della L.R. Puglia n. 56 del 1980 dispone che “ salvo quant’altro disposto da leggi statali e regionali, sino all’entrata in vigore dei Piani territoriali … è vietata qualsiasi opera di edificazione entro la fascia di 300 metri dal confine del demanio marittimo, o dal ciglio più elevato sul mare ”.

L’art. 33 della legge n. 47 del 1985 stabilisce che le opere di cui all’art. 31 non sono suscettibili di sanatoria quando siano in contrasto con i seguenti vincoli, qualora questi comportino inedificabilità e siano stati imposti prima della esecuzione delle opere stesse:

a) vincoli imposti da leggi statali e regionali nonché dagli strumenti urbanistici a tutela di interessi storici, artistici, architettonici, archeologici, paesistici, ambientali, idrogeologici;

b) vincoli imposti da norme statali e regionali a difesa delle coste marine, lacuali e fluviali;

c) vincoli imposti a tutela di interessi della difesa militare e della sicurezza interna;

d) ogni altro vincolo che comporti la inedificabilità delle aree.

La fattispecie oggetto del giudizio, quindi, rientra nella lett. b) delle ipotesi di non condonabilità, che indica i vincoli imposti da norme statali e regionali a difesa delle coste marine, lacuali e fluviali.

L’art. 39, comma 20, della legge n. 724 del 1994 prevede, ai fini dell’applicazione delle disposizioni concernenti la definizione agevolata delle violazioni edilizie, che i vincoli di inedificabilità richiamati dall’art. 33 della legge n. 47 del 1985 non comprendono il divieto transitorio di edificare previsto dall’art.