N. 04234/2014REG.PROV.COLL.

N. 05309/2013 REG.RIC.

N. 05310/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5309 del 2013, proposto da:
L s.r.l. e T s.r.l., nelle persone dei rispettivi amministratori in carica, rappresentati e difesi dall'avv. A S I, con domicilio eletto presso lo studio legale Isgrò in Roma, via Pietro Cossa, 13;

contro

Ministero dello Sviluppo Economico, Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Presidenza del Consiglio dei Ministri, nelle persone rispettivamente dei ministri e del presidente in carica, rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti di

Gestore dei Servizi Energetici (Gse) s.p.a., nella persona del rappresentante legale in carica, rappresentato e difeso dagli avv. Filippo Pacciani, Maria Antonietta Fadel, Antonio Pugliese, Alessandro Botto e Paolo Marzano, con domicilio eletto presso Filippo Pacciani in Roma, via XX Settembre, 5;

sul ricorso numero di registro generale 5310 del 2013, proposto da:
Agricola Marina s.r.l., nella persona dell’amministratore in carica, rappresentato e difeso dall'avv. A S I, con domicilio eletto presso lo studio legale Isgrò in Roma, via Pietro Cossa, 13;

contro

Ministero dello Sviluppo Economico, Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Presidenza del Consiglio dei Ministri, nelle persone rispettivamente dei ministri e del presidente in carica, rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti di

Gestore dei Servizi Energetici (Gse) s.p.a., nella persona del rappresentante legale in carica, rappresentato e difeso dagli avv. Maria Antonietta Fadel, Antonio Pugliese, Paolo Marzano, Alessandro Botto e Filippo Pacciani, con domicilio eletto presso Filippo Pacciani in Roma, via XX Settembre, 5;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. Lazio, Roma, sezione III-ter, n. 3276/2013, resa tra le parti e concernente i criteri della produzione di energia elettrica da impianti solari fotovoltaici ed il correlativo risarcimento dei danni.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della difesa statale e di Gse s.p.a.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 marzo 2014 il Cons. Vito Carella e uditi per le parti gli avvocati Isgrò, Pacciani, e dello Stato Paolo Grasso;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

I.- Con gli autonomi appelli in esame, rubricati a r.g n. 5309 (L s.r.l. e T s.r.l) e n. 5310 (Agricola Marina s.r.l.) ma rivolti nei confronti della stessa sentenza, le società appellanti hanno dedotto di operare, conformemente al proprio scopo sociale, nel settore del fotovoltaico per lo sviluppo dei relativi impianti e di avere effettuato spese e investimenti nel campo dell’energia solare fotovoltaica prima dell’entrata in vigore del “ Quarto conto energia ”.

Risulta dalla sentenza appellata che il Tribunale amministrativo per il Lazio-Roma ha respinto l’atto introduttivo e i due ordini di motivi aggiunti proposti, tra le altre numerose società ricorrenti, dalle parti appellanti avverso il D.M. 5 maggio 2011 ( Criteri per l’incentivazione della produzione di energia elettrica da impianti solari fotovoltaici - c.d. Quarto conto energia ) e il D.M. 5 luglio 2012 ( Attuazione dell’art. 25 del decreto legislativo 3 marzo 2011, recante incentivazione della produzione di energia elettrica da impianti solari fotovoltaici - c.d. Quinto conto energia ).

Contro tali atti è stata lamentata sotto vari profili l’indebita riduzione delle tariffe incentivanti, a modifica dei meccanismi di accesso alle medesime previste dal previgente regime di cui all’antecedente D.M. 6 agosto 2010 ( c.d. Terzo conto energia ), con denunzia di illegittimità costituzionale e comunitaria nonchè con richiesta di disapplicazione del D.M. 5 maggio 2011.

La sentenza impugnata ha escluso la sussistenza dei censurati aspetti di incompatibilità dei provvedimenti gravati con la normativa comunitaria, come pure della dedotta incostituzionalità delle disposizioni primarie in riferimento, negli assunti che l’assetto recato dal d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28, non sia irragionevole e non in contrasto con i principi di cui agli artt. 3, 41 e 97 della Costituzione.

La questione dibattuta è nota al Collegio, avendo costituito oggetto di discussione in merito al similare appello annotato a r.g. n. 5308 del 2013, definito in questa stessa Camera di Consiglio con la statuizione di reiezione nei confronti della società ricorrente Energetica s.r.l., che ha ceduto alle odierne istanti talune progettazioni di impianti fotovoltaici.

II.- Gli appelli in trattazione, ad eccezione della domanda risarcitoria non presente, hanno riproposto, in maniera omologa a r.g. n. 5308 del 2013, i motivi di primo grado (violazione dell’art. 25, comma 1 e 10, d.lgs. n. 28/2011;
violazione degli artt. 3, 41 e 97 Cost. nonché dell’art. 1 della legge n. 241/1990 e violazione dei principi di legittimo affidamento e di proporzionalità;
violazione degli artt. 76 e 77 Cost. (eccesso di delega) e dell’art. 17, comma 1, lettera h, e comma 2, della legge n. 96/2010 (norma interposta);
altri profili di violazione degli artt. 76 e 77 Cost.).

Inoltre, a mezzo di cinque motivi di appello, le citate deducenti hanno criticato la sentenza gravata, ritenuta ingiusta ed illegittima per gli stessi motivi sopra riproposti, oltre che per manifesta ingiustizia, travisamento dei fatti, errore nei presupposti, omessa pronuncia ed eccesso giurisdizionale, sotto i medesimi aspetti denunziati dalla predetta società Energetica s.r.l.

Come da opposizioni difensive in appresso illustrate, di diverso v’è il titolo di legittimazione (le ricorrenti sono soggetti responsabili dell’esercizio e della manutenzione di impianti) e l’interesse fatto valere (applicazione delle tariffe incentivanti in base al terzo conto energia, e non al quarto).

III.- Ha resistito in entrambi gli appelli la difesa statale in rappresentanza delle amministrazioni intimate che, con le rispettive memorie del 14 e 17 febbraio 2014, ricostruita la vicenda normativa nel quadro del Piano di azione nazionale per le fonti rinnovabili, ha concluso per l’inammissibilità e l’infondatezza dei gravami, posto che l’intervento sull’ammontare delle tariffe incentivanti degli impianti non ancora in esercizio non costituisce uno stravolgimento della materia ma una semplice attività di regolazione che rientra nella piena discrezionalità del legislatore delegato, non improvvisa e percepibile da un accorto operatore del settore.

In entrambi detti appelli si è costituita in giudizio Gse s.p.a che, con le rispettive memorie del 23 agosto 2013 ha tracciato le linee difensive contro le tesi avversarie e in particolare opposto la carenza d’interesse;
con la memoria unica depositata il 14 febbraio 2014 ha invece analiticamente confutato le doglianze esposte dalla ricorrente Energetica nonchè da L, T ed Agricola Marina (queste ultime titolari degli impianti fotovoltaici entrati in esercizio rispettivamente il 30 agosto 2011, il 14 novembre 2011 e il 29 novembre 2011).

Le società appellanti hanno ribadito la fondatezza del proprio ricorso con le memorie depositate il 14 febbraio 2014 e con le repliche del successivo giorno 25 sulla replica di Gse depositata l’antecedente data del 24 febbraio dello stesso anno.

All’udienza del 18 marzo 2014 le cause sono state trattenute a decisione sulle conclusioni delle parti.

DIRITTO

1.- Nei presenti giudizi (r.g. nn. 5309 e 5310 del 2013), in estrema sintesi, sono oggetto di contendere l’incentivazione normativamente accordata nella produzione di energia elettrica da impianti solari fotovoltaici, in particolare per quanto concerne il c.d. “ Quarto conto energia ” e, segnatamente, per impianti fotovoltaici delle società appellanti (L-T e Agricola Marina) entrati in esercizio rispettivamente il 30 agosto 2011, il 14 novembre 2011 e il 29 novembre 2011.

Per la loro evidente connessione soggettiva ed oggettiva, le cause in epigrafe indicate vanno riunite ai fini di un’unica decisione e in quanto rivolte avverso la medesima sentenza.

2.- La questione di principio posta dagli appelli in esame ruota intorno all’anticipata cessazione del regime di sostegno al fotovoltaico previsto dal c.d. “ Terzo conto energia ” (d.m. 6 agosto 2010), rimasto in vigore per cinque mesi (1.1.2011-31.5.2011) invece dei trentasei originariamente previsti (2011-2013) per effetto del sopravvenuto art. 25 d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28, e del relativo d.m. di attuazione 5 maggio 2011 ( c.d. Quarto conto energia ), atti questi recanti una restrizione dell’esistente regime di agevolazione sotto i profili del contingentamento della potenza incentivabile, del divieto di installazione di impianti in aree agricole e del sensibile ridimensionamento dei livelli tariffari.

Il tema disputato è noto al Collegio, avendo costituito oggetto di discussione in merito all’omologo appello annotato a r.g. n. 5308 del 2013 e definito in questa stessa Camera di Consiglio con la statuizione di reiezione nei confronti della società ricorrente Energetica s.r.l., che ha ceduto alle odierne istanti talune progettazioni di impianti fotovoltaici e che poi sono entrati in esercizio alle date innanzi precisate.

Sussistono pertanto le condizioni di economia processuale, ai sensi dell’art. 74 del Codice del processo amministrativo, per una decisione in forma semplificata su tali appelli da riunire, essendo identici i punti di riferimento e della problematica dibattuta, dai quali non v’è ragione alcuna per discostarsene.

3.- In linea preliminare l’appellata Gse s.p.a (gestore dei servizi energetici) ha riproposto in questa sede l’eccezione pregiudiziale di inammissibilità del ricorso per difetto di interesse in capo alle società appellanti, nell’assunto che “ l’ammissione al regime di sostegno sortisce... non già dal possesso del titolo amministrativo idoneo alla realizzazione dell'impianto (titolo che pure costituisce un requisito essenziale a questo fine), ma dall'entrata in esercizio dell'impianto medesimo, vale a dire dalla sua effettiva realizzazione e messa in opera ".

Dallo scrutinio di detta pregiudiziale si può prescindere, pur se apprezzabile quale eccezione di merito come ritenuto a proposito del gravame della società Energetica (r.g. n. 5308 del 2013), perché nella disamina è reputato preferibile uno spaccato di trattazione che affronti i nodi sostanziali della intricata controversia, al fine di fare emergere con la necessaria completezza ed esaustività il reale contenuto della disputa.

4.- La sentenza impugnata ha escluso la sussistenza dei censurati aspetti di incompatibilità dei provvedimenti gravati con la normativa comunitaria, come pure della dedotta incostituzionalità delle disposizioni primarie in riferimento, negli assunti che l’assetto recato dal d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28, non sia irragionevole e non in contrasto con i principi di cui agli artt. 3, 41 e 97 della Costituzione.

L’impianto impugnatorio del ricorso di primo grado e degli appelli è incardinato invece intorno al presupposto che sia sufficiente avere pianificato gli impianti prima dell'adozione del “ Terzo conto energia ” ed avere svolto le attività prodromiche per ottenere tale regime incentivante, o quanto meno perché possa essere riconosciuta alla propria aspettativa la consistenza di un interesse tutelabile a mezzo dell'annullamento del successivo regime normativo introdotto dal quarto e quinto (cautelativamente) conto energia, che avrebbero reso incerto o inaffidabile il meccanismo di incentivazione degli impianti di produzione di energia elettrica da fonte rinnovabile fotovoltaica.

Come sopra precisato, gli impianti fotovoltaici delle società appellanti sono nel frattempo entrati in esercizio rispettivamente sotto le date del 30 agosto 2011, 14 novembre 2011 e 29 novembre 2011. In aderenza a quanto statuito in r.g. n. 5308 del 2013, gli appelli vanno respinti e la sentenza gravata deve essere per l’effetto confermata, alla stregua delle medesime considerazioni, non potendo essere accettata la pretesa sostanziale propugnata ad una retroazione delle tariffe incentivanti, da quelle riconosciute secondo il quarto o quinto conto energia a quelle non spettanti in base alla normativa di settore del terzo conto energia.

5.- Pur nella sinteticità propria di una sentenza semplificata, conviene tuttavia illustrare la normativa di settore contestata, per la migliore comprensibilità della presente pronuncia e per un inquadramento ordinato delle statuizioni che devono essere adottate.

Gli incentivi alla realizzazione di impianti fotovoltaici sono stati previsti originariamente dal d.lgs. 29 dicembre 2003, n. 387 ( Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell'elettricità ), il cui art. 7 demandava a successivi decreti la definizione dei criteri per l'incentivazione della produzione di energia elettrica dalla fonte solare, anche per quanto riguarda le modalità per la determinazione dell'entità della specifica tariffa incentivante, di importo decrescente e di durata tali da garantire una equa remunerazione dei costi di investimento e di esercizio: in attuazione di tale norma sono stati emanati i decreti ministeriali in data 28 luglio 2006, 19 febbraio 2007, 6 agosto 2010 (denominati, rispettivamente, primo, secondo, terzo conto energia), con i quali, in particolare, sono state determinate le condizioni di erogazione delle suddette tariffe ed è stato affidato a Gse il compito di controllare le dichiarazioni rese dai richiedenti e di provvedere all’assegnazione degli incentivi.

Nello specifico del più recente, il secondo conto energia ha previsto l’erogazione dei benefici per gli impianti entrati in esercizio in data successiva alla deliberazione dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas n. 90/2007 e fino al 31 dicembre 2010: in sostanziale coerenza, l’art.