Pubblicato il 19/05/2022

N. 03950/2022REG.PROV.COLL.

N. 08168/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8168 del 2015, proposto dal signor
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati L G D, N C, con domicilio eletto presso l’avv. N C -OMISSIS-, via Cola di Rienzo, 212;

contro

Ministero della Difesa, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio ex lege -OMISSIS-, via dei Portoghesi 12;
Comando Militare della Capitale, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il -OMISSIS- (Sezione Prima) n. -OMISSIS-, resa tra le parti, concernente la rideterminazione del canone di occupazione

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 aprile 2022 il Cons. C A;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

L’odierno appellante è un colonnello in pensione originariamente assegnatario di un alloggio di servizio, -OMISSIS- viale dell’-OMISSIS- (alloggio -OMISSIS-), divenuto occupante sine titulo al momento del collocamento a riposo.

La legge 30 agosto 2010, n.122, di conversione del d.l. 31 maggio 2010, n. 78, all’art. 6 comma 21- quater, ha previsto l’emanazione di un decreto ministeriale per la rideterminazione, a decorrere dal 1º gennaio 2011, del canone di occupazione dovuto dagli utenti non aventi titolo alla concessione di alloggi di servizio del Ministero della difesa, “ sulla base dei prezzi di mercato, ovvero, in mancanza di essi, delle quotazioni rese disponibili dall'Agenzia del territorio, del reddito dell'occupante e della durata dell'occupazione ”, “ fermo restando per l'occupante l'obbligo di rilascio entro il termine fissato dall'Amministrazione ”.

A seguito di tale previsione di legge è stato emanato il D.M. del 16 marzo 2011, che ha fissato i criteri per la rideterminazione dei canoni di occupazione, individuando il prezzo di mercato, “ desunto dal calcolo della media aritmetica dei canoni unitari di locazione forniti dall'Agenzia del territorio - Osservatorio del mercato immobiliare (OMI)” e prevedendo la moltiplicazione di tale prezzo per “un coefficiente correttivo globale calcolato in funzione delle caratteristiche estrinseche e intrinseche dell'alloggio e della superficie convenzionale calcolata ai sensi dell'art. 3, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 23 marzo 1998, n. 138 ” e per un “ coefficiente correttivo calcolato in funzione del reddito del nucleo familiare dell'occupante e del periodo di occupazione dell'alloggio senza titolo ”.

Sono stati espressamente indicati le modalità di calcolo e i coefficienti correttivi per il reddito (art. 2) e la formula e i parametri per il coefficiente correttivo globale per le caratteristiche dell’immobile e la relativa superficie (allegato A).

Sulla base di tale atto normativo, il Comando militare della Capitale, con nota del 1 ottobre 2011 comunicava l’avvio del procedimento per la rideterminazione del canone di occupazione, quantificato provvisoriamente per l’alloggio -OMISSIS-, in base ai coefficienti applicati, in euro 1241, 55.

Tale atto è stato impugnato al Tribunale amministrativo regionale del -OMISSIS- con ricorso R.G. -OMISSIS- dall’odierno appellante con ricorso collettivo unitamente ad altri numerosi occupanti sine titulo di alloggi militari, che impugnavano le note di comunicazione di avvio del procedimento a ognuno destinate e il D.M. 16 marzo 2011, lamentando la sproporzione dell’aumento del canone mediamente quintuplicato rispetto a quello precedentemente pagato, l’inadeguatezza dello stesso sia ai prezzi di mercato che allo stato fatiscente delle abitazioni;
proponevano censure di violazione dei criteri indicati dal D.M. 16 marzo 2011 e di difetto di istruttoria, in particolare con riferimento alla natura popolare degli alloggi e al loro stato di manutenzione, in quanto tali circostanze non sarebbero state considerate dal Comando nella rideterminazione dei canoni;
contestavano il D.M. 16 marzo 2011 in quanto non avrebbe fatto corretta applicazione della legge n. 122 del 2010, discostandosi dal prezzo di mercato;
sollevavano una questione di legittimità costituzionale della legge del comma 21 quater dell’art. 6 della legge n. 122 del 2010.

Con la sentenza n. -OMISSIS-, il Tribunale amministrativo ha respinto la questione di costituzionalità dell’art.6, comma 21 quater della legge n. 122 del 2010, essendo il canone di occupazione di un immobile sine titulo radicalmente diverso da un canone di locazione;
ha affermato la legittimità dei criteri indicati dal D.M. 16 marzo 2011, in quanto il prezzo di mercato era indicato dalla legge come criterio di massima;
ha annullato il provvedimento per difetto di istruttoria.

L’Amministrazione, pertanto, ha proceduto all’avvio di un nuovo procedimento di rideterminazione del canone di occupazione, dandone comunicazione all’interessato con nota del 27 dicembre 2012.

Con provvedimento del 10 giugno 2013 è stato rideterminato il nuovo canone di occupazione quantificato, in euro 1419,54.

Alla relativa nota di comunicazione era allegato un prospetto relativo ai vari coefficienti applicati da cui risultava calcolata la superficie di 139 metri quadri;
la quotazione media di 12,50 euro al metro quadro, il coefficiente correttivo globale K di 0,86;
il coefficiente correttivo relativo al reddito pari a 0.95.

Tale provvedimento è stato impugnato davanti al Tribunale amministrativo regionale del -OMISSIS- dall’odierno appellante (unitamente ad altro ricorrente), formulando varie censure di violazione dell’art. 6, comma 21 quater della legge n. 122 del 2010, dell’art. 97 della Costituzione, di difetto di motivazione, di eccesso di potere per illogicità, ingiustizia manifeste, sviamento, contraddittorietà tra più atti, disparità di trattamento, violazione dei principi generali in tema di buon andamento dell’azione amministrativa.

In particolare, con la prima censura è stata contestata l’indicazione nel decreto ministeriale del 16 marzo 2011 quale criterio di determinazione del canone di occupazione dell’ utilizzo della superficie catastale e non della superficie utile indicata dall’osservatorio immobiliare per il calcolo del valore delle locazioni, costituita dalla superficie netta;
secondo la ricostruzione difensiva tale scelta espressa nel decreto ministeriale si porrebbe in contrasto con le previsioni delle legge che basava il canone di occupazione sul prezzo di mercato;
inoltre il D.M. conterrebbe anche una contraddizione intrinseca facendo riferimento alla superficie “convenzionale” e poi rimandando per i criteri di calcolo alla superficie catastale.

Con un ulteriore motivo si contestava il DM 16 marzo 2011 anche sotto il profilo della indicazione dei parametri del coefficiente correttivo globale K, i quali porterebbe ad un discostamento dai prezzi di mercato, inoltre in difformità dai criteri fissati dal Decreto del Ministro dei Lavori Pubblici del 9 ottobre 1978, n.284 in materia di equo canone;
in particolare, con riferimento alla individuazione dello stato di manutenzione degli immobili, i criteri adottati non sarebbero aderenti all’effettivo e reale stato dell’immobile che verrebbe considerato buono anche se in uno stato conservativo e manutentivo pessimo, come avvenuto nel caso di specie;
non sarebbe stato poi considerato l’aspetto popolare dell’alloggio;
il D.M. sarebbe stato emanato, anche sotto tale profilo, in violazione di legge, in quanto l’atto normativo non avrebbe potuto prevedere modalità nuove e diverse da quelle precedentemente utilizzate per il calcolo dello stato manutentivo e conservativo dell’alloggio ovvero quelle applicabili alle locazioni.

Con ulteriore censura è stato dedotto che non sarebbe stata considerata la categoria popolare dell’alloggio ed erroneamente la qualità delle finiture sarebbe stata considerata “media”, mentre si tratterebbe di un fabbricato originariamente adibito a deposito, con problemi di umidità degli ambienti e accatastato A4, ovvero abitazione popolare.

E’ stata poi riproposta una censura di difetto di istruttoria, lamentando la mancanza di un sopralluogo successivamente al riavvio del procedimento dopo la sentenza n. -OMISSIS-, e la violazione delle norme sulla partecipazione al procedimento in quanto il sopralluogo effettuato nel gennaio 2012 sarebbe stato effettuato senza la previa comunicazione di avvio del procedimento (del 27 dicembre 2012) e in carenza di contraddittorio con l’interessato.

Si è dedotto un ulteriore profilo di difetto di istruttoria con riferimento alla elusione e violazione del giudicato della sentenza n. -OMISSIS-, che avrebbe imposto la necessità di allegare al provvedimento di rideterminazione dei canoni la relazione esplicativa, mancante nel caso di specie.

Sono stati poi contestati i concreti criteri di determinazione del canone applicati all’immobile del ricorrente sotto vari profili. In particolare, con riguardo al coefficiente del reddito non essendo specificato su quali dati sarebbe stato considerato il reddito del ricorrente;
con riferimento alla tipologia edilizia erroneamente considerata come A2 mentre si tratterebbe di un alloggio popolare;
rispetto all’utilizzo della quotazioni dell’osservatorio immobiliare riferite al II semestre del 2012, invece che a quelle più basse del II semestre, che erano state già pubblicate alla data di emanazione dei provvedimenti, essendo nel frattempo intervenuto un crollo del mercato immobiliare;
in ogni caso il canone determinato sarebbe stato manifestamente illogico e sproporzionato in relazione ai prezzi di mercato.

A seguito dell’accesso agli atti il ricorrente veniva a conoscenza di ulteriori atti del procedimento, quali il verbale di determinazione dei valori per la definizione del canone definitivo, le schede tecniche dei rilievi effettuati l’11 gennaio 2012 e compilate il 22 febbraio 2012 dall’-OMISSIS-Reparto Infrastrutture dell’Ispettorato Infrastrutture dell’Esercito presentando nuove censure con atto di motivi aggiunti.

Con una prima censura dei motivi aggiunti si contestava la competenza dei tecnici che avevano effettuato i rilievi e compilato le schede, non essendo individuata la relativa qualifica professionale ma solo il grado di maresciallo e sergente;
si è insistito poi sulla natura popolare dell’alloggio, deducendo le mancate verifiche circa l’effettivo accatastamento;
si lamentava poi che la relazione esplicativa dell’-OMISSIS-Reparto Infrastrutture dell’Ispettorato Infrastrutture dell’Esercito sarebbe stata redatta successivamente e non nel corso della istruttoria per la determinazione del canone;
sarebbe poi meramente riproduttiva delle indicazioni delle schede tecniche, con ulteriore profilo di difetto di istruttoria e di violazione del giudicato della sentenza n. -OMISSIS-.

Con la sentenza n. -OMISSIS-, sono state respinte tutte le censure, ritenendo che la differenza con il regime delle locazioni – trattandosi di occupazione sine titulo – giustificasse i criteri di determinazione del canone previsti dal D.M. 16 marzo 2011, in ordine all’applicazione della superficie convenzionale;
il giudice di primo grado ha ritenuto la correttezza delle indicazioni del D.M. in ordine ai coefficienti;
ha ritenuto altresì la correttezza della indicazione della categoria “media” della qualità delle finiture e alle caratteristiche dello stato manutentivo e di conservazione anche mancando l’accatastamento dell’immobile, in base a quanto dichiarato nella perizia di parte depositata in giudizio;
ha escluso la violazione del giudicato della sentenza n. -OMISSIS- per la completezza della istruttoria;
ha poi ritenuto corretto l’utilizzo dei dati dell’osservatorio immobiliare del primo settembre 2012 essendo quelli disponibili al momento della comunicazione di avvio del procedimento.

Avverso tale sentenza è stato proposto il presente appello riproponendo solo alcune delle censure respinte in primo grado.

In particolare, con il primo motivo di appello è stata riproposta la censura relativa all’erronea applicazione come base di calcolo della superficie catastale, la quale, comprendendo anche i muri interni e in parte anche le mura esterne, sarebbe notevolmente più svantaggiosa per l’interessato e non aderente al valore di mercato, che dovrebbe essere determinato in base ai parametri utilizzati per le locazioni in cui si fa riferimento alla superficie netta, con ciò violando il riferimento ai prezzi di mercato indicato dal legislatore;
sono state quindi contestate le affermazioni del giudice di primo grado in ordine alla particolare natura anche compensativa dei canoni di occupazione, in quanto - secondo la ricostruzione della difesa appellante - sia la legge che il D.M. rimanderebbero alla determinazione dei canoni in base al prezzo di mercato, senza quindi alcuna funzione compensativa della illecita occupazione.

Con il secondo motivo di appello è stata riproposta la censura relativa alla erronea valutazione della qualità delle finiture dell’immobile indicata nelle schede come “media”, mentre avrebbe dovuto essere popolare;
si è insistito in particolare per l’accatastamento A 4 dell’immobile, contestando sotto tale profilo le affermazioni del giudice di primo grado in ordine alla mancanza di accatastamento;
la natura popolare dell’alloggio avrebbe comportato diversi parametri di riferimento dei valori di mercato, trattandosi di alloggio situato all’interno del perimetro militare assimilabile anche per le finiture ad alloggio popolare.

Con il terzo motivo di appello è stata riproposta la censura relativa alla mancanza di indicazione circa le modalità con cui sarebbe stato individuato il coefficiente del reddito e quindi il difetto di motivazione del provvedimento e l’omissione di pronuncia del giudice di primo grado sul punto.

Con il quarto motivo sono state riproposte le contestazioni relative alle modalità di rideterminazione del canone in difformità dalle quotazioni di mercato e dalle stesse indicazioni dell’Agenzia del Territorio, “ Glossario delle definizioni tecniche in uso nel settore economico-immobiliare ” nonché di quelle dell’Ispettorato delle Infrastrutture dell’Esercito che, nel msg. n° 890 Cod.Id. 64 Ind. Cl.