N. 07649/2009 REG.DEC.

N. 09068/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

DECISIONE

Sul ricorso per regolamento di competenza numero di registro generale 9068 del 2009, proposto da:
A S, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Coopsette Soc. Coop., rappresentata e difesa dagli avv. G P e G P, con domicilio eletto presso l’avv. G P in Roma, corso del Rinascimento N.11;

per regolamento di competenza proposto a seguito della ordinanza collegiale del T.A.R. EMILIA-ROMAGNA - BOLOGNA: SEZIONE II n. 00054/2009, resa tra le parti, nel corso del giudizio concernente PROCEDURE PER SCELTA DELLA PROGETTAZIONE E REALIZ.COLLEGAMENTO STRADALE.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Coopsette Soc. Coop.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 24 novembre 2009 il Presidente f.f., cons. Armando Pozzi e uditi per le parti l’avvocato G P e l'Avvocato dello Stato Sica;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

1. Con ricorso iscritto al r.g. del TAR Emilia Romagna con il n. 1102/09 la società Coopsette Soc. Coop. ha impugnato il provvedimento del 30.6.2009, con cui Anas S.p.A. ha deliberato di non dare ulteriore corso alla proposta presentata dalla ricorrente, quale capogruppo di un costituendo raggruppamento di imprese, per l’attivazione delle procedure per la scelta del promotore finanziario per la progettazione, realizzazione e gestione del collegamento autostradale Campogalliano-Sassuolo ;
con lo stesso atto ANAS ha disposto la restituzione della proposta presentata dalla ricorrente, decidendo invece per la prosecuzione dell’esame di altra proposta presentata da diverso imprenditore;
nonché ogni altro atto connesso presupposto e consequenziale.

2. In data 13/10/09 e 14/10/09 si costituivano in giudizio, rispettivamente, la Impresa Pizzarotti &
C. S.p.A. ed Anas S.p.A., le quali proponevano regolamento di competenza, con cui si contestava la competenza territoriale del Tar adito, indicando come competente il TAR del Lazio.

3. Nella camera di consiglio del 29.10.09, in cui il ricorso è stato chiamato per la delibazione dell’istanza cautelare in primo grado, formulata da Coopsette il Tar Emilia Romagna con ord. sosp. n. 807/09 ha accolto l’istanza cautelare presentata dalla ricorrente e con contestuale ordinanza collegiale n. 54/09 ha disposto la trasmissione del fascicolo a questo Consiglio per la decisione delle istanze di regolamento di competenza avanzate da Pizzarotti &
C. e da Anas S.p.A.

Con memoria depositata nella Segreteria della IV Sezione di questo Consiglio la Coopsette ha contestato il difetto di competenza sollevato dall’ANAS e dall’impresa Pizzarotti.

Nella camera di consiglio del 24 novembre 2009 la causa, dopo ampia discussione, è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1- Oggetto del presente regolamento di competenza è il ricorso con cui Coopsette ha impugnato innanzi al TAR Emilia Romagna la determinazione ANAS in data 30.6.2009, con la quale si è disposto il non accoglimento della proposta di attivare il procedimento di scelta del promotore finanziario per la realizzazione e gestione del raccordo autostradale Campogalliano-Sassuolo, di collegamento tra la A 22 e la S. S. 467 Pedemontana, opera - come precisato correttamente dal TAR Emilia Romagna - di competenza ANAS e rientrante nell’ambito territoriale della provincia di Modena e prevista dal piano infrastrutturale della Regione Emilia e dal PTCP della Provincia di Modena.

2– A sostegno del regolamento di competenza ANAS, richiamando due pronunce del Consiglio di Stato, ha rilevato sinteticamente che il raccordo autostradale in questione – per la progettazione e realizzazione del quale la Coopsette, quale capogruppo di costituenda ATI, aveva formulato ad ANAS proposta di promotore finanziario – “ rientra tra le opere strategiche di cui all’art. 1 delallege obiettivo n. 443/2001, approvata dal CIPE con delibere 21.12.2001 e 4.7.2008 2. si tratterebbe dunque, secondo l’’Avvocatura dello Stato, di opera di interesse nazionale “ che produce conseguenze sull’intero territorio nazionale “.

3- A sostegno del proposto regolamento l’Avvocatura, sinteticamente e senza ulteriori illustrazioni, nella memoria di costituzione innanzi al TAR ha, come detto, richiamato due pronunce di questo Consiglio, la n. 153/2007 e la n. 1485/2005 della VI Sezione. La prima delle due decisioni riguarda un appello avente ad oggetto istanza volta ad ottenere la corresponsione dell’indennità supplementare di aerosoccorso, prevista dall’articolo 9, comma secondo, della legge 23 marzo 1983, n. 78. La seconda è invece pertinente ma non utile alla tesi dell’Avvocatura, riguardando sì “ atti emanati da organi statali “ ma “ concernenti la realizzazione di un’opera avente un’estensione che valica il territorio della Regione Lombardia “, e afferendo i motivi di censura “ a questioni concernenti in modo inscindibile l’intero progetto preliminare, segnatamente con riguardo alla procedura di valutazione di impatto ambientale, al finanziamento del progetto preliminare, ecc. (v. Cons. Stato, sez. VI, decisione 24 maggio 2004, n. 3395) “.

Si tratta, dunque, di fattispecie diversa da quella in esame, ove si controverte dell’esecuzione dell’opera rientrante interamente in un ambito territoriale regionale.

4 - Alla luce dei contenuti del provvedimento impugnato nel giudizio principale (come sopra sinteticamente esposti), ad avviso della Sezione emerge, invece, con evidenza, che esso è destinato a produrre i suoi effetti esclusivamente sull'esecuzione dell’opera autostradale in questione e quindi a svolgere "efficacia limitata territorialmente" alla circoscrizione del TAR per l’Emilia Romagna.

Per determinare la sfera di efficacia di un provvedimento (riguardante la programmazione, la progettazione o l' esecuzione di opere pubbliche o di pubblica utilità, ovvero riguardante lo svolgimento di un pubblico servizio), e anche quando si tratti di un atto di un'autorità centrale statale, rileva in primis l'ambito territoriale ove l' opera o il servizio va svolto.

Ove vi sia una incidenza sull' opera o sul servizio in un ambito più vasto, per ravvisare l'insussistenza della competenza del TAR territoriale non basta un generico collegamento tra l' opera , il servizio o l'intervento da effettuare e le ipotizzate conseguenze, ma occorre che emerga ragionevolmente un nesso di diretta causalità.

Dunque, non rilevano di per sé gli effetti paventati, eventuali e ulteriori, dalla realizzazione delle opere , del servizio o dell'intervento da effettuare.

Nella specie, l’atto negativo dell’ANAS ha per oggetto opere ed attività specificamente riferibili ad un ben determinato tratto autostradale situato nel territorio della Regione Emilia Romagna.

Sia la scelta delle modalità di esecuzione ( appalto, concessione, finanza di progetto ) delle opere che le attività da realizzare sono destinate ad esaurirsi nel delimitato e circoscritto ambito territoriale della medesima, unica Regione, tanto che – secondo quanto emerso nel corso della relazione istruttoria ANAS dell’11.2.2005 risultano coinvolte le sole province di Modena e Reggio e soltanto cinque comuni di esse ( Formigine, Sassuolo, Campogalliano, Modena e Rubiera ).

5 - Contrariamente a quanto dedotto nel gravame, le circostanze ivi poste sinteticamente in evidenza non sono tali da indurre ad affermare la sussistenza della competenza del TAR per il Lazio.

Invero, la legge 6 dicembre 1971, n. 1034, all'articolo 3, comma 2, relativamente agli atti emessi dagli organi centrali dello Stato o dagli enti pubblici a carattere ultraregionale, prevede la competenza del TAR periferico per gli atti “ la cui efficacia è limitata territorialmente alla circoscrizione “ del medesimo tribunale e quella del tribunale amministrativo regionale per il Lazio negli altri casi.

Per quanto attiene all'ANAS S.p.A., nella sua veste di soggetto privato, ma concessionario per gestione e la manutenzione delle strade e autostrade statale, esso rappresenta, allo stato della legislazione ed a prescindere da incerte forme soggettive privatistiche, un organo indiretto dell'amministrazione centrale (Ministero delle infrastrutture e dei trasporti), così che ai fini della individuazione del giudice competente a conoscere degli atti in questione deve stabilirsi se essi abbiano o meno un' efficacia limitata al luogo in cui saranno realizzati i lavori.

Non ignora il Collegio che in altre, sporadiche occasioni la risposta al quesito è stata negativa, distinguendosi, al riguardo, gli effetti del bando di gara, degli atti del procedimento per l’ aggiudicazione e dell'aggiudicazione stessa da quelli collegati direttamente all'esecuzione del contratto. Mentre per questi ultimi è incontestato che essi abbiano un effetto limitato al luogo i cui i lavori stessi saranno eseguiti, per i primi la limitazione territoriale sarebbe una forzatura tenuto conto che l'attività di verifica delle offerte, la ammissione delle imprese alla gara, etc., a prescindere dal luogo delle operazioni di gara, dispiegano “ effetti “ riguardanti l'intero territorio nazionale e addirittura coinvolgenti l'intero ambito comunitario, trattandosi della scelta del contraente, alla quale sono interessate le imprese del settore operanti in ambito nazionale e comunitario.

Secondo tale indirizzo, neppure varrebbero a conferire una efficacia territorialmente limitata a detti atti gli ulteriori effetti, che conseguono alla scelta del contraente, culminanti nella stipula del contratto e nella indicazione del luogo dove le prestazioni contrattuali devono essere eseguite, trattandosi di effetti che non rientrerebbero in senso stretto in quelli propri della procedura concorsuale impugnata ( Cons. stato, sez. IV, 1 marzo 2006 , n. 1003 ).

6-Al predetto indirizzo si contrappone tuttavia quello, condiviso anche di recente dalla Sezione ( Cons. St., sez. IV, 31 luglio 2009 , n. 4821 ) , secondo il quale è la strumentalità del procedimento di scelta dell’esecutore dell’opera pubblica rispetto alla migliore esecuzione di essa che dà senso alla nozione legislativa di “ efficacia”, la quale individua il nesso di utilità finale fra attività amministrativa ed interessi pubblici al cui soddisfacimento essa è preordinata e configurata.

Al riguardo, è stato già sottolineato come anche nelle ipotesi di impugnativa del bando di gara esso, pur essendo ovviamente aperto alle imprese che operano sul territorio nazionale e sovranazionale, è strettamente preordinato, pur nella sua, peraltro limitata, autonomia provvedimentale, alla gara indetta per l'affidamento dei lavori, i quali sono il referente ultimo verso il quale si esplica la “ efficacia “ del procedimento di aggiudicazione e costituiscono pertanto il criterio di individuazione della competenza territoriale del TAR quando essi siano limitati al territorio di una sola regione (Cons. stato, sez. IV, 27 dicembre 2004 , n. 8216 ).

In tale contesto, appare logico, e coerente con il criterio dell'efficacia territorialmente limitata, ritenere che anche la cognizione a conoscere del bando resti attratta dal collegamento funzionale ( da cui la relativa “efficacia “) del provvedimento che conclude la gara per l'aggiudicazione con i lavori da realizzare.

Opinandosi diversamente, si finirebbe per dare alla nozione di efficacia un significato atecnico ed espanso, riferito non all’effetto finale ( esecuzione dell’opera ) ma a quello strumentale ed intermedio ( scelta dell’esecutore );
con l’ulteriore conseguenza, significativa pur sul piano giuridico ( artt. 25 e 125 Cost. ) di far convogliare sul TAR del Lazio la totalità delle procedure di aggiudicazione di tutti i lavori da eseguire ad opera delle amministrazioni sovra regionali.

Il ricorso va conclusivamente respinto.

Le spese possono compensarsi in relazione alla non univocità dei precedenti giurisprudenziali.