N. 03878/2015REG.PROV.COLL.

N. 07729/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale -OMISSIS- del 2011, proposto da:
Ministero dell'Interno, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi, n. 12;

contro

-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avv. G D N, con domicilio eletto presso C. Palmiero in Roma, Via Albalonga, n. 7;

per la riforma

concernente della sentenza del T.A.R. MOLISE - CAMPOBASSO: SEZIONE I n. -OMISSIS-, resa tra le parti, concernente diniego riconoscimento causa di servizio;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di -OMISSIS-;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 22 D. Lgs. 30.06.2003 n. 196, comma 8;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 aprile 2015 il Cons. Alessandro Palanza e udita per la Amministrazione appellante l’avvocato dello Stato Ferrante Wally;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. - -OMISSIS-, brigadiere della Polizia di Stato, in data 16.12.1980 presentava istanza per il riconoscimento della dipendenza da causa di servizio della infermità “-OMISSIS-”.

Il CMO di Torino ne aveva riconosciuto la dipendenza da causa di servizio con provvedimento n. 15 del 8.1.1981 ascrivendo la patologia alla 7° categoria e, per cumulo con altre infermità, alla 6° categoria.

Il Ministero dell’Interno respingeva l’istanza sulla scorta dei pareri negativi del Comitato per le pensioni privilegiate ordinarie e del Collegio Medico Legale, che hanno rilevato il carattere endogeno costituzionale della patologia in questione, affermando, al contempo, l’assenza di fattori di rischio specifico. Il ricorrente ha contestato tale decisione innanzi al TAR Molise che con sentenza n. -OMISSIS-accoglieva il ricorso.

Seguiva ulteriore diniego ministeriale, anch’esso impugnato ed annullato dal TAR Molise con sentenza n. -OMISSIS-, con la quale veniva fatto obbligo al Ministero dell’Interno di provvedere nuovamente e motivatamente sull’istanza, anche in considerazione del fatto che le valutazioni medico legali contenute nel parere del C.M.O. di Torino non erano state tenute in alcuna considerazione. Si aggiungeva l’accoglimento del successivo ricorso per l’ottemperanza con sentenza n. -OMISSIS-dello stesso TAR, ed un nuovo decreto di diniego n. -OMISSIS- del 8.10.2007, con il quale, in esecuzione del giudicato di cui alla sentenza del TAR Molise n. -OMISSIS- del 17.12.2005, è stata ancora una volta respinta l'istanza presentata dal ricorrente in data 16.03.1981 per ottenere la concessione dell'equo indennizzo. -OMISSIS-, attuale appellato, ha impugnato nuovamente impugnato il decreto n. -OMISSIS- dinanzi allo stesso TAR Molise.

2. - Il Tar del Molise ha accolto il ricorso con la sentenza n. -OMISSIS-osservando che per la terza volta ed in frontale contrasto con la statuizione resa con sentenza di questo TAR n. -OMISSIS-, il Ministero dell’Interno ha respinto l’istanza di riconoscimento della dipendenza da causa di servizio della patologia da cui risulta affetto il ricorrente, facendo ricorso ad una motivazione apodittica, standardizzata che non tiene in nessuna considerazione non solo il diverso parere medico-legale espresso dal C.M.O. di Torino, ma soprattutto le condizioni di lavoro analiticamente descritte e reiteratamente rappresentate dal ricorrente (gravosi compiti di ordine pubblico nonché di controllo del territorio e di vigilanza soprattutto durante gli anni del terrorismo in situazione di reiterata esposizione a situazioni di grave pericolo per l’incolumità personale). Tali condizioni - secondo l’id quod plerumque accidit - appaiono idonee ad integrare potenziali fattori di rischio in ordine all’insorgenza di patologie e, come tali, richiedevano adeguata motivazione nel provvedimento di diniego. In mancanza di tale motivazione, deve presumersi che non sussistano ragioni di ordine medico legale idonee ad escluderne l’incidenza, anche solo a livello di concausa, nell’insorgenza della patologia “-OMISSIS-”. In presenza di ben due annullamenti giurisdizionali, il principio di effettività della tutela richiede l’applicazione di quell’orientamento giurisprudenziale che, a fronte di un ennesimo annullamento, anche solo per vizio di motivazione, conduce ad accertare la fondatezza della pretesa sostanziale con conseguente condanna dell’Amministrazione al rilascio del bene giuridico richiesto. Ciò in base ad un quadro indiziario che induce a ritenere ragionevole la sussistenza del nesso di dipendenza della patologia dal servizio espletato (cfr. parere del C.M.O. di Torino, CTP in atti ed analitica descrizione dei gravosi compiti di istituto assegnati nel tempo al ricorrente), così da rendere superfluo il ricorso alla CTU. Confermano esplicitamente questa linea interpretativa anche le norme del codice del processo amministrativo che, all’art. 34, comma 1, lett. c), prevedono che il giudice possa condannare l’amministrazione alla “adozione delle misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio”.

3. - L’Amministrazione appellante, con il ricorso in appello e successiva memoria di udienza dopo avere riepilogato la vicenda in termini identici a quelli sopra descritti, afferma che il Ministero aveva respinto l’istanza sulla base dei pareri negativi del Comitato delle pensioni privilegiate e del Collegio medico legale che aveva escluso la dipendenza da causa di servizio, rilevando il carattere endogeno costituzionale della patologia e l’assenza di fattori di rischio specifico. Secondo l’Amministrazione, il TAR non ha considerato la normativa vigente ed in particolare il regolamento del personale della Polizia di Stato (d.P.R. n. 461/2001) che all’art. 18, comma 1, prevede l’applicabilità anche ai procedimenti in corso per il riconoscimento della dipendenza da causa di servizio di quanto previsto dall’art. 6, comma 1, e dall’art. 11, comma 1 sulla natura dei pareri delle commissioni tecniche e del Comitato. L’art. 5 prevede che le commissioni mediche ospedaliere debbono formulare la diagnosi, determinare il momento della conoscibilità o della stabilizzazione della patologia, valutare le conseguenze sulla integrità del dipendente e verificarne l’idoneità al servizio redigendo apposito verbale senza fornire alcuna indicazione sulla dipendenza da causa di servizio delle infermità sofferte. L’art. 11, comma attribuisce questo ultimo compito esclusivamente al Comitato di verifica per le cause di servizio e prescrive che l’Amministrazione richieda tale parere per tutte le cause pendenti alla data di entrata in vigore del regolamento (22 gennaio 2002). L’art. 14 prescrive che l’Amministrazione si attenga obbligatoriamente ad esso. Nella fattispecie in esame, il parere del Comitato è adeguatamente motivato senza che si evidenzino elementi di irragionevolezza o di illogicità. Il parere della C.P.P.O. e del Collegio medico legale presso il Ministero della difesa era stato richiesto per il primo provvedimento annullato. Dopo l’annullamento è stato richiesto un nuovo parere al Comitato di verifica delle pensioni privilegiate, che ha confermata la precedente valutazione. La prevalenza del parere del Comitato ministeriale era comunque previsto dalla giurisprudenza precedente alla entrata in vigore del regolamento n. 461/2001 sulla base della precedente normativa. Sul piano processuale deve ritenersi erronea la modifica del petitum del ricorso di primo grado cha passa dall’annullamento dell’atto impugnato all’accertamento della pretesa sostanziale di diritto soggettivo, mentre l’istante è secondo la giurisprudenza anche recente del Consiglio di stato nella posizione di titolare di interesse legittimo alla conclusione positiva del procedimento avviato con la richiesta da lui avanzata. Sul piano sostanziale il TAR ha non solo preteso di accertare la dipendenza di servizio della malattia che spetta al Comitato di verifica ma anche di ascrivere l’infermità alla VI categoria invece che alla VII, andando oltre quanto previsto anche dalla Commissione medica ospedaliera alla cui diagnosi fa riferimento.

4. – L’appellato si è costituito in data 4 ottobre 2011 e ha depositato contro ricorso a sostegno di tutte le argomentazioni svolte dalla sentenza impugnata riproponendo le ragioni del ricorso in primo grado. In vista della udienza deposita memoria in data 16 marzo 2015 e successiva memoria di replica in data 24 marzo 2015. Con la prima si afferma la irricevibilità dell’appello dal momento che la sentenza è stata notificata il 10 giugno 2011 e l’appello consegnato all’ufficio postale per la notifica solo in data 27 settembre 2011 con tre giorni di ritardo rispetto al termine computata l’interruzione per le ferie estive. La memoria di replica contesta la pretesa dell’Amministrazione di sovrapporre al diritto dell’appellato riconosciuto da ben due sentenze il parere del Comitato di verifica che era neppure richiesto all’epoca della domanda, del suo esame da parte della CMO e agli stessi giudicati di accoglimento.

5. – La Sezione ha accolto l’appello cautelare dell’Amministrazione con la ordinanza n. -OMISSIS-, che ha rinviato al merito la questione della ammissibilità della decisione del TAR sulla fondatezza della pretesa sostanziale e conseguente condanna alla adozione del provvedimento dell’Amministrazione resistente anche nel caso in cui essa debba a norma di legge attenersi alla valutazione tecnica di altro organismo.

6. – La causa è stata chiamata ed è passata in decisione alla udienza pubblica del 16 aprile 2015.

7. – L’appello dell’Amministrazione è fondato.

7.1. – Deve essere in primo luogo respinta la censura di irricevibilità dell’appello per tardività dal momento che la notifica della sentenza di primo grado risulta perfezionata in data 14 giugno e non 10 giugno come affermato dall’appellato. Di conseguenza l’appello risulta notificato entro i termini.

7.2. - Nel merito la causa deve essere decisa sulla base del consolidato orientamento giurisprudenziale di questa Sezione sulle questioni in esame, al quale il Collegio aderisce pienamente. Secondo tale orientamento il Comitato di verifica per le cause di servizio (C.V.C.S.) è l'organo tecnico munito di speciale competenza tecnica, di variegata composizione professionale, a cui è affidato dal vigente ordinamento (artt. 10 e 11 del d.P.R. 29 ottobre 2001 n. 461) il giudizio imparziale e oggettivo sul piano medico-legale circa il carattere professionale della patologia denunciata ai fini dell'ottenimento dell'equo indennizzo o della pensione privilegiata dal pubblico dipendente, in posizione di piena autonomia e indipendenza rispetto ai giudizi espressi da altri organi tecnici, compresa la commissione medica ospedaliera (C.M.O.), in quanto momento di sintesi deputato all'accertamento definitivo della effettività e fondatezza della richiesta, anche alla luce della tutela dell'erario e quale superiore valutazione di giudizi espressi da altri apparati. Ne deriva l'inconfigurabilità di contraddizione tra il giudizio della C.M.O. e quello del C.V.C.S. e, nel contempo, la natura tecnico-discrezionale di quest'ultimo, con conseguente sua insindacabilità nel merito in sede di giurisdizione generale di legittimità, essendo rilevabili solo i noti vizi di manifesta illogicità ed irrazionalità e di travisamento dei fatti (cfr. per tutte, tra le più recenti, Consiglio di Stato - Sez III. - 08/07/2015 n. 3412;
16/06/2015 n: 3038, 11/11/2014, n. 5545;
24/06/2014, n. 3193 e 21/07/2014 n. 3882). A tali sentenze si fa riferimento anche ai sensi dell’art.88, comma 1, lettera d), c.p.a..

7.3. – Tra le sentenze soprarichiamate, la sentenza n. 3038 del 16/06/2015 spiega persuasivamente le ragioni e i termini di tale orientamento così argomentando: “ Conviene infatti sottolineare che il parere del C.V.C.S. non è un mero atto interno della p.a., ma è la decisione di un organo pubblico collegiale di rilevanza esterna, al quale l'ordinamento attribuisce il compito di pronunciarsi in via definitiva e con competenza esclusiva su determinate questioni tecnico-discrezionali. Ciò naturalmente non comporta che le sue decisioni siano insindacabili in senso assoluto;
ma sono sindacabili solo a condizione che chi ricorre dimostri positivamente che esse siano affette da vizi rilevanti sul piano della legittimità (travisamento di fatti, manifesta illogicità, palese incongruità della motivazione, e simili). Non è invece consentito che una delibera del C.V.C.S. venga puramente e semplicemente disattesa - tamquam non esset - solo perché un consulente tecnico d'ufficio abbia espresso una opinione difforme.”

7.4. – Nel caso in esame non vi è neanche una consulenza tecnica di ufficio, ma è il TAR che (oltre che alla perizia di parte) fa direttamente riferimento alla valutazione espressa dalla Commissione Medica Ospedaliera, la quale non è competente ai sensi della normativa vigente a pronunciarsi sulla specifica questione della dipendenza da causa di servizio della infermità.

7.5. – Deve essere pertanto attentamente considerata la normativa applicabile al caso in esame. Il vigente regolamento del personale della Polizia di Stato di cui al d.P.R. n. 461/2001 prevede:

- all’art. 6, comma 1:” La diagnosi dell'infermità o lesione, comprensiva possibilmente anche dell'esplicitazione eziopatogenetica, nonché del momento della conoscibilità della patologia, e delle conseguenze sull'integrità fisica, psichica o sensoriale, e sull'idoneità al servizio, è effettuata dalla Commissione territorialmente competente ”;

- all’art. 11, comma 1: “ Il Comitato accerta la riconducibilità ad attività lavorativa delle cause produttive di infermità o lesione, in relazione a fatti di servizio ed al rapporto causale tra i fatti e l'infermità o lesione ” ;

- all’art. 12, comma 1, : “ Il riconoscimento della dipendenza da causa di servizio dell'infermità o lesione costituisce accertamento definitivo anche nell'ipotesi di successiva richiesta di equo indennizzo e di trattamento pensionistico di privilegio ”;

- all’art. 14, comma 1: “ L'Amministrazione si pronuncia sul solo riconoscimento di infermità o lesione dipendente da causa di servizio, su conforme parere del Comitato, anche nel caso di intempestività della domanda di equo indennizzo ai sensi dell'articolo 2, entro venti giorni dalla data di ricezione del parere stesso. Entro lo stesso termine l'amministrazione che, per motivate ragioni, non ritenga di conformarsi a tale parere, ha l'obbligo di richiedere ulteriore parere al Comitato, che rende il parere entro trenta giorni dalla ricezione della richiesta;
l'Amministrazione adotta il provvedimento nei successivi dieci giorni motivandolo conformemente al parere del Comitato ”;

- all’art. 18, comma 1: “ i procedimenti relativi a domande di riconoscimento di causa di servizio e concessione dell'equo indennizzo, nonché di riconoscimento di trattamento di pensione privilegiata e accertamento di idoneità al servizio, già presentate all'Amministrazione alla data di entrata in vigore del presente regolamento, sono definiti secondo i previgenti termini procedurali, fermo restando quanto previsto dall'articolo 6, comma 1, e dall'articolo 11, comma 1, sulla natura dei pareri delle Commissioni mediche e del Comitato .”

7.6. – La normativa, che deve applicarsi ai procedimenti anche risalenti, ma ancora in corso alla data del 22 gennaio 2002, non lascia adito ad alcun dubbio sulla esclusività della competenza del Comitato per la verifica circa la sussistenza della causa di servizio, una volta accertata il tipo di infermità e sul conseguente obbligo dell’Amministrazione di attenersi alle indicazioni del Comitato salva la possibilità di chiedere per una sola volta il riesame.

7.7. – Devono pertanto applicarsi all’esame del parere espresso dal Comitato nel caso di specie i principi elaborati dalla giurisprudenza indicata ai punti 7.2. e 7.3., sulla base della normativa riportata al punto 7.5., che attribuisce distinte e autonome competenze al Comitato e alla Commissione medica ospedaliera. Ne deriva che il parere del Comitato è determinante quanto alla verifica della sussistenza della dipendenza della causa di servizio, dato che la Commissione medica non ha più alcuna competenza in proposito. A sua volta, il parere del Comitato può certo essere sindacato dal giudice amministrativo, se ricorrono i tipici vizi di legittimità della discrezionalità tecnica, quali l’evidente travisamento di fatti, la manifesta illogicità o palese incongruità della motivazione.

7.8. - Tali vizi non ricorrono nel caso in esame. Non si riscontrano le incongruenze indicate dalla sentenza del TAR. nella motivazione del provvedimento che indica esplicitamente il carattere endogeno della malattia e l’assenza di fattori di rischio specifico relativi alla insorgenza della malattia. L’assenza di fattori di rischio specifico è evidente nella stessa descrizione della fattispecie operata dalla parte per la quale il TAR riscontra nel provvedimento un‘assenza di motivazione. Anche per stabilire una concausa occorre la esistenza di fattori specifici direttamente ricollegabili alla infermità riscontrate. Non basta la indicazione situazioni di disagio e stress, da considerarsi ai fini del caso in esame non specifiche ma generiche e comuni a numerosi operatori di polizia.

7.9. - Ne risulta pertanto confermata la legittimità della formulazione del parere espresso nel caso in esame, alla luce della giurisprudenza richiamata, in quanto non si riscontrano elementi di illogicità o di evidente travisamento di fatto in particolare nella affermazione relativa alla assenza di fattori di rischio specifico che sorregge la motivazione del provvedimento e che non è validamente contestata dalla documentazione in atti.

8. – In base alle considerazioni che precedono l’appello dell’Amministrazione deve essere accolto con conseguente rigetto del ricorso in primo grado.

9. – In relazione all’oggetto della pretesa fatta valere in giudizio e all’andamento e alla durata del giudizio nelle varie fasi, le spese per entrambi i gradi devono essere compensate tra le parti.