Pubblicato il 30/01/2023

N. 01039/2023REG.PROV.COLL.

N. 07489/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 7489 del 2016, proposto da
Forumnet S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati M P, L P e A D, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. M P in Roma, via del Plebiscito n. 102;

contro

Comune di Assago, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato G F F, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via di Ripetta 142;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), 1 febbraio 2016, n. 358, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Assago;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza smaltimento del giorno 22 novembre 2022 il Cons. G M e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il 16 aprile 2014 la società Forumnet S.p.a. ha presentato una segnalazione certificata di inizio attività per avviare una autorimessa a cielo aperto in Assago, Via G. Di Vittorio 6, parcheggio B (Forum di Assago). Con provvedimento dell’11 giugno 2014, n. 9210, il Comune di Assago ha vietato la prosecuzione dell’attività suddetta poiché la s.c.i.a. presentata non rispettava le previsioni della convenzione attuativa del piano particolareggiato, che prevedeva la costituzione di una servitù di uso pubblico a servizio degli utenti del Forum e la determinazione delle tariffe previo accordo con il Comune.

2. Il provvedimento inibitorio è stato impugnato dalla Forumnet con ricorso innanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia. Con motivi aggiunti la società ha impugnato anche il successivo provvedimento 6 marzo 2015, n. 3686, con cui il Comune di Assago, dopo aver concordato le tariffe, prendeva atto dell’avvio dell’attività di autorimessa a cielo aperto e consentiva l’esercizio dell’attività fino al 10 febbraio 2016.

3. Con sentenza n. 358 del 18 febbraio 2016, il T.a.r. per la Lombardia, dopo aver dichiarato il ricorso in parte improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse (in ragione della presentazione, nelle more, di una nuova s.c.i.a.), ha rigettato i motivi aggiunti e la domanda di risarcimento del danno.

4. La società rimasta soccombente ha proposto appello chiedendo la riforma della sentenza sulla scorta di plurimi motivi.

5. Si è costituito il Comune di Assago, chiedendo la reiezione dell’appello.

6. All’udienza straordinaria del 22 novembre 2022 la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Con il primo motivo, l’appellante deduce l’ingiustizia della sentenza per violazione della disciplina di cui all’art. 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241 e dei principi euro-unitari in tema di liberalizzazione delle attività economiche, posto che i vincoli derivanti dalla convenzione con il Comune non rientrerebbero tra i motivi imperativi di interesse generale rilevanti in materia di s.c.i.a.

L’appellante deduce, altresì, l’erroneità della sentenza per aver ritenuto infondati i motivi aggiunti, ribadendo la sproporzione del provvedimento impugnato che limitava eccessivamente l’esercizio dell’attività, sottoponendola di fatto a un regime autorizzatorio.

7.1. Il motivo è infondato.

7.2. Al fine di delineare la questione appare necessaria una breve premessa.

La segnalazione certificata di inizio attività (inserita dal decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito dalla legge 30 luglio 2010, n. 122) integra uno strumento di liberalizzazione imperniato sulla diretta abilitazione legale all’esercizio di un’attività economica nei casi in cui l’atto autorizzativo, comunque denominato, è subordinato all’accertamento della sola esistenza dei requisiti e presupposti richiesti dalla legge (in tal senso la fondamentale sentenza del Consiglio di Stato, Ad. Plen., 29 luglio 2011, n.15). La s.c.i.a. non consiste in un mero modulo di semplificazione procedimentale che consente al privato di conseguire, per silentium , un titolo abilitativo di matrice provvedimentale, come avviene ai sensi dell’art. 20 della legge n. 241 del 1990, ma rappresenta uno strumento di liberalizzazione per determinate attività per il cui esercizio è prevista una legittimazione ex lege . L’istituto segue lo schema “norma-fatto-effetto”, in cui l’effetto si produce direttamente dalla presentazione dell’atto e dalla dichiarazione di sussistenza dei presupposti legali, con conseguente avvio dell’attività (immediato o dopo il decorso di un breve termine), a differenza della scansione “norma-potere-effetto” nella quale il collegamento tra la norma e la produzione dell’effetto giuridico è mediato dal potere della pubblica amministrazione.

È stata tuttavia evidenziata la natura parziale o temperata della liberalizzazione così attuata, in ragione della presenza dell’intervento pubblico, seppur in via successiva e limitata. A seguito della presentazione della s.c.i.a. l'amministrazione può esercitare, infatti, i propri poteri inibitori e conformativi nel termine di sessanta giorni dalla presentazione della segnalazione certificata

Da rilevare, inoltre, la natura di atto privato della segnalazione certificata di inizio attività, così come espressamente definito dal legislatore con l’art. 6, comma 1, lett. c) , del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (convertito, con modificazioni, nella legge 14 settembre 2011, n. 148). Da simile natura deriva la non impugnabilità dell’atto. L’art.19, comma 6- ter , della legge n. 241 del 1990, prevede quali unici strumenti di tutela per gli interessati la sollecitazione dei poteri propri dell’amministrazione e, in caso di inerzia, il ricorso al rito avverso il silenzio.

7.3. Come osservato, l’avvio dell’attività è subordinato alla sussistenza dei presupposti previsti dalla legge, da cui (insieme alle dichiarazioni contenute nella segnalazione) derivano gli effetti propri della s.c.i.a.

Nel caso di specie, l’appellante ritiene erronea la sentenza di primo grado nella parte in cui ha ritenuto che dalla convenzione stipulata tra i proprietari degli immobili (Robek s.r.l. e Immobiliare Nuova Normativa s.r.l.) e il Comune di Assago derivassero vincoli relativi alla destinazione dell’area in questione e all’esercizio dell’attività (come la previsione dell’obbligo di applicare tariffe per il servizio di parcheggio, da concordarsi con il Comune).

L’appellante, peraltro, non considera che tra i presupposti legittimanti l’esercizio dell’attività rientra anche il rispetto del regime giuridico delle aree su cui l’attività viene esercitata. Come correttamente rilevato dal primo giudice «la possibilità per il privato di dare avvio ad un’attività per la quale è consentita la presentazione di una s.c.i.a., prevista all’art. 19, l. n. 241/1990 è, invero, subordinata alla sussistenza dei presupposti previsti dalla legge, tra i quali rientra indubbiamente il rispetto del regime giuridico delle aree su cui l’attività è esercitata, anche laddove esso trovi la propria fonte in una convenzione stipulata da un privato con la pubblica amministrazione» .

In attuazione dei principi di cui all’art. 11 della legge n. 241 del 1990, l’amministrazione può ricorrere alla stipula di convenzioni o accordi con il privato, in alternativa al provvedimento unilaterale conclusivo del procedimento, che integrano la disciplina legale, creando altresì situazioni di affidamento del privato (sulle situazioni di affidamento qualificato sorte da accordi di diritto privato tra proprietari e Comune si veda, ex multis , Consiglio di Stato, sez. IV , 7 novembre 2012, n. 5665).

7.4. Un tradizionale settore nel quale le amministrazioni comunali – ben prima dell’entrata in vigore della legge n. 241 del 1990 – hanno impiegato lo strumento delle convenzioni con i privati è sempre stato quello dell’urbanistica (anche, come noto, per la presenza di norme speciali come l’art. 28 della legge urbanistica del 1942, sulle convenzioni di lottizzazione). Nel caso in esame, la convenzione stipulata tra i proprietari dell’area e il Comune di Assago costituisce un accordo attuativo del piano particolareggiato, e quindi, come osservato, integra la disciplina urbanistica applicabile all’area di cui trattasi, imponendosi quale parametro normativo cui deve conformarsi l’attività che su quell’area si dovesse (o si debba) svolgere.

In altri termini, le convenzioni urbanistiche, che pacificamente la giurisprudenza (anche della Cassazione: cfr. SS.UU. civili n. 19914/2016) assimila agli accordi sostitutivi di provvedimento di cui all’art. 11 della legge n. 241 del 1990, integrano il regime giuridico delle aree e disciplinano sia il rapporto tra le parti che la destinazione impressa al bene. La convenzione si presenta come un accordo avente oggetto pubblico attraverso cui l'Amministrazione realizza finalità istituzionali e di pianificazione urbanistica, attuando un bilanciamento tra gli interessi del privato proprietario dei beni e quelli di carattere generale.

7.5. Si osservi, inoltre, che lo stesso contratto di locazione sottoscritto dalla società appellante con i possessori dell’area rimanda espressamente alla convenzione accessiva al piano particolareggiato.

7.6. È infondata, quindi, la tesi dell’appellante secondo cui le prescrizioni della convenzione dovrebbero essere attuate con gli strumenti propri del diritto privato e della disciplina sui rimedi all’inadempimento.

7.7. È erroneo, altresì, il riferimento dell’appellante all’assenza di motivi imperativi di ordine generale in quanto l’esercizio dei poteri inibitori e conformativi (di cui all’art. 19 della legge n. 241 del 1990) non è condizionato a motivi imperativi di ordine generale ma all’assenza dei presupposti o alla violazione della disciplina della materia o dell’attività oggetto della segnalazione certificata. Nella specie, il divieto di prosecuzione dell’attività è stato correttamente fondato, così come affermato dal giudice di primo grado, sulla violazione della servitù di uso pubblico costituita sul bene e sulla violazione dell’obbligo convenzionale di concordare con il Comune le tariffe applicabili per il parcheggio.

8. Infondata anche la censura relativa al mancato accoglimento dei motivi aggiunti.

8.1. A seguito della presentazione di una nuova s.c.i.a., l’amministrazione, con il provvedimento 6 marzo 2015, n. 3686, ha provveduto a limitare l’efficacia della segnalazione per il periodo di un anno, al fine di operare una costante revisione delle tariffe concordate.

Come ben rilevato in sentenza, l’obbligo convenzionale di concordare le tariffe presuppone (anche) una verifica nel corso del tempo e pertanto, esclusivamente sul punto, si giustifica il limite temporale introdotto col provvedimento dell’amministrazione.

9. Con il secondo motivo l’appellante deduce l’erroneità della sentenza nella parte in cui la stessa non ha accolto la domanda di risarcimento del danno. Denunzia il comportamento scorretto dell’amministrazione che avrebbe aggravato inutilmente il procedimento a danno della società, impedendo lo svolgimento dell’attività dall’11 giugno 2014 (presentazione della prima s.c.i.a.) al 10 febbraio 2015 (presentazione della seconda s.c.i.a., assentita dal Comune).

9.1. Il motivo è infondato.

9.2. Come correttamente deciso dal giudice territoriale, non è imputabile all’amministrazione alcun ritardo colpevole, tenuto conto che la proposta tariffaria dei proprietari delle aree è stata presentata il 5 febbraio 2015, il parere favorevole dell’amministrazione è intervenuto il 17 febbraio 2015 e la presa d’atto della s.c.i.a. il 6 marzo 2015. Né può assumere rilevanza, a tali fini, la nota datata 18 settembre 2014, inviata da Forumnet , ove si tenga conto della condizione apposta dalla stessa società, con la quale era stato chiesto al Comune di Assago «di esprimere entro e non oltre il 22 settembre p.v. la Vostra adesione all’applicazione nei confronti dell’utenza delle tariffe indicate nel prospetto allegato» . Con il che la stessa società ha posto nel nulla la proposta tariffaria (apparentemente) avanzata.

9.3. La domanda risarcitoria è quindi infondata in ragione dell’assenza del presupposto dell’ingiustizia del danno [ossia la violazione del termine di conclusione del procedimento imputabile a colpa dell’amministrazione: art.