N. 01701/2016REG.PROV.COLL.

N. 07228/2006 REG.RIC.

N. 06203/2007 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7228 del 2006, proposto dalla Regione Autonoma Sardegna, rappresentata e difesa dagli avvocati A C e S T, con domicilio eletto presso l’Ufficio di rappresentanza della Regione Autonoma della Sardegna in Roma, Via Lucullo, 24;

contro

Il Comune di Olbia, rappresentato e difeso dall’avvocato A M, con domicilio eletto presso lo Studio del medesimo in Roma, Via Federico Confalonieri, 5;

sul ricorso per decreto ingiuntivo numero di registro generale 6203 del 2007, proposto dalla Regione Autonoma della Sardegna, rappresentato e difeso dagli avvocati A C e S T, con domicilio eletto presso l’Ufficio di rappresentanza della Regione Autonoma della Sardegna in Roma, Via Lucullo 24;

contro

Il Comune di Olbia, rappresentato e difeso dagli avv. Emanuela Traina, A M, con domicilio eletto presso lo Studio del secondo in Roma, Via Federico Confalonieri 5;

per la riforma

quanto al ricorso n. 7228 del 2006:

della sentenza del T.a.r. Sardegna, Sez. II n. 662/2006, resa tra le parti, concernente linee guida per riconoscimento sistemi turistici locali;

quanto al ricorso n. 6203 del 2007:

della sentenza del T.a.r. Sardegna, Sez. II n. 49/2007, resa tra le parti, concernente l’approvazione del riconoscimento dei sistemi turistici e finanziamento dei programmi – risarcimento dei danni;

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Olbia;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 febbraio 2016 il Cons. R P e uditi per le parti gli avvocati Massimo Luciani in dichiarata sostituzione degli avvocati S T e A C, A M;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

In attuazione della L. 29 marzo 2001 n. 135 in particolare dell’art. 5 comma 5, il Ministero delle Attività Produttive determinava i criteri e le modalità per la gestione dell'attività del Fondo Unico relativamente agli interventi di finanziamento di progetti regionali e per accedere a tali contributi, la Regione Sardegna, con deliberazione della Giunta n. 44/39 del 28 novembre 2003, aderiva ad una serie di progetti interregionali di sviluppo turistico da presentare al Ministero per il cofinanziamento, assumendo il ruolo di Regione capofila di due progetti importanti, denominati “Perle dell’Alto Tirreno” e “Point to Point” ed in esecuzione di questi progetti, il Direttore Generale del Ministero, con decreto n. 4654 del 23 dicembre 2003 disponeva a favore della Regione Sardegna l’impegno della somma di €. 2.480.749,10.

Con deliberazione della Giunta regionale n. 19/22 del 29 aprile 2004 venivano definite le modalità operative per dare corso all’attuazione dei progetti in questione già approvati, individuati gli ambiti territoriali relativi ai predetti progetti e si conferiva mandato all’Assessore del Turismo di stipulare, con gli Enti Locali individuati quali “ambiti territoriali di riferimento” dei progetti, appositi protocolli d’intesa, secondo lo schema allegato alla delibera.

Il 13 maggio 2004 fra la Regione ed i Sindaci dei comuni di Olbia e Arzachena veniva stipulato il protocollo d’intesa relativo alla realizzazione del progetto denominato “Perle dell’Alto Tirreno”, mentre, il 20 maggio successivo, analogo protocollo d’intesa era stipulato dalla Regione con i comuni di Olbia, Alghero e Cagliari relativamente all’altro progetto;
di tal stipulazioni veniva dato atto dalla Giunta regionale.

Con nota prot. n. 43780 del 16 luglio 2004 il Comune di Olbia richiedeva all’Assessorato regionale al Turismo il trasferimento dei fondi già erogati dal Ministero delle Attività Produttive, con nota n. 2 del 9 settembre 2004 reiterava la richiesta ed infine, il 9 maggio 2005 diffidava l’Assessorato Regionale a definire entro trenta giorni i procedimenti relativi al finanziamento dei progetti, ma l’Assessorato rispondeva con la richiesta di copie conformi di tutti gli atti del procedimento relativo al progetto.

Successivamente il 19 luglio 2005, la Giunta Regionale con deliberazione n. 34/11, nell’approvare le direttive e le linee guida per il riconoscimento dei sistemi turistici locali e il finanziamento dei programmi di attività, revocava la deliberazione n. 21/18 del 16 luglio 2003 e le deliberazioni n. 19/22 del 29 aprile 2004 e n. 27/23 del 8 giugno 2004, sul presupposto che non erano stati predisposti gli atti conseguenti previsti, i soli che avrebbero comportato il sorgere di legittime aspettative da parte dei Comuni coinvolti.

Contro tale deliberazione della Giunta Regionale, il comune di Olbia proponeva ricorso davanti al TAR della Sardegna, deducendo i seguenti motivi di censura:

1) violazione degli artt. 11 e 15 della L. 7 agosto 1990 n. 241 e dell’art. 1372 del codice civile.

2)Violazione dell’art. 7 della L. 7 agosto 1990 n. 241;
omessa comunicazione di avvio del procedimento.

3) Eccesso di potere per falsità del presupposto e difetto di istruttoria.

4) Violazione dell’art. 3 della L. 7 agosto 1990 n. 241 per difetto di motivazione e, subordinatamente, per eccesso di potere per illogicità della motivazione.

5) Violazione dell’art. 21 quinquies della L. 7 agosto 1990 n. 241.

6) Eccesso di potere per disparità di trattamento e per sviamento, violazione dell’art. 97 della Costituzione.

Inoltre il Comune di Olbia chiedeva altresì il risarcimento dei danni per essere stata privato della possibilità di usufruire dei finanziamenti già erogati e ancora da erogare da parte del Ministero delle Attività Produttiva.

Si costituiva in giudizio la Regione Sardegna, che chiedeva il rigetto del ricorso.

Con sentenza n. 662 del 14 aprile 2006 il TAR della Sardegna, disattese due eccezioni pregiudiziali sollevate dalle difese regionali, accoglieva il ricorso, ritenendo in primo luogo fondata la prima censura, visto che i provvedimenti rimossi con la revoca impugnata rientravano nel regime giuridico di cui all’art. 15 della L. 7 agosto 1990 n. 241 che recita: “Anche al di fuori delle ipotesi previste dall’art. 14, le amministrazioni pubbliche possono sempre concludere tra loro accordi per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune”.

Per detti accordi si dovevano osservare, in quanto applicabili, le disposizioni previste dall’art. 11, commi 2, 3 e 5.

Nel testo sottoscritto, a parere del TAR, non si rinvenivano prescrizioni che potessero essere ricondotte all’esercizio di un potere autoritativo, da parte della pubblica amministrazione coerogatrice del finanziamento, ma al contrario il testo denotava una chiara volontà di definire il procedimento attraverso una larga intesa e, quindi, attraverso un percorso condiviso, ma pur sempre vincolante per i sottoscrittori.

Quindi, pur non potendo configurare i protocolli quali “contratti” in senso stretto, tuttavia questi registravano un impegno formale reciproco delle amministrazioni sottoscrittrici imputabile ad ambedue alla conclusione condivisa del procedimento diretto all’erogazione del finanziamento, una volta avveratasi la condizione della presentazione del progetto esecutivo alla regione per richiedere al Ministero la quota di finanziamento, né la mancanza di alcune formalità tipiche degli atti amministrativi poteva avere per conseguenza effetti invalidanti nei confronti di un atto di natura paritetica, depositato in giudizio in copia conforme all’originale da una delle parti che lo hanno sottoscritto, che presentava tutti i requisiti di esistenza, validità ed efficacia tali da ritenersi impegnativo per i sottoscrittori.

Nel caso di specie l’Assessore regionale del Turismo e il Sindaco del Comune di Olbia, i quali avevano assunto l’impegno in nome e per conto degli enti che rappresentavano, si erano obbligati ad adempiere specificamente a quanto negli stessi previsto, e cioè a realizzare i progetti di sviluppo turistico interregionale “Perle dell'Alto Tirreno” e “Point to Point”.

C) La Regione, successivamente, con delibera del 8/6/2004 ha preso atto che “L'Assessore del turismo, al fine di operare in sinergia con il territorio, ha già stipulato con i comuni appositi protocolli d'intesa, secondo le modalità approvate dalla giunta regionale. Pertanto, le risorse statali devono essere trasferite al Comune capofila, con determinazione del dirigente dell'assessorato del turismo e con le stesse modalità applicate dal Ministero delle attività produttive nei confronti della Regione Sardegna.”.

Nella deliberazione n. 27/23 dell’8 giugno 2004 della Giunta regionale, il Collegio ravvisava la conclusione del procedimento e l’assunzione da parte dell'organo competente regionale di un provvedimento favorevole nei confronti dei Comuni coinvolti nei progetti, in quanto, da un lato, prendeva atto della stipula dei protocolli, facendoli propri e, dall’altro si impegnava a trasferire al Comune capofila le risorse statali. L’attività amministrativa conseguente a tale determinazione era meramente esecutiva ed attuativa di una volontà decisionale assunta e formalizzata nella delibera suddetta.

La revoca degli atti presupposti all’intesa aveva perciò inciso negativamente sulla posizione giuridica soggettiva di vantaggio consolidata e formalizzata del Comune ricorrente, diretta ad ottenere, all’avverarsi di specifiche condizioni, la graduale erogazione di un finanziamento, già impegnato in sede centrale.

Alla stregua delle considerazioni svolte, il giudice di primo grado riteneva inoltre la fondatezza della seconda censura inerente la violazione dell’art. 7 L. 7 agosto 1990 n. 241, per omessa comunicazione di avvio del procedimento e consequenziale mancata partecipazione allo stesso.

Tra l’altro, antecedentemente al provvedimento di revoca in questione, l’Assessore del Turismo aveva addirittura coinvolto i Sindaci di altri comuni della Sardegna, al fine di attivare un altro procedimento sostitutivo del precedente, sempre con l’utilizzo degli stessi finanziamenti statali, ma con diversi interlocutori senza alcuna rinnovata valutazione dell’interesse pubblico e di informare le Amministrazioni comunali “revocande”, al di fuori di qualsiasi schema previsto dalla L. n. 241 del 1990.

Il TAR riteneva poi fondato anche il terzo motivo con il quale si deducevano eccesso di potere e falsità del presupposto e/o difetto di istruttoria.

La Regione, in presenza di reiterate domande di attivarsi e di diffide, ha nella sostanza smentito le sollecitazioni del Comune in relazione agli impegni con lo stesso assunti, ma si è attivata con determinazioni che dimostrano l’avvenuta scelta di indirizzi contrastanti, assunti inaudita altera parte .

Dal succedersi dei fatti, come sopra riportati e documentati, emergeva in maniera inequivoca, da un lato, il comportamento del tutto contraddittorio della Regione e, dall’altro l’erroneità e la genericità di quanto affermato in ordine alla mancata predisposizione di “atti conseguenti previsti, che avrebbero comportato l’insorgenza di legittime aspettative da parte dei Comuni suindicati”.

Tutto ciò mentre aveva già avviato consultazioni con altri comuni per finanziare con gli stessi fondi progetti uguali solo nel nome.

Quindi il giudice di primo grado accoglieva il ricorso ed annullava la delibera impugnata nella parte in cui questa aveva revocato le delibere sopra menzionate.

Successivamente il TAR procedeva all’esame della domanda di risarcimento del danno, a suo avviso da ritenersi fondata.

Era indubbia la sussistenza dei danni per il Comune in conseguenza all’emanazione dell’atto impugnato, visto che a seguito della delibera annullata era stato privato della possibilità di usufruire dei finanziamenti ex art. 5 comma 5 della L. 135 del 2001, peraltro già impegnati ed ancora da erogare.

Non poteva essere smentita nemmeno la responsabilità in capo alla Regione Sardegna, in quanto risultavano evidenti sia il nesso causale tra l’emanazione del provvedimento illegittimo e il danno subito dal Comune ricorrente, sia la colpa dell'amministrazione resistente.

Ma la pretesa di liquidazione del danno individuata nell'importo corrispondente ai finanziamenti impegnati, visto che era assente la prova di una definitiva deviazione dei finanziamenti verso altre iniziative, né la stipula dell’intesa dava diritto all’intera erogazione dei fondi, vista l’assenza degli “appositi progetti coerenti”.

Il TAR riteneva allora di procedere ad una corretta quantificazione, del danno od alla sua definizione in via equitativa, con il disporre una serie di accertamenti istruttori.

Pertanto ordinava al Comune di Olbia, in quanto avente il ruolo di capofila nei due progetti, di chiarire esattamente:

1) se era prevista una ripartizione dei contributi in questione fra i comuni aderenti ai progetti ed in quale misura;

2) quale era lo stato di esecuzione dei due progetti. In particolare, nella lettera di diffida inoltrata dall’Avv. Palitta, il 9 maggio 2005, all’Assessorato regionale del Turismo, si parla di una riunione dei Gruppi di Coordinamento Interregionali dei due progetti del 10 maggio 2004, e si fa cenno ad un “piano di comunicazione da sottoporre alle altre regioni aderenti”, in relazione al progetto “Point to Point”, e, in relazione all'altro, si parla di un “progetto già approvato” e di “una bozza di piano esecutivo predisposto dal Comune di Olbia”.

3) quali siano le spese documentate, effettivamente sostenute dal Comune ricorrente, per l’avvio e la predisposizione dei progetti esecutivi di cui si tratta.

Sempre al Comune di Olbia si ordinava di depositare in copia autentica il decreto del Dirigente del Ministero delle Attività Produttive n. prot. 965 del 13/4/2004, che aveva autorizzato il pagamento dell'anticipazione dei progetti pari al 20% del finanziamento.

Il giudice assegnava un termine per gli incombenti e sospendeva ogni altra decisione.

Con successiva sentenza n. 49 del 29 gennaio 2007 il TAR della Sardegna esaminava la questione dell’ammontare della domanda risarcitoria ed i limiti entro i quali la stessa dovesse essere accolta.

Ammesso il comportamento colpevole degli uffici regionali, il Collegio affrontava la pretesa di liquidazione del danno individuata “nel mancato sviluppo turistico conseguente al fatto che il circuito "Perle dell'Alto Tirreno” - che si sarebbe dovuto svolgere prevalentemente nei comuni di Olbia e Arzachena – e che sarebbe stato ormai definitivamente deviato verso altre destinazioni, ritenendola non fondata, trattandosi di affermazione apodittica e del tutto priva di prova, con la conseguenza che il danno non poteva essere liquidato, come richiesto, nell’importo corrispondente ai finanziamenti impegnati: il diritto all'erogazione dei fondi non discendeva dalla sola stipula dell’intesa. Poiché gli Enti locali individuati avrebbero dovuto successivamente presentare al gruppo di coordinamento interregionale, presso la regione capofila “appositi progetti coerenti”, da esaminare e verificarne la coerenza con quelli comunicati al M.AA.PP., con il successivo riparto delle somme tra i Comuni aderenti al progetto in maniera proporzionale all’importo del cofinanziamento proposto da ciascuno.

Le somme relative al complessivo finanziamento dei due progetti, per i quali Olbia rivestiva la qualifica di “comune capofila” ammontavano a €. 1.300.000,00 per il progetto “Perle dell’Alto Tirreno” e ad €. 700.000,00 per il progetto “Point to Point”.

Il danno si era concretizzato, secondo il Collegio, nella definitiva perdita della possibilità di usufruire dei finanziamenti ex art. 5 comma 5 della L. 135 del 2001;
poiché tale danno non poteva essere provato nel suo preciso ammontare, doveva in base all’art. 1226 c.c. essere liquidato con valutazione equitativa.

Nella quantificazione del danno, visto anche quanto già accertato nella precedente sentenza n. 662, il risarcimento doveva essere connesso alle sole somme statali, poiché già trasferite: precisamente quelle per le quali il Ministero delle Attività Produttive, con nota prot. n. 965 del 13 aprile 2004, aveva autorizzato il pagamento in favore della Regione Sardegna, quale anticipazione per la realizzazione dei progetti, nella misura del 20% dell’intero importo a carico dello Stato. Tali somme avrebbero dovuto essere, a loro volta, trasferite al comune di Olbia, dopo la presentazione, da parte degli enti locali coinvolti, al gruppo di coordinamento interregionale di appositi progetti “coerenti”.

Sul trasferimento di tali somme è provato dalla nota prot. n. 43780 del 16 luglio 2004 che il Comune di Olbia avesse fatto affidamento;
oltre a tale nota vi è la reiterazione della richiesta e, a fronte dell’inerzia della Regione, la diffida del 9 maggio 2005.

L'anticipazione statale, per l’esattezza €. 360.000,00 dei quali €. 234.000,00 (20% di 1.170.000,00) per il progetto “Perle dell’Alto Tirreno” ed €. 126.000,00 (20% di 630.000,00) per il progetto “Point to Point”.

Si deve anche considerare che tali somme non sarebbero state tutte nella disponibilità del Comune ricorrente, ma si sarebbero dovute ripartire fra gli altri Comuni, partecipanti al progetto: accertato che i progetti erano ancora in fase iniziale e non avendo, sulla suddivisione delle somme, alcun dato certo, perché ancora non erano stati individuati i criteri di riparto o di assegnazione delle stesse, per il Collegio era equo ipotizzare che:

a) per il progetto “Perle dell'Alto Tirreno”, la somma dovesse essere ripartita fra Olbia ed Arzachena;la perdita si dimezzava quindi ad €. 117.000,00

b) per il progetto “Point to Point” fra tre soggetti, vale a dire Olbia, Cagliari e Alghero e la somma non assegnata ad Olbia sarebbe diventata di €. 42.000,00.

Con l’inesistenza di criteri sull’eventuale percentuale di distribuzione del beneficio fra i soggetti partecipanti ai progetti, appariva equo presumere una suddivisione in parti uguali.

Non era stato nemmeno dimostrato che tali somme spettassero già al Comune ricorrente, in quanto i progetti non erano ancora finanziabili, né era stato dimostrato che vi fosse un qualche coinvolgimento progettuale degli altri comuni, ma solamente che solo il gruppo di coordinamento interregionale aveva fatto alcune riunioni per definire la progettazione esecutiva e gli aspetti procedurali dei progetti, che, tuttavia, non potevano ritenersi in quella fase “esecutivi” senza l’apporto e la collaborazione dei Comuni.

In ultima analisi la quantificazione del danno non poteva che rappresentare la base del calcolo della “perdita di chance ”, ossia l’indubbia perdita per il ricorrente di un’opportunità - la quota di anticipazione - di cui si sarebbe avvalso con ragionevole certezza;
ciò in quanto la chance va considerata come un bene patrimoniale a se stante e deve essere distinta dagli obiettivi rispetto ai quali risulti orientata e di cui possa costituire la condizione o il presupposto in potenza.

Perciò, concludeva il TAR, si doveva ritenere sussistente un danno da perdita di chance e che, nel caso di specie, tale danno dovesse essere liquidato, in via equitativa, nella misura del 30% delle somme anticipate dal Ministero per la realizzazione dei progetti di cui si tratta:

per il progetto indicato sopra sub a) il risarcimento doveva ammontare ad €. 35.100,00 (30% di Euro 117.000,00), mentre per il progetto sub b) ad €. 12.600,00 (30% di Euro 42.000,00).

In conclusione la misura del danno subito dal comune di Olbia per l’illecita attività della Regione Sardegna ammontava alla somma complessiva di €. 47.700,00.

Con appello in Consiglio di Stato notificato il 1° agosto 2006 - mancante della pagina 15 - la Regione Autonoma della Sardegna impugnava la sentenza n. 662 del 14 aprile 2006, dando una propria ricostruzione dell’excursus procedimentale dell’intera vicenda, con l’esporre che le delibere revocate non erano connesse a volontà decisionali della Giunta in relazione ai protocolli d’intesa, interpretandole come direttive o linee di indirizzo dell’intera programmazione regionale in materia turistica, cui doveva seguire attività in concreto di gestione dei protocolli d’intesa, di spettanza dei Comuni tenuti a redigere progetti esecutivi, nella realtà mai redatti, vista l’inerzia del Comune di Olbia nell’avviare i progetti concertati, anche in qualità di capofila. Del resto la sentenza di primo grado erronea laddove qualifica come vincolanti le delibere della Giunta regionale, mentre l’attività amministrativa che doveva seguire avrebbe questa sì vincolato gli uffici regionali, trattandosi di attività provvedimentale e di gestione spettante ai dirigenti, senza il contenuto politico e generalmente programmatorio tipico degli atti degli organi di vertice della Regione;
quindi il TAR ha del tutto ignorato questo aspetto, siccome ha ignorato l’inerzia dell’appellato nell’attivarsi anche al fine di avviare la reclamata attività di trasferimento dei fondi.

Con successivo appello in Consiglio di Stato notificato il 25 giugno 2007, la Regione Sardegna impugnava anche la sentenza n. 49 del 29 gennaio 2007 recante la quantificazione del danno, ribadendo le censure all’appello ora rassegnato e negando che il comune di Olbia potesse vantare anticipazioni dei fondi nella fase in controversia e che quindi sussistesse una perdita di chance .

Il Comune di Olbia si è costituito in entrambi i giudizi chiedendo nella riunione ed eccependo in via preliminare la nullità della notificazione dell’appello n. 7228 del 2006 per assenza nella copia notificata della pagina 15, l’infondatezza nel merito di ambedue gli appelli ed in via subordinata, chiedendo l’accoglimento dei motivi di ricorso dichiarati assorbiti dal TAR.

All’odierna udienza del 18 febbraio 2016 la causa è passata in decisione.

DIRITTO

I due appelli vanno essere riuniti per essere decisi con un’unica sentenza, vista la loro connessione.

Oggetto del primo appello della Regione Sardegna, rubricato al n. di ruolo 7228 del 2006, è la conclusione del giudice di primo grado secondo il quale una serie di deliberazioni della Giunta regionale, in particolare la n. 21/18 del 16 luglio 2003 e le deliberazioni n. 19/22 del 29 aprile 2004 e n. 27/23 dell’8 giugno 2004, consistevano in linee di indirizzo programmatorio delle politiche turistiche regionali con contenuti di direttiva, ma senza la fissazione di vincoli giuridici nei confronti di altri enti, nel caso specifico il Comune di Olbia, dai quali sarebbero scaturiti obblighi di finanziamento a carico della Regione, per questo a sua volta in parte finanziata dallo Stato, ma solamente la necessità che tali direttive fossero poi “riempite” con contenuti convenzionali, questi sì recanti obblighi nei confronti degli uffici regionali di trasferire fondi ai Comuni per finanziare progetti interregionali di sviluppo turistico;
nella specie la controversia investe i progetti cosiddetti “Perle dell’Alto Tirreno” e “Point to Point”.

Le tesi dell’appellante non possono trovare accoglimento, in quanto le conclusioni del Tar della Sardegna risultano del tutto condivisibili alla luce della vigente normativa e soprattutto dei contenuti delle delibere della Giunta regionale al tempo revocate, come appunto si vedrà, illegittimamente.

La deliberazione n. 21/18 del 16 luglio 2003 reca nelle premesse l’avvenuta stipulazione di un accordo con le associazioni di categoria dell’industria alberghiera, al fine di “porre in atto un deciso salto di qualità in termini di sistema”, attraverso il miglior utilizzo di tutte le risorse occasioni (…) in termini di capacità progettuale e finanziaria.

I successivi contenuti specifici dell’articolato, effettivamente intitolato “direttive e le linee di indirizzo dei sistemi turistici locali” previsti dalla legge 29 marzo 2001 n. 135, disegna un complessivo sistema pianificatorio per lo sviluppo del turismo quale strumento per la crescita culturale e sociale della Sardegna, costituisce sistemi turistici locali promossi dagli enti locali medesimi attraverso partenariati pubblico/privati, comunque secondo forme associative rimesse all’autonomia dei soggetti partecipanti, ma con forme e programmi di attività delineati dalla deliberazione medesima.

Se la deliberazione n. 21/18 si può collocare nel campo prospettato dalla Regione appellante, non altrettanto si può affermare quanto alle deliberazioni nn. 19/22 e 27/23.

Con la prima deliberazione sono stati formalmente approvati i progetti interregionali, tra questi il progetto “Perle dell’Alto Tirreno” ed il progetto “Point to Point”: il primo finalizzato alla promozione del territorio costiero da integrare con la promozione dell’utilizzo della fruizione delle risorse del mare, favorendo anche una decongestione dei periodi di punta con la fruizione delle zone interne, specificando le finalità, che vanno dalla promozione delle aree marine protette all’individuazione degli itinerari all’interno del “santuario dei cetacei”, dalla destagionalizzazione dei flussi turistici alla valorizzazione di percorsi enogastronomici, archeologici e culturali;
nei criteri di individuazione degli ambiti territoriali e degli interventi vengono specificatamente individuate le località di Olbia, Porto Rotondo e Porto Cervo, tenuto conto dell’eccellenza del territorio particolarmente rinomato, individuando come destinatari specifici degli interventi i Comuni di Olbia e di Arzachena e pertanto la dotazione finanziaria complessiva ammontante in €. 1.300.000,00. Il secondo progetto – “Point to Point” - è invece mirato sull’offerta tipicamente culturale, sul turismo d’affari e sul turismo di qualità di carattere essenzialmente cittadino, scegliendo gli ambiti in virtù dei collegamenti ritenuti più adatti per questo tipo di turismo, ossia le località dotate di infrastrutture aeroportuali e quindi gli ambiti cittadini di Cagliari, Alghero e Olbia, costituendo come destinatari degli interventi tali Comuni per un ammontare di €. 700.000,00.

In detti progetti, al pari di altri otto di diverso carattere ed ambito, si prevede di agire con flessibilità e rapidità, determinando da subito una serie di modalità di ripartizione delle risorse e soprattutto si stabilisce che l’Assessore al Turismo stipulerà con i Comuni interessati appositi protocolli d’intesa secondo uno schema allegato relativamente ad ogni singolo progetto: in virtù di ciò, nelle date del 13 e del 20 maggio 2004, la Regione ed i Comuni prima indicati hanno stipulato i relativi protocolli d’intesa, in attuazione della deliberazione regionale determinando anche i piani finanziari e le modalità dei finanziamenti;
la stessa deliberazione regionale, all’art. 7, aveva già anche espressamente stabilito che la soluzione di eventuali controversie connesse alla convenzione, ove non definite in via amministrativa, sarebbero state portate alla conoscenza del Foro di Roma.

La successiva deliberazione n. 27/23 dell’8 giugno 2004, nel richiamare i temi dei già decisi progetti interregionali ed i metodi della flessibilità e della rapidità, prendeva atto dell’avvenuta stipulazione con i Comuni degli appositi protocolli d’intesa secondo le modalità previste, determinando che tale passaggio comportava il trasferimento al Comune capofila con apposito provvedimento dirigenziale delle risorse statali attribuite, decidendo poi specifiche modificazioni per quanto concerneva due dei progetti già varati.

Da quanto fin qui esaminato non può che conseguire la correttezza delle conclusioni cui è pervenuto il giudice di primo grado, particolarmente sul punto che l’attività amministrativa residua alle determinazioni regionali, in specie la deliberazione dell’8 giugno 2004 da ultimo esaminata, era in realtà meramente esecutiva ed attuativa di una volontà decisionale assunta e formalizzata nella delibera suddetta.

Quindi non rimaneva che l’adozione dei conseguenti provvedimenti dirigenziali di gestione concernenti la prima parte dei finanziamenti connessi all’avvio dei progetti.

La revoca degli atti presupposti all’intesa incideva inequivocabilmente su una posizione giuridica soggettiva di vantaggio consolidata e formalizzata del Comune ricorrente in primo grado, diretta ad ottenere, all’avverarsi di specifiche condizioni, la graduale erogazione di un finanziamento, già impegnato in sede centrale.

Non si può poi che condividere quanto affermato poi in ordine alla seconda ed alla terza censura sollevate con il ricorso del Comune di Olbia, per cui questo ultimo non è stato minimamente coinvolto nel procedimento di revoca, né con una formale comunicazione di avvio del relativo procedimento, ma nemmeno con successive informazioni circa una rinnovata totalmente diversa valutazione degli interessi pubblici coinvolti e nonostante, il che rende il comportamento regionale ancora più colpevole, nonostante la presenza di diffide e richieste di attivazione inviate durante le trattative con altri soggetti pubblici fronti dei quali dovevano essere dirottati i benefici al tempo già pienamente formalizzati.

Anche il secondo appello della Regione Sardegna recante il numero di ruolo 6203 del 2007 e proposto avverso la sentenza n. 49 del 29 gennaio 2007 con la quale il Tar aveva proceduto alla liquidazione del danno sofferto dal Comune di Olbia ed alla conseguente condanna della Regione al risarcimento è del tutto infondato.

In sintesi il Tar della Sardegna, con tale seconda sentenza, ha determinato la consistenza del danno subito dal Comune di Olbia determinandone l’ammontare della somma complessiva di €. 47.700,00, diffondendosi sulle problematiche in materia di risarcimento del danno per perdita di chance , ma in realtà riprendendo quanto già deciso con la precedente fondamentale sentenza n. 662 del 2006, con la quale era stata dichiarata l’illegittimità complessiva del comportamento regionale ed in cui si era affermato che la revoca delle precedenti deliberazioni avevano comportato danni per il Comune, in quanto era stato privato dall’amministrazione regionale della possibilità di usufruire dei finanziamenti previsti dalla L. 135 del 2001 già impegnati.

Da ciò consegue la pregnanza del rilievo svolto dalle difese comunali, secondo cui il secondo appello dovrebbe ritenersi inammissibile, in quanto le censure da esso contenute dovevano invece essere tempestivamente sollevate nei confronti della prima sentenza n. 662 del 2006, in cui il Tar aveva riconosciuto la sussistenza degli elementi costitutivi della responsabilità della Regione nell’aver causato al Comune un danno da risarcire, mentre nel suo primitivo appello la Regione aveva esclusivamente contestato le tesi del Comune ricorrente circa l’illegittimità della revoca dei progetti ormai formalizzati e da attuare e la contestazione sulle responsabilità regionali, da ritenersi inesistenti a fronte dell’assenza di “serie e concrete attività progettuali” del Comune di Olbia o sul comportamento asseritamente “reticente e non improntato leale collaborazione fra P.A.” proposte con l’appello n. 6203 del 2007 non possono più trovare ingresso in questa sede.

Sta comunque di fatto che il giudice di primo grado ha proceduto ad una prudente liquidazione in via equitativa del danno e che le censure sollevate con l’appello avverso tale decisione e di suoi contenuti sono in realtà del tutto insufficienti ad inficiare quanto dal Tar “sulla ragionevole certezza” della perdita di un bene già acquisito in forza dei protocolli d’intesa per responsabilità di terzi.

L’aver fatto leva sui soli finanziamenti statali per individuare la base economica sulla quale commisurare il risarcimento è il frutto di una valutazione prudente, così come appare l’aver parametrato al 30% del finanziamento statale, misure che non appaiono fondamentalmente contestate nel merito dall’appello regionale, il quale si limita a tracciare differenze quantitative tra ambiti cittadini coinvolti, tesi tra l’altro valide per uno solo dei due progetti coinvolti e nemmeno accompagnate da adeguato corredo giustificativo.

Per le suesposte considerazioni ambedue gli appelli devono essere respinti con l’assorbimento delle eccezioni pregiudiziali formulate dal Comune di Olbia.

Sussistono comunque, alla luce della peculiarità e della complessità della res litigiosa , le condizioni per compensare le spese di lite per questo grado di giudizio, viste anche le figure soggettive coinvolte nella controversia.