Numero 01349/2016 e data 03/06/2016

REPUBBLICA ITALIANA

Consiglio di Stato

Sezione Consultiva per gli Atti Normativi

Adunanza di Sezione del 5 maggio 2016

NUMERO AFFARE

00721/2016

OGGETTO:

Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare

Schema di decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare recante la disciplina per la consultazione della popolazione sui piani di emergenza esterna, ai sensi dell’art. 21, comma 10, del decreto legislativo 26 giugno 2015, n. 105.

LA SEZIONE

Vista la relazione 11 aprile 2016 n. 7991, con la quale il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare - Ufficio legislativo - ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sullo schema di regolamento in oggetto;

esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere E Tscano.

Premesso.

L’art. 21, commi 1 e 6, del decreto legislativo 26 giugno 2015, n. 105 (di seguito decreto legislativo ), recante attuazione della direttiva 2012/18/UE, relativa al controllo del pericolo di incidenti rilevanti connessi con sostanze pericolose, prevede che i prefetti, ai quali è demandata la predisposizione dei piani di emergenza esterna, devono procedere alla consultazione della popolazione per la redazione, la revisione, almeno triennale, e l’aggiornamento di detti piani.

Lo stesso art. 21 stabilisce che le modalità della consultazione:

- sono definite con decreto di natura regolamentare del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con i Ministri dell’interno, della salute e dello sviluppo economico, e d’intesa con la Conferenza unificata, da adottare ai sensi dell’art. 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988 n. 400;

- sono comunque definite in via transitoria sino all’entrata in vigore del suddetto regolamento dall’allegato G del decreto legislativo, come disposto dall’art. 32 del medesimo decreto.

L’Amministrazione riferente premette che lo schema sottoposto al parere della Sezione ripropone sostanzialmente i contenuti del suddetto allegato G, che sono stati predisposti e condivisi nell’ambito del tavolo tecnico istituito presso il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare per la predisposizione del decreto legislativo , a cui hanno partecipato i Ministeri concertanti, le Regioni e gli organi tecnici nazionali (l’Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale - ISPRA, l’Istituto Superiore di Sanità, l’Istituto nazionale Assicurazione Infortuni sul Lavoro - INAIL e il Corpo nazionale dei Vigili del fuoco).

Il testo della bozza di regolamento, sul quale è stato acquisito l’avviso favorevole dei Ministri concertanti e della Conferenza unificata, si compone di quattro articoli.

L’articolo 1 indica l’ambito di applicazione del regolamento, in conformità a quanto disposto all'articolo 21, comma 10, del decreto legislativo.

L’articolo 2 reca la definizione di "popolazione", intesa come l'insieme delle persone fisiche, singole e associate, nonché degli enti, delle organizzazioni o dei gruppi che siano o possano essere interessati dalle azioni derivanti dal piano di emergenza esterna.

L’articolo 3 definisce le forme di consultazione della popolazione.

In particolare, i commi 1 e 2 prevedono che il prefetto, nel corso della predisposizione del piano di emergenza esterna e, comunque, prima dell’adozione, della revisione e dell’aggiornamento dell’atto pianificatorio, proceda alla consultazione della popolazione per mezzo di assemblee pubbliche, sondaggi, questionari o altre modalità idonee, compreso l’utilizzo dei mezzi informatici e telematici.

Il comma 3 specifica le informazioni da rendere disponibili alla popolazione, mentre il comma 4 indica le modalità e la tempistica con cui la stessa popolazione può presentare al Prefetto osservazioni, proposte e richieste, delle quali si dovrà tenere conto per la definizione del piano.

L’articolo 4, infine, richiama il disposto dell’art. 32, comma 2, del decreto legislativo, che prescrive che l'allegato G dello stesso decreto legislativo è applicabile sino all'entrata in vigore del regolamento in esame.

Considerato.

Va innanzitutto dato atto all’Amministrazione proponente della completezza della documentazione allegata alla relazione ministeriale che è corredata dell’avviso favorevole dei Ministri concertanti e della Conferenza unificata, nonché della documentazione di rito (analisi tecnico-normativa, relazione tecnico-finanziaria, analisi dell’impatto della regolamentazione).

Come riferito in relazione, con lo schema di decreto in esame s’intende dare attuazione all’art. 21 del decreto legislativo (complessivamente volto a recepire la direttiva 2012/18/UE, c.d. "Seveso III"), nella parte in cui dispone che il Prefetto, nel predisporre d’intesa con le regioni e gli enti locali interessati il piano di emergenza esterna per gli stabilimenti sia di soglia superiore, sia di soglia inferiore, debba procedere alla consultazione della popolazione con le modalità indicate in apposito decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare.

La consultazione della popolazione era già prevista dall’art. 20 del d.lgs. 17 agosto 1999, n. 334 di recepimento della direttiva 96/82/CE (c.d. "Seveso II'') e disciplinata con il decreto del Ministro dell’ambiente 24 luglio 2009, n. 226, poi abrogato in uno con la relativa fonte primaria dall’art. 32 del decreto legislativo .

Fermo restando che è corretta l’individuazione della base normativa del regolamento in esame, dalla lettura dello schema si osserva che il testo non soltanto ripropone sostanzialmente i contenuti dell’allegato G al decreto legislativo , che per dettato legislativo reca una disciplina transitoria delle forme di consultazione sino all’emanazione del presente regolamento, ma nulla innova rispetto alle corrispondenti disposizioni espresse nell’abrogato decreto ministeriale n. 226 del 2009.

Allo scopo, pertanto, di meglio corrispondere all’intento del legislatore, che con il decreto legislativo n. 105 del 2015 ha rafforzato - rispetto all’abrogato d.lgs. n. 334 del 1999 - il ruolo di indirizzo e coordinamento attribuito al Ministero dell’ambiente, sia pure nel quadro di un insieme di funzioni che vengono confermate, e coerentemente con la normativa comunitaria che, ai fini della prevenzione dei rischi, pone agli stati membri gli obblighi d’informazione, consultazione e partecipazione del pubblico al processo decisionale, si ritiene opportuno segnalare alcune disposizioni dell’articolato, che secondo il Collegio sono meritevoli di approfondimento e integrazione.

Un primo profilo, che si sottopone all’attenzione dell’Amministrazione, riguarda le definizioni (art.2).

In proposito si considera che nel testo manca la definizione del “piano di emergenza esterna”, alla cui redazione e al cui aggiornamento è finalizzata la consultazione pubblica, la cui disciplina è oggetto di regolazione. Pertanto, la nozione di piano di emergenza esterna, citato all’art. 1 dello schema, andrebbe inserita tra le definizioni del successivo art. 2, anche con un semplice rinvio a quella espressa dall’art. 21. comma 7, del decreto legislativo.

Relativamente, poi, alla definizione di “popolazione”, benché coincidente con quella espressa dall’art. 1, comma 2, dell’abrogato decreto ministeriale n. 139 del 2009, si osserva che l’indicazione dei “gruppi” senza alcuna specificazione tra i soggetti aventi titolo a partecipare alla consultazione appare eccessivamente generica, poiché non esclude le aggregazioni occasionali, che non presentino i caratteri di individuabilità e solidità più volte sottolineati dalla giurisprudenza come indicativi dello stabile collegamento tra i gruppi e gli interessi protetti considerati.

In proposito non è poi di minor rilievo che la direttiva 2012/18/UE all’art. 15 (Consultazione pubblica e partecipazione al processo decisionale) prescriva che relativamente ai piani di emergenza interna gli Stati devono offrire al pubblico interessato una tempestiva opportunità di esprimere il proprio parere, e che l’art. 3, paragrafo 1, della stessa direttiva offra la seguente definizione di pubblico interessato: “ il pubblico che subisce o può subire gli effetti delle decisioni adottate su questioni disciplinate dall'articolo 15, paragrafo 1, o che ha un interesse da far valere in tali decisioni;
ai fini della presente definizione le organizzazioni non governative che promuovono la protezione dell'ambiente e che soddisfano i requisiti applicabili di diritto nazionale si considerano portatrici di un siffatto interesse ”.

Su tali rilievi si invita l’Amministrazione a valutare l’opportunità di integrare la definizione di popolazione espressa al comma 1 dell’art. 2;
allo scopo e senza preclusione per soluzioni diverse, si suggerisce di sostituire l’espressione “che sono o possono essere interessati dalle azioni derivanti dal piano di emergenza esterna” con la seguente “ che siano portatori di un interesse concreto e qualificante alle azioni derivanti dal piano di emergenza interno ”.

Relativamente alle forme di consultazione della popolazione, disciplinate dall’art. 3, si prospettano alcune integrazioni volte a dare maggiore concretezza alle relative procedure e ad agevolare l’azione del prefetto.

In primo luogo si considera che l’art. 23 del decreto legislativo prevede che i comuni mettano a disposizione del pubblico sul sito istituzionale le informazioni fornite dal gestore dello stabilimento di soglia superiore di rischio. Una esplicita indicazione nel senso potrebbe essere aggiunta al comma 1 dell’art. 3, nella parte in cui sono elencati gli strumenti a disposizione del prefetto per la consultazione della popolazione.

In corrispondenza, poi, del comma 3, lettera c), si suggerisce di modificare l’inciso “azioni previste” in “ azioni possibili o previste ”, dovendosi tener conto che la consultazione può precedere la prima redazione del piano di emergenza esterna o essere propedeutica all’aggiornamento o alla revisione dello stesso.

Con riferimento ancora al comma 4 dell’art. 3, si invita l’Amministrazione a indicare gli strumenti attraverso i quali la popolazione può far pervenire al prefetto osservazioni, proposte o richieste, delle quali detta autorità dovrà tener conto ai fini della consultazione.

Quanto all’art. 4, si ritiene che lo stesso possa essere espunto in quanto privo di efficacia regolatoria, poiché replica il contenuto di una disposizione già espressa dalla fonte di livello superiore (art. 32, comma 2, del decreto legislativo ).

Infine, sul piano formale si suggerisce una stesura più concisa del “preambolo”, apportandovi i seguenti correttivi:

- aggiungere nell’incipit del provvedimento dopo la citazione del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, quale autorità che adotta il regolamento, l’indicazione dei Ministri concertanti e depennare conseguentemente gli alinea in cui si richiama l’acquisizione del concerto degli stessi Ministri;

- riunire il terzo e il quarto visto con la seguente formulazione: “ Visto il decreto legislativo 26 giugno 2015, n. 105, recante il recepimento della direttiva 2012/18/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 4 luglio 2012, e, in particolare, gli articoli 21 e 32 ”;

- sostituire l’inciso “Acquisita l’intesa della Conferenza unificata…” con l’espressione “ Acquisito l’assenso della Conferenza unificata, ai sensi degli artt. 3 e 8 del decreto legislativo 28 agosto 1987, n. 281 e successive modificazioni e integrazioni ”;

- far precedere dalla parola “ Udito ”, in sostituzione di “Acquisito”, il richiamo al parere del Consiglio di Stato.