N. 04977/2012REG.PROV.COLL.

N. 07345/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7345 del 2009, proposto da:
M G, rappresentato e difeso dall’Avv. F S, con domicilio eletto in Roma presso lo studio dell’Avv. Antonio Corace, via della Balduina, 28;

contro

Comune di Catanzaro (Cz), in persona del Sindaco pro tempore , costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dall’Avv. R M, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via della Frezza, 59;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. per la Calabria, Sede di Catanzaro, Sez. I, n. 627 dd. 6 giugno 2008, resa tra le parti e concernente diniego approvazione piano di lottizzazione “Topazio” .

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Catanzaro;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 marzo 2012 il Cons. Fulvio Rocco e uditi per l’appellante Giovanni M l’Avv. F S e per il Comune di Catanzaro l’Avv. R M;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.1. Le vicende riguardanti il presente giudizio iniziano allorquando la Sig.ra Maria I ha chiesto in data 13 marzo 2006 al Comune di Catanzaro l’approvazione di un Piano di lottizzazione, denominato “Topazio” da localizzare in località Bellino in area ricadente nella zona territoriale omogenea G1 del vigente Piano Regolatore Generale del Comune medesimo.

L’art. 58 delle N.T.A. ammette per tale zona, tra le altre destinazioni d’uso - e per quanto qui segnatamente interessa - quelle di residenza stagionale e/o funzionale alla gestione delle strutture turistico - ricettive, strutture alberghiere e villaggi turistici, camping, servizi e funzioni complementari, attività di culto, attività di servizio diffuso, esercizi pubblici e locali di divertimento, attività commerciali ed artigianali con determinate caratteristiche, servizi culturali e sociali di iniziativa pubblica e privata, verde pubblico attrezzato ed attrezzature del verde e dello sport.

Nelle more dell’istruttoria la Sig.ra I è deceduta, e l’iniziativa è stata proseguita dal suo erede, Sig. Giovanni M.

Va sin d’ora evidenziato che l’iniziativa medesima si inserisce nel quadro di altre iniziative di lottizzazione curate dal medesimo imprenditore, nonché da altre imprese, ricadenti nella stessa località e nella stessa zona territoriale omogenea, interessata, peraltro, anche da un piano attuativo di iniziativa pubblica in variante al Piano Regolatore e approvato dal Consiglio Comunale a seguito di conferenza di servizi decisoria del 24 novembre 2005.

Tale strumento urbanistico di iniziativa pubblica contempla a sua volta la realizzazione di infrastrutture viarie e di altri interventi concernenti le opere di urbanizzazione primaria ed interessa un ampio comparto denominato Giovino - Bellino, comprendente anche l’area su cui sono localizzati gli anzidetti piani di lottizzazione di iniziativa privata.

Il piano di lottizzazione di iniziativa privata proposto dapprima dalla I e poi dal M è stato disaminato in sede di conferenza di servizi tenuta in data 22 maggio 2006 e conclusasi con esito favorevole, a seguito dell’acquisizione dei pareri, nulla osta ed autorizzazioni previsti a’ sensi dell’art. 14 della L. 7 agosto 1990 n. 241, peraltro con l’imposizione di alcune prescrizioni puntualmente indicate nel relativo verbale.

Nondimeno, il procedimento non è poi proseguito, e in dipendenza di ciò il soggetto proponente ha notificato vari atti di diffida diretti all’Amministrazione Comunale al fine di ottenere la positiva conclusione del procedimento medesimo mediante la deliberazione consiliare di approvazione del Piano di lottizzazione.

Il M, non avendo le diffide inizialmente ottenuto riscontro da parte dell’Amministrazione Comunale, ha proposto innanzi al T.A.R. per la Calabria, Sede di Catanzaro, tre ricorsi avverso il silenzio serbato dall’Amministrazione medesima, rispettivamente rubricati sub R.G. 1063 del 2007, R.G. 1227 del 2007 e R.G. 1228 del 2007.

Tali ricorsi sono stati poi dichiarati improcedibili per difetto di interesse alla loro decisione, rispettivamente con sentenze n. 2059 dd. 13 dicembre 2007, n. 120 dd. 4 febbraio 2008 e n. 121 dd. 4 febbraio 2008 rese tutte dalla Sezione I dell’adito T.A.R., posto che nelle more dei relativi giudizio l’Amministrazione Comunale ha definito con provvedimenti espressi le relative pratiche.

Infatti, con deliberazione n. 525 dell’11 ottobre 2007 la Giunta Municipale ha dapprima chiesto parere ad un legale in ordine ai piani di lottizzazione.

Tale parere è stato sollecitamente reso in data 30 ottobre 2007 nel senso della necessità di denegare l’approvazione delle iniziative di lottizzazione: e, in conseguenza di ciò, è stato pertanto introdotto un emendamento alla proposta di deliberazione di approvazione del predetto piano “Topazio” , contemplante, all’opposto, il diniego dell’approvazione stessa.

Il diniego è stato espresso con deliberazione del Consiglio Comunale n. 93 dd. 5 novembre 2007, elaborata sulla scorta del parere predetto e di una relazione integrativa dd. 31 ottobre 2007 predisposta dagli Uffici del Comune.

Nella parte motiva di tale deliberazione si legge – tra l’altro, e per quanto qui segnatamente interessa - che “…si impone l’obbligo di tutelare il territorio e gli interessi collettivi della collettività amministrata (e che) si impone l’obbligo di realizzare nel comprensorio Giovino - Bellino un polo turistico d’eccellenza alla stregua delle previsioni del PRG vigente… (e) che pertanto è necessaria la rivisitazione del piano attuativo di iniziativa pubblica, che contempli anche l’auspicata compartecipazione dei privati interessati, e stesa a tutto l’ambito ZTO G1 individuato dal PRG, in un’ottica di programmazione complessiva del territorio di che trattasi e preveda l’adeguata dotazione oltre delle infrastrutture anche quella dei servizi e delle attrezzature funzionali finalizzati allo sviluppo armonico dell’area, alla massima fruibilità collettiva e alla compatibilità con le valenze ambientali e paesaggistiche e quindi con un diverso complessivo assetto convenzionale ”.

Pertanto, l’approvazione era ricusata sulla base delle seguenti considerazioni:

“a) L’area da lottizzare allo stato non ha alcuna accessibilità, non avendo la ditta richiedente previsto la realizzazione delle opere di urbanizzazione all’esterno dell’area da lottizzare, stante che non rientra nella programmazione delle opere pubbliche comunali ed, inoltre, la zona è priva delle reti essenziali di allaccio;

b) L’intervento prospetta tipologie residenziali non ammesse nell’art. 58 della N.T.A., che prevede esclusivamente “residenza stagionale e/o funzionale alla gestione delle strutture turistico ricettive” ;

c) La proposta singola non è coordinata con le altre proposte, arrecando un disordinato sviluppo urbanistico dell’unica zona destinata a vocazione turistica di pregio ambientale, non prevedendosi costruzioni con destinazioni d’uso assortite secondo le indicazioni della destinazione urbanistica prevista dall’art. 58 delle N.T.A.;

d) Gli interventi dei piani di lottizzazioni segmentati nelle sette richieste si sono sottratti alla legittima procedura di valutazione di impatto ambientale (V.I.A.) riferito alle sette lottizzazioni nel loro complesso. Non è sufficiente infatti il parere rilasciato limitatamente alla lottizzazione Di Tocco - Ferragina, ma è necessario un nuovo esame ed un nuovo parere che comprenda tutte le lottizzazioni, esteso comunque all’intero comprensorio ZTO G1” .

Nella stessa deliberazione è stata inoltre affermata la necessità della costituzione di un consorzio pubblico-privato per progettare e realizzare un piano di dettaglio particolareggiato, che ridisegni urbanisticamente un “quartiere turistico” organico con il supporto di un adeguato piano economico-finanziario, dando quindi mandato al competente Settore dell’Amministrazione Comunale di predisporre in tempi rapidi una proposta operativa.

Inoltre, e più in generale, il Consiglio Comunale rivendica con lo stesso provvedimento “ poteri più ampi, anche di carattere discrezionale” , precisando poi “che la proposta di deliberazione predisposta inizialmente dagli uffici con una serie di rilievi e prescrizioni essenziali era evidentemente dettata dall’ipotesi di un percorso condiviso per rendere conforme a legalità ed ad opportunità di interesse pubblico, la pratica in oggetto, senza radicalmente ostacolarla;
che eventi successivi, di natura giudiziaria ed extragiudiziaria, inducono ad assumere determinazioni compiute sulla basi degli atti esistenti, salvo riesame in sede di reimpostazione della programmazione urbanistica nelle sue varie fasi;
che pertanto è necessaria la rivisitazione del piano attuativo di iniziativa pubblica, che contempli anche l’auspicata compartecipazione dei privati interessati, estesa a tutto l’ambito ZTO GI individuato dal P.R.G., in un’ottica di programmazione complessiva del territorio di che trattasi e (che) preveda l’adeguata dotazione oltre delle infrastrutture anche quella dei servizi e delle attrezzature funzionali finalizzati allo sviluppo armonico dell’area, alla massima fruibilità collettiva e alla compatibilità con le valenze ambientali e paesaggistiche e quindi con un diverso, complessivo assetto convenzionale” .

1.2. Con ricorso proposto sub R.G. 41 del 2008 innanzi al T.A.R. per la Calabria, Sede di Catanzaro, il M ha pertanto chiesto l’annullamento della testè riferita deliberazione del Consiglio Comunale di Catanzaro n. 93.

In tale primo grado di giudizio il M ha dedotto al riguardo quanto segue.

1) Violazione del T.U. approvato con D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, della L.R. 16 aprile 2002 n. 19, della L. 7 agosto 1990 n. 241, del T.U. approvato con D.L.vo 18 agosto 2000 n. 267, nonché eccesso di potere per difetto ed erroneità dei presupposti, difetto di motivazione e di istruttoria, travisamento dei fatti, sviamento di potere.

In particolare, il M ha affermato che il provvedimento di diniego non sarebbe stato preceduto dall’avviso di reiezione della domanda, contemplato dall’art. 10-bis della medesima L. 241 del 1990, e che sarebbe stato altresì violato l’art. 7 della stessa L. 241 del 1990 in quanto la deliberazione impugnata revocherebbe e disapplicherebbe atti presupposti, quali quelli posti in essere nel corso del procedimento e – segnatamente - nell’ambito della conferenza di servizi.

In ogni caso - sempre secondo la tesi del M - la deliberazione impugnata sarebbe stata motivata in modo del tutto insufficiente, avendo il Consiglio Comunale omesso di prendere in considerazione i pareri acquisiti nel corso del procedimento, immotivatamente disattendendoli;
né, all’uopo, potrebbe soccorrere il riferimento alla relazione illustrativa, a sua volta secondo il medesimo ricorrente in primo grado carente di motivazione e, comunque, afflitta da vizi suoi propri, in quanto sottoscritta da soggetti non aventi competenza in relazione all’attività di pianificazione e comunque non conseguita da un’approfondita istruttoria.

Il M ha dedotto anche la violazione dell’art. 49 del T.U. approvato con D.L.vo 267 del 2000, in quanto il parere ivi prescritto non sarebbe stato reso dal dirigente competente.

2) Ulteriore violazione del T.U. approvato con D.P.R. 380 del 2001, della L.R. 19 del 2002. della L. 241 del 1990, del T.U. approvato con D.L.vo 267 del 2000, nonché eccesso di potere per difetto ed erroneità dei presupposti, travisamento dei fatti, contraddittorietà, difetto di motivazione e di istruttoria, sviamento di potere.

Secondo il M la deliberazione impugnata non avrebbe tenuto conto della rilevanza determinante del piano attuativo, negando invece le previsioni dello stesso e prospettando la necessità di una sua rivisitazione;
e, peraltro, il piano attuativo di iniziativa pubblica non sarebbe stato annullato né revocato, né sarebbero stata comunque addotte motivazioni di sorta in ordine alla necessità di rivisitazione, posto che L’intenzione di rivederne il contenuto sarebbe connessa alla sola volontà politica di non approvare un intervento concordato, disattendo e disapplicando in tal modo lo stesso piano attuativo approvato ad iniziativa dello stesso Comune.

Sempre secondo lo stesso M, in presenza del piano attuativo, ossia di uno strumento di esecuzione dello strumento urbanistico generale, il Consiglio Comunale era chiamato semplicemente a verificare la conformità delle previsioni del piano di iniziativa privata al piano stesso oltre che al Piano Regolatore Generale;
né risultavano esatte le affermazioni, contenute nella stessa deliberazione impugnata, secondo le quali l’area da lottizzare sarebbe priva di accesso, le tipologie previste non sarebbero conformi alle previsioni dell’art. 58 N.T.A. e gli interventi non sarebbero coordinati fra di loro;
né, ancora, sarebbe richiesta in ogni caso la valutazione di impatto ambientale, e neppure sussisterebbero disposizioni normative che prevedano l’obbligo di costituzione di un consorzio tra soggetti pubblici e/o privati per l’attuazione del piano di lottizzazione

3) Ulteriore violazione del T.U. approvato con D.P.R. 380 del 2001, della L.R. 19 del 2002, della L. 241 del 1990, della L.R. 19 del 2002, della L. 241 del 1990 e del T.U. approvato con D.L.vo 267 del 2000, eccesso di potere per difetto ed erroneità dei presupposti, travisamento dei fatti, contraddittorietà, difetto di motivazione ed i istruttoria, sviamento di potere, violazione dei principi sugli atti ed i provvedimenti amministrativi e di adeguatezza, eccesso di potere per illogicità manifesta, incongruenza ed incompetenza.

Secondo il M l’Amministrazione Comunale si sarebbe illegittimamente avvalsa dell’ausilio esterno di un professionista che ha reso il parere legale, il quale peraltro ha disatteso i pareri già esistenti e resi dagli organi istituzionali;
né al professionista esterno sarebbero stati peraltro sottoposti dei quesiti, essendo stata rimessa allo stesso la sola valutazione di tutti gli atti del procedimento;
e – ancora – il parere sarebbe stato chiesto da un organo a ciò incompetente, ossia la Giunta Comunale, né sarebbe stato preceduto dalla stipulazione di un contratto scritto fra le parti.

Il professionista, inoltre, ad avviso del M sarebbe incorso nella stesura del parere in errori di fatto, stante l’assenza di adeguata istruttoria al riguardo.

Secondo la tesi dello stesso M la deliberazione consiliare recante il diniego di approvazione della lottizzazione risulterebbe comunque viziata da sviamento di potere, atteso che la stessa si fonderebbe non già sull’erroneità del piano di dettaglio, quanto sull’intento di ridisegnare urbanisticamente un quartiere turistico in luogo delle lottizzazioni proposte;
e tale sviamento risulterebbe comprovato in modo testuale anche dal contenuto dello stesso parere reso dal professionista, segnatamente laddove si propone di azzerare l’intero procedimento allo scopo di delineare un assetto diverso del territorio.

1.3. Nel primo grado di giudizio si è costituito il Comune di Catanzaro, deducendo l’infondatezza del ricorso e chiedendone il rigetto.

1.4. Con motivi aggiunti di ricorso il M ha esteso l’impugnazione anche ai verbali delle sedute della Giunta Comunale di Catanzaro del 13 dicembre 2007 e dell’8 gennaio 2008, riguardanti la nomina della Commissione avente il compito di predisporre una proposta operativa per la pianificazione del comparto Giovino del Comune di Catanzaro.

Tali attività, sempre ad avviso del M, costituirebbero prova della sussistenza del vizio di sviamento di potere da lui dedotto nei confronti della deliberazione consiliare di diniego dell’approvazione della lottizzazione laddove l’approvazione medesima sarebbe stata – sempre a suo dire – denegata non già con riguardo ad una pretesa irregolarità o a ad un asserito contrasto tra i piani attuativi e lo strumento urbanistico generale, ma per addivenire ad una variante della strumentazione urbanistica vigente.

Secondo il ricorrente in primo grado tale sviamento sarebbe reso evidente dalle relazioni introduttive, laddove si farebbe espresso riferimento all’intento di giungere ad un diverso assetto convenzionale e si evidenzierebbe che i piani di lottizzazione sono stati istruiti dalla precedente Amministrazione Comunale;
né andrebbe sottaciuto che le relazioni del Sindaco e della Giunta Comunale prospetterebbero l’intervento come espressione di attività degli stessi organi, anche di concerto con i gruppi consiliari di maggioranza, invadendo un ambito di competenza proprio - per