Pubblicato il 19/04/2021

N. 03131/2021REG.PROV.COLL.

N. 04789/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4789 del 2020, proposto da
-OMISSIS- quale titolare dell’omonima impresa di costruzioni, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Vincenza D'Amico, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, Ufficio Territoriale del Governo Roma, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

-OMISSIS-, Prefetto di Roma quale Commissario ad Acta, -OMISSIS-in Qualità di Commissario ad Acta delegato, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria, n. -OMISSIS-, resa tra le parti, concernente l’ottemperanza alla sentenza del TAR per Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria, n° -OMISSIS-.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali e del Ministero dell’Interno, Ufficio Territoriale del Governo di Roma;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 4 marzo 2021 il Cons. R S e dato atto della presenza, ai sensi di legge, degli avvocati delle parti come da verbale dell’udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 - L’appellante impugna la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale della Calabria, sede di Reggio Calabria, n. -OMISSIS-, con la quale il T.A.R. della Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria, ha definito il suo ricorso volto all’ottemperanza della precedente sentenza del medesimo Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria, n. -OMISSIS-, che aveva annullato il provvedimento di cui alla deliberazione della Commissione regionale per l’impiego della Calabria del 28 settembre 1993, di revoca dei finanziamenti in precedenza accordati ex lege n. 67/1988 ai progetti nn. -OMISSIS-, presentati dal -OMISSIS- per il rifacimento dei marciapiedi e la pulizia dei tombini di varie zone della città, nonché per il risanamento igienico-ambientale dell’alveo dei torrenti nel territorio comunale.

2 - La revoca era stata disposta in seguito all’avvio di un procedimento penale nei confronti dell’appellante e al sequestro del cantiere nonché in ragione del fatto che il Comune non aveva dato seguito alla richiesta formulata dalla Commissione regionale di sostituzione dello stesso appellante quale esecutore dei progetti.

3 - La predetta sentenza del TAR, adottata dopo che il medesimo Tribunale in sede cautelare aveva accolto, con ordinanza n. -OMISSIS-, la richiesta di sospensiva del provvedimento ministeriale di revoca dei finanziamenti “limitatamente ai fini dell’accantonamento delle relative disponibilità finanziarie”, avendo ritenuto che la revoca impugnata fosse stata disposta in contrasto con il principio costituzionale di non colpevolezza.

4 - Con successiva sentenza n. -OMISSIS-, il medesimo giudice accoglieva il ricorso per l’ottemperanza alla citata decisione con esclusivo riferimento all’amministrazione statale, in quanto “tenuta, salvo che siano intervenuti fatti ulteriori, ad erogare al -OMISSIS- i finanziamenti in questione”. Col medesimo provvedimento la Sezione ordinava “al Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali di dare esecuzione alla sentenza n. -OMISSIS- non oltre il termine di sessanta giorni”, nominando, per l’ipotesi di ulteriore inadempienza, quale commissario ad acta, un Dirigente Generale del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali.

5 - Con ordinanza n. -OMISSIS- il TAR, previa revoca della già disposta nomina del Commissario ad acta, conferiva le medesime funzioni commissariali al Prefetto di Roma, con facoltà di delega ad un funzionario del medesimo ufficio ovvero di altra amministrazione statale.

6 - Con decreto prot. n. -OMISSIS-, il Prefetto di Roma delegava il dott. -OMISSIS-, e il medesimo TAR con ordinanza n. -OMISSIS-, su istanza di chiarimenti del Commissario, affermava, tra l’altro, che il Commissario “dovrà limitarsi ad accreditare al -OMISSIS- i finanziamenti spettanti per i tre progetti affidati al -OMISSIS-, “salvo che siano intervenuti fatti ulteriori” impeditivi, restando non coperta dal giudicato l’attività amministrativa successiva propria del Comune, anche in termini di verifica e controllo”.

7 - Il Commissario emanava infine il decreto prot. n. -OMISSIS-, con il quale escludeva che il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali e, ove fosse occorso, l’Ispettorato Territoriale del Lavoro di Reggio Calabria, fossero tenuti ad erogare al -OMISSIS- i finanziamenti in questione, dal momento che erano intervenuti i seguenti fatti ulteriori impeditivi:

In primo luogo, l’incompetenza del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali e, ove fosse occorso, dell’Ispettorato Territoriale del Lavoro di Reggio Calabria – ritenendo il Commissario dirimenti, a tal fine, le considerazioni riportate nelle note del Segretariato generale del Ministero del Lavoro prot. n. -OMISSIS- e dell’INAIL, prot. n. -OMISSIS-

8 - In particolare, la nota del 20 dicembre 2017 evidenziava che “la materia relativa alle politiche attive del lavoro, nella quale rientra l’utilizzo di disoccupati in progetti di utilità collettiva, non rientra più tra le competenze di questa Amministrazione centrale. Infatti le materie di riferimento di cui alla normativa richiamata della legge 11 marzo 1988, n. 67 sono transitate, per effetto della riforma costituzionale realizzata ad opera della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, recante ‘Modifiche al titolo V parte seconda della Costituzione’, nella sfera di competenza degli Enti locali”, indicando nell’attuale Ispettorato Territoriale del Lavoro di Reggio Calabria non la struttura competente all’esecuzione del giudicato de quo, bensì quella “più idonea a fornire ogni utile elemento di conoscenza e valutazione per la parte concernente l’attività amministrativa svolta all’epoca dei fatti”. A propria volta l’INAIL - con nota dell’8 agosto 2018 - rappresentava che detta “Amministrazione, istituita dal d.lgs. n. 149/2015 e divenuta operativa dal 1° gennaio 2017, non ha mai avuto nelle proprie funzioni ed attribuzioni l’attuazione di misure di politica attiva né, tantomeno, la gestione delle relative risorse finanziarie, come risulta dall’art. 2 del sopra menzionato decreto, nonché dal successivo Statuto dell’INL (D.P.R. n. 109/2016)”.

9 - In via subordinata, il Commissario deduceva quale fatto impeditivo l’inesistenza di pertinenti risorse finanziarie, ritenendo dirimenti, a tal fine, le considerazioni riportate nelle note dell’INAIL prot. n. -OMISSIS-. In particolare, con la prima nota era stato rappresentato che «i finanziamenti della misura di politica attiva in parola (ex art. 23, legge n. 67/1988), avente la precipua finalità di far conseguire a giovani tra i 18 e i 29 anni “apposita preparazione professionale”, per promuovere occasioni di lavoro, sembra essere stata finanziata solo per il triennio 1988/1990. Negli anni, infatti, tale misura sembra essere stata superata dalle disposizioni legislative che sono entrate, successivamente, in vigore nel nostro ordinamento: si fa riferimento, in particolare, al decreto legislativo 28 febbraio 2000, n. 81, recante “Integrazioni e modifiche della disciplina dei lavori socialmente utili, a norma dell’art. 45, comma 2, della legge 17 maggio 1999, 144”. Con tale disposizione, con cui il legislatore sembra aver mutato la propria strategia nel senso di non finalizzare più tale tipologia di lavoro (lavori di pubblica utilità) alla creazione di nuova occupazione con utilizzazione di giovani inoccupati, ma al c.d. “svuotamento del bacino” con misure volte alla stabilizzazione dell’occupazione rivolte a “soggetti …. che abbiano effettivamente maturato 12 mesi in tali attività nel periodo dal 1° gennaio 1998 al 31 dicembre 1999”. La citata normativa del 2000 ha superato, dal punto di vista della disciplina sostanziale dei lavori di pubblica utilità, quanto previsto dal decreto legislativo 1° dicembre 1997, n. 468. Inoltre, con il decreto legislativo 23 dicembre 1997, n. 469, le competenze in materia sono state decentrate in favore delle Regioni e degli enti locali. Disposizioni queste, di recente, espressamente abrogate dal decreto istitutivo dell’ANPAL (d.lgs. n. 150/2015)”.

Con la seconda nota - prot. n. -OMISSIS-- l’INAIL aveva inoltre rappresentato che le “risorse destinate a finanziare tali iniziative (..) erano poste nella diretta disponibilità dell’Amministrazione centrale, cui era affidata la gestione del capitolo di bilancio 4576 … Risorse” di cui “per i progetti in parola, le allora strutture territoriali non hanno avuto la materiale disponibilità, come confermato anche dalle… note del 24/06/1998, del 29/06/1998 e del 7/12/1998”.

10 - Pertanto, con la sentenza n. --OMISSIS-impugnata davanti al Consiglio di Stato, il TAR ha rigettato l’istanza di ottemperanza proposta dal ricorrente sia nella parte in cui era volta a contestare le conclusioni cui era pervenuto il Commissario ad acta, sia nella parte in cui formulava una richiesta risarcitoria, evidenziando che “il giudicato di cui qui si è chiesta l’esecuzione non ha mai statuito sulla regolare attuazione dei progetti affidati all’impresa -OMISSIS-, ma ha accolto la censura sulla revoca dei finanziamenti assegnati al -OMISSIS- motivata sulla base della mera pendenza di un processo penale a carico dell’imprenditore responsabile del progetto. Nulla poi è stato documentato sull’attività successiva alla predetta statuizione di annullamento, tanto che sia con la diffida, fatta dal -OMISSIS- peraltro solo nel 2004, che con il presente ricorso, è stata solo genericamente chiesta l’esecuzione del giudicato”.

“Conseguenzialmente la sentenza di ottemperanza n. -OMISSIS-si è limitata ad ordinare al Ministero di accreditare al -OMISSIS- i finanziamenti spettanti per i tre progetti affidati al -OMISSIS-, sempre che non fossero intervenuti fatti ulteriori impeditivi, di cui invece il Commissario ad acta nominato da questo giudice ha rilevato la sopravvenienza.”

11 - Con l’appello il ricorrente ripropone le medesime censure avanzate in primo grado, ritenendo che non sia stato correttamente eseguito il giudicato relativo alla sentenza del medesimo TAR, n. -OMISSIS- e alla successiva sentenza per l’ottemperanza n. -OMISSIS-resa sempre dal TAR Calabria, ed asserisce di aver diritto a un ingente credito riconosciutogli dal giudicato in questione o in subordine al risarcimento del danno ex art. 112, comma 3, c.p.a.

12 - Il Ministero del lavoro, costituitosi in giudizio, chiede viceversa il rigetto dell’appello, ritenuto manifestamente infondato, avendo il giudicato statuizioni del tutto estranee alle pretese avanzate dal sig. -OMISSIS-.

13 – Ai fini della decisione della complessa e risalente controversia, considera il Collegio che la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria, n. -OMISSIS-, annullava il provvedimento di revoca di finanziamenti accordati a progetti presentati dal -OMISSIS-, adottato dalla Commissione regionale per l’impiego della Calabria il 28.9.1993 in quanto l’interesse pubblico doveva trovare tutela con il mantenimento del provvedimento di sospensione dei progetti e non con l’adozione di un provvedimento di revoca. Si trattava quindi di una sentenza di mero annullamento con salvezza delle ulteriori scelte da parte dell’Amministrazione la quale, in presenza di una indagine penale con misure cautelari a carico dell’appaltatore, avrebbe anche potuto sostituire l’impresa affidataria.

14 - La seconda delle sentenze sopra citate (n. -OMISSIS-), accoglieva il ricorso del sig. -OMISSIS- ponendo un preciso limite, in quanto statuiva che l’obbligo del Ministero del lavoro di erogare al -OMISSIS- i finanziamenti a suo tempo revocati “Salvo che siano intervenuti fatti ulteriori”. Nulla veniva invece disposto quanto alle pretese creditorie del ricorrente, in relazione a opere mai realizzate.

15 - Non può essere quindi accolto il primo motivo di ricorso, con il quale il sig. -OMISSIS- sostiene che il giudicato risalente all’anno duemila sia tuttora eseguibile materialmente e giuridicamente.

Di contro, che ancor prima del formarsi del giudicato si è verificato il radicale mutamento del quadro legislativo e della situazione di fatto, di seguito indicato.

15.1 - la materia relativa alle politiche attive del lavoro, nella quale rientra l’utilizzo di disoccupati in progetti di utilità collettiva, sin dal 2001 non rientra più tra le competenze dell’Amministrazione resistente;

15.2 - i relativi fondi, accreditati su un capitolo di spesa oggi soppresso, avevano la precipua finalità di far conseguire ai giovani fra i 18 e i 29 anni "apposita preparazione professionale", per promuovere occasioni di lavoro, in materia di politica attiva del lavoro, il cui finanziamento era circoscritto al solo triennio 1988/1990. Successivamente, tale misura di politica attiva del lavoro è stata superata, in particolare dal decreto legislativo 28 febbraio 2000, n. 81, recante "Integrazioni e modifiche della disciplina dei lavori socialmente utili, a norma dell'art. 45, comma 2, della legge 17 maggio 1999, n. 144".

15.3 - La mancata realizzazione delle opere oggetto dell’originario affidamento e la sopravvenuta irrealizzabilità delle stesse da parte del personale assunto a suo tempo per superamento dei limiti di età e per risoluzione dei relativi contratti di lavoro depongono comunque per l’assoluta impossibilità di dare esecuzione al giudicato.

15.4 - L’erogazione di contributi ora per allora finanzierebbe opere “inesistenti” in seno a una politica attiva del lavoro radicalmente mutata negli anni, di cui i veri destinatari (ossia i giovani tra i 18 e i 29 anni assunti a suo tempo) nemmeno potrebbero beneficiarne se non altro per superamento del limite dell’età anagrafica.

15.5 – Così come esattamente rilevato dal giudice di primo grado, il decreto commissariale del 22 febbraio 2019 ha acclarato la “inesistenza di pertinenti risorse finanziarie” e stante la soppressione delle funzioni in materia di politiche attive del lavoro in capo all’Amministrazione resistente e alle sue articolazioni territoriali ha reso evidente l’impossibilità di istituire un apposito capitolo di spesa che serva a finanziare funzioni ormai soppresse.

15.6 - In ogni caso, non è configurabile alcuna pretesa dell’appellante per opere mai realizzate, potendosi anzi dubitare del suo stesso interesse a coltivare il primo motivo di ricorso.

16 - Con il secondo motivo di ricorso, il sig. -OMISSIS- avanza una richiesta risarcitoria che alla stregua delle pregresse considerazioni risulta priva di fondamento, e che comunque resta del tutto generica, non ponendo particolari criteri di individuazione anche presuntiva del danno del danno in relazione alla circostanza che l’esecuzione dell’opera era stata resa impossibile dal sequestro penale della sua azienda edile, e che il carattere sociale dell’intervento avrebbe imposto la sua realizzazione da parte di altro operatore economico, qualora non accantonata in favore di interventi socio-economici diversi come in realtà accaduto, avendo invece la parte ricorrente chiesto a titolo risarcitorio la somma di denaro che avrebbe percepito quale prezzo dell’appalto interamente eseguito.

17 – L’appello deve pertanto essere respinto. La complessità e risalenza delle questioni controverse giustificano tuttavia la compensazione fra le parti delle spese del presente grado di giudizio.