Pubblicato il 24/12/2020

N. 08336/2020REG.PROV.COLL.

N. 08274/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8274 del 2011, proposto dal signor P C, rappresentato e difeso dall’avvocato N M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso la signora A D A in Roma, via Portuense, n. 104,

contro

il Comune di San Prisco, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato G G, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato G C in Roma, viale Bruno Buozzi, n.19,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Prima) n. 1972/2011, resa tra le parti, concernente la quantificazione dell’indennità di carica di Presidente del Consiglio comunale.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di San Prisco;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 25 del d.l. 28 ottobre 2020, n. 137 e l’art. 4 del d.l. 30 aprile 2020, n. 28, convertito con l. 25 giugno 2020, n. 70;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 11 novembre 2020, in collegamento da remoto in videoconferenza, il Cons. Antonella Manzione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso al T.A.R. per la Campania n.r.g. 360 del 2010 il signor P C impugnava il provvedimento della responsabile dell’area “Affari generali” del Comune di San Prisco del 26 novembre 2009 con il quale si formalizzava l’avvenuta riduzione, con decorrenza 1 gennaio 2008, dell’indennità di carica allo stesso spettante in quanto Presidente del Consiglio comunale dal luglio 2007. Con un unico, articolato motivo, il ricorrente lamentava plurime violazioni di legge. In particolare, si doleva del contrasto della determinazione unilateralmente assunta, peraltro da soggetto incompetente, con le previsioni dell’art. 8, comma 8, dello Statuto comunale, che commisurava l’importo della relativa spettanza alla somma erogata con analoga causale al vice Sindaco.

2. Il Tribunale adito, effettuata una sommaria ricostruzione del quadro normativo sotteso alla vicenda, riteneva corretta la scelta adottata, stante che dopo le novelle apportate alla formulazione originaria dell’art. 82 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (T.U.E.L.), da ultimo con l’art. 76, comma 3, del d.l. 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla l. 6 agosto 2008, n. 133, essendo stato abrogato il potere incrementale in precedenza riconosciuto alle Amministrazioni locali, la quantificazione doveva essere necessariamente effettuata con riferimento alle indicazioni nazionali.

3. Avverso tale sentenza ha interposto appello il signor P C, censurando l’ iter argomentativo seguito dal primo giudice. In particolare, il T.A.R. avrebbe errato nell’attribuire portata retroattiva alla novella del 2008, laddove essa, al contrario, non poteva riferirsi agli incrementi approvati sulla base della previgente diversa cornice ordinamentale, in particolare il d.m. n. 119 del 2000, che poneva solo limiti percentuali all’incremento deliberato rispetto al totale delle spese correnti stanziate in bilancio. A conferma della correttezza della propria ricostruzione, invocava altresì alcune pronunce della Corte dei conti in sede consultiva, chiaramente orientate al riconoscimento delle scelte di favore legittimamente attuate in ambito comunale fino alla fine della consiliatura in corso alla data di entrata in vigore del d.l. n. 122/2008 (pareri n. 102 del 2008 della sezione controllo della Corte dei conti della Lombardia e n. 22 del 2008 di quella della Sardegna). Essendo, peraltro, l’entità dell’indennità in controversia riconducibile addirittura a norma statutaria, la sua disapplicazione non avrebbe certo potuto avvenire per il tramite di una mera scelta dirigenziale.

4. Si è costituito in giudizio il Comune di San Prisco per chiedere la reiezione dell’appello e la conferma della sentenza di primo grado. Le modifiche apportate all’art. 82 T.U.E.L. costituiscono il punto di approdo di una tendenza legislativa rigorista, che ha preso avvio con l’art. 1, comma 54, della l. 23 dicembre 2005, n. 266, che « per esigenze di coordinamento della finanza pubblica », ha rideterminato in riduzione del 10 % la misura delle indennità e dei gettoni di presenza degli amministratori locali. La natura inderogabile di tutte le norme di settore, in quanto riconducibili a principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, sarebbe del resto confermata da giurisprudenza contabile di segno diametralmente opposto a quella citata da controparte, nonché, ancor più in dettaglio, dal parere rilasciato sul punto dalla Corte dei conti della Regione Campania nonché dall’A.N.C.I. regionale, debitamente interpellati in merito.

5. Con memoria versata in atti in data 30 settembre 2020, l’appellante ha ribadito la propria prospettazione, richiamando da ultimo le indicazioni rivenienti dall’art. 1, comma 552, della l. 27 dicembre 2019, n. 160, che ha definitivamente chiarito che le disposizioni di cui agli artt. 2, comma 25, lett. d), della l. 24 dicembre 2007, n. 244 e 76, comma 3, del d.l. 25 giugno 2008, n. 112, trovano applicazione « fermi restando gli incrementi qualora precedentemente determinati secondo le disposizioni vigenti fino a tale data ».

6. Alla pubblica udienza dell’11 novembre 2020, svoltasi con modalità da remoto ai sensi dell’art. 25, comma 2, del decreto legge n. 137 del 28 ottobre 2020, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

7. Il Collegio ritiene l’appello fondato.

8. Oggetto della controversia è la disciplina dell’indennità di funzione di un amministratore locale, nel caso di specie il Presidente del Consiglio comunale, la cui disciplina, contenuta nell’art. 82 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, ha subito nel tempo molteplici modifiche, tutte ispirate ad esigenze di finanza pubblica. La norma dispone dunque, in generale, in ordine al trattamento economico degli amministratori locali, distinguendo fra indennità di funzione e gettoni di presenza, la prima riservata alle cariche di Sindaco, Presidente del Consiglio comunale e Assessori, il cui ammontare è stato stabilito in generale con il decreto del Ministro dell’interno 4 aprile 2000, n. 119;
gli altri, di spettanza dei consiglieri comunali in ragione della effettività della partecipazione alle sedute. La stratificazione di novelle in direzione rigorista sia in termini assoluti, che avuto riguardo alla limitazione - recte , eliminazione- delle possibilità derogatorie originariamente riconosciute ai singoli Enti locali, hanno dato adito a divergenze interpretative di cui sono speculari le contrapposte letture da parte della giurisprudenza contabile reciprocamente invocate nelle divergenti ricostruzioni delle parti.

Rileva il Collegio come tali incertezze interpretative, già di per sé comprensibili a fronte di continue interpolazioni del testo, risultano amplificate dalla mancanza di una qualche disciplina transitoria, indispensabile a maggior ragione con riferimento ad una modifica destinata ad incidere su situazioni in corso. La ribadita esigenza di generale contenimento dei c.d. costi della politica, ne ha evidentemente ispirato una interpretazione restrittiva da parte degli uffici chiamati a dare applicazione all’istituto, comprensibilmente preoccupati dagli incombenti profili di potenziale responsabilità erariale in caso di erogazioni sovradimensionate.

8.1. L’iniziale determinazione della misura dell’indennità di funzione e dei gettoni di presenza per gli amministratori locali è recata nel già richiamato d.m.4 aprile 2000, n. 119, adottato sulla base dell’allora vigente art. 23, comma 9, della l. n. 265 del 1999, successivamente trasfuso nel T.U.E.L. La norma consentiva comunque di incrementare o diminuire gli importi con delibera, di Giunta o di Consiglio comunale. Su tale base normativa è intervenuto l’art. 1, comma 54, della l.23 dicembre 2005, n. 266 (Legge finanziaria 2006), il quale ha previsto che per « esigenze di coordinamento della finanza pubblica » sono rideterminate « in riduzione nella misura del 10 per cento rispetto all'ammontare risultante alla data del 30 settembre 2005 » (tra l’altro) le indennità di funzione spettanti ai Sindaci e ai componenti degli organi esecutivi (lett. a). L’art. 2, comma 25, lettera d), della legge n. 244 del 2007 ha successivamente sostituito l’art. 82, comma 11, primo periodo, del T.U.E.L. con una disciplina in parte successivamente abrogata, ai sensi della quale: i) resta la possibilità di incrementare le indennità di funzione degli amministratori locali con delibera di Giunta, relativamente ai Sindaci, ai Presidenti di Provincia e agli assessori comunali e provinciali, e con delibera di Consiglio, per i Presidenti delle assemblee;
ii) tale facoltà è esclusa nel solo caso di enti locali in condizioni di dissesto finanziario o che non rispettano il patto di stabilità interno;
iii) le eventuali delibere adottate in violazione di tali regole sono nulle;
iv) la corresponsione dei gettoni di presenza è comunque subordinata alla effettiva partecipazione del consigliere a consigli e commissioni. L’art.76, comma 3, del decreto-legge n. 112 del 2008, ha a sua volta riformulato il medesimo comma 11 dell’art. 82, facendo salvo, rispetto al testo introdotto dalla l. n. 244/2007, soltanto l’ultimo periodo. L’art. 61, comma 10, del medesimo provvedimento, ha invece stabilito, a decorrere dal 1 gennaio 2009, la rideterminazione delle indennità di funzione e dei gettoni di presenza con una riduzione del 30 % rispetto all’ammontare risultante alla data del 30 giugno 2008 per gli enti che nell’anno precedente non hanno rispettato il patto di stabilità. Il medesimo comma 10 ha previsto anche la sospensione sino al 2011 della possibilità di incremento dei medesimi compensi. Completa il quadro l’art. 1, commi 135 e 136, della l. n. 56 del 2014, inapplicabile ratione temporis , che ha fissato il principio della invarianza della spesa pubblica a legislazione vigente nel disporre modifiche al numero dei consiglieri comunali e al numero massimo di assessori.

9. Nel caso di specie, dunque, la responsabile dell’Area “Affari generali” del Comune di San Prisco, con provvedimento prot. n. 15986 del 26 novembre 2009, motivando peraltro ex post un orientamento già attuato con decorrenza dal 1 gennaio 2008 - e dunque, fatto addirittura retroagire rispetto all’entrata in vigore della novella, posteriore di qualche mese - giustificava la scelta gestionale attuata appellandosi all’avvenuta eliminazione da parte del d.l. n. 112/2008 del potere incrementale delle indennità già riconosciuto alle Amministrazioni locali: da qui, la ritenuta abrogazione implicita dell’art. 8, comma 8, dello Statuto comunale, che aveva provveduto in tal senso, commisurando la somma spettante al Presidente del Consiglio comunale a quella del vice Sindaco, a sua volta pari al 55 % di quella del Sindaco ex art. 4, comma 4, del d.m. n. 119/2000 (per un importo pari ad euro 1.533,88 mensili lordi).

10. La portata solo pro futuro di quelle, tra le disposizioni di rigore sopra richiamate, che impattano su scelte già legittimamente effettuate dagli Enti locali - ferma restando invece quella immediata della riduzione percentuale del 30 % a partire dal 2009, per gli Enti c.d. “non virtuosi”, nonché il “blocco” degli incrementi sino al 2011, in quanto a valenza generale - è stata definitivamente chiarita con l’art. 1, comma 552, della l. 27 dicembre 2019, n. 160 (legge di bilancio 2020). La disposizione reca, infatti, una norma interpretativa delle regole limitative dei poteri dei singoli in materia di indennità e gettoni di presenza degli amministratori locali, prevedendo esplicitamente che esse siano da intendere come divieto di applicare incrementi ulteriori rispetto all’ammontare già in godimento alla data di entrata in vigore delle disposizioni, ma « fermi restando gli incrementi qualora precedentemente determinati secondo le disposizioni vigenti fino a tale data ».

11. Quanto detto conferma la bontà della tesi di parte appellante, laddove ha lamentato la disapplicazione delle -legittime, in quanto previgenti- statuizioni dello Statuto, con riferimento alla sua carica di Presidente del Consiglio comunale in itinere alla data di entrata in vigore della novella, con ciò facendo indebitamente retroagire la portata della stessa, addirittura a data antecedente la sua entrata in vigore.

12. Alla luce delle considerazioni svolte, il Collegio ritiene di dover accogliere l’appello e per l’effetto, in riforma della sentenza del T.A.R. per la Campania, sez. I, n. 1972 del 6 aprile 2011, accogliere il ricorso di primo grado n.r.g. 1972 del 2011 e annullare il provvedimento della responsabile dell’Area “Affari generali” del Comune di San Prisco del 26 novembre 2009, nella parte in cui individua l’entità dell’indennità spettante al Presidente del Consiglio comunale senza tenere conto delle previsioni incrementali adottate dal Comune mediante disposizione statutaria antecedente l’entrata in vigore del d.l. n. 112/2008. Quanto detto ferma restando la necessità di riduzione percentuale dei relativi importi con decorrenza dal 1 gennaio 2009, ove il Comune versi nelle condizioni all’uopo individuate dal legislatore.

13. L’incertezza interpretativa obiettivamente insistente sulla materia giustifica la compensazione delle spese di entrambi i gradi di giudizio.