N. 01662/2014REG.PROV.COLL.

N. 01326/2010 REG.RIC.

N. 03553/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 1326 del 2010, proposto da:
SAGER S.R.L., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli avv. ti L M, A M e G Z, con domicilio eletto presso l’avv. L M in Roma, via Federico Confalonieri, n. 5;

contro

PROVINCIA DI UDINE, in persona del Presidente della giunta provinciale in carica, rappresentata e difesa dall'avv. A B, con domicilio eletto presso l’avv. A B in Roma, via Luigi Settembrini, n. 9;
REGIONE AUTONOMA FRIULI VENEZIA GIULIA, in persona del Presidente della giunta regionale in carica, rappresentata e difesa dall'avv. B C, con domicilio eletto presso l’Ufficio di Rappresentanza della Regione Friuli in Roma, piazza Colonna, n. 355;

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 3553 del 2012, proposto da:
SAGER S.R.L., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli avv. G Z, L M e A M, con domicilio eletto presso l’avv. L M in Roma, via Confalonieri, n. 5;

contro

PROVINCIA DI UDINE, in persona del Presidente della giunta provinciale in carica, rappresentata e difesa dall'avv. M A, con domicilio eletto presso la segreteria del Consiglio di Stato in Roma, p.za Capo di Ferro, n. 13;
REGIONE FRIULI-VENEZIA GIULIA, in persona del Presidente della giunta regionale in carica, rappresentata e difesa dall'avv. B C, con domicilio eletto presso l’Ufficio di Rappresentanza della Regione Friuli Venezia Roma, piazza Colonna n. 355;
ARPA - Agenzia Regionale Protezione Ambiente del Friuli Venezia Giulia, in persona del legale rappresentante in carica, non costituita in giudizio;

per la riforma

quanto al ricorso n. 1326 del 2010:

della sentenza del T.A.R. FRIULI – VENEZIA GIULIA, Sez. I, n. 301 dell’8 maggio 2009, resa tra le parti, concernente piano di adeguamento e variante di adeguamento di discarica di 1^ categoria;

quanto al ricorso n. 3553 del 2012:

della sentenza del T.A.R. FRIULI – VENEZIA GIULIA, Sez. I, n. 488 del 27 ottobre 2011, resa tra le parti, concernente non approvazione del piano di adeguamento e variante di adeguamento di

discarica di 1^ categoria;

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Udine e della Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 novembre 2013 il Cons. C S e uditi per le parti gli avvocati Andrea Reggio d'Aci su delega dell'avv. A M, A B, anche su delega dell'avv. M A, e B C;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

I.

1. Con delibera n. 157 del 28 luglio 2008 la Giunta provinciale di Udine non approvava, ai sensi dell’art. 17, comma 5, del D. Lgs. 13 gennaio 2003, n. 36, il piano presentato dalla S s.r.l. per l’adeguamento della discarica di sua proprietà nel Comune di Pavia di Udine, fraz. Risano (in catasto al foglio 20, mapp. 14, 15 e 135), disponendone contestualmente la chiusura, secondo le scadenze e con le prescrizioni contenute nel parere della Conferenza Tecnica del 30 giugno 2008.

I.

2. Di tale delibera e di quella n. 150 del 21 luglio 2008 (“Disposizioni per la chiusura delle discariche presenti sul territorio provinciale), oltre che del verbale della Conferenza Tecnica del 30 giugno 2008 (avente ad oggetto “D. Lgs. 152/2006, art. 208 - D.P.G.R. 01/Pres. del 02/01/1998 – Ditta S s.r.l. – Procedimento per valutazione progetto di adeguamento relativo alla discarica di 1^ categoria sita nel comune di Pavia di Udine”) e del D.P.G.R. 11 agosto 2005, n. 266/Pres., come modificato dal D.P.G.R. 18 settembre 2008, n. 0409/Pres. (nella parte in cui impone la presentazione di adeguate garanzie sia in caso di approvazione che in caso di non approvazione del piano di adeguamento e laddove non distingue tra discariche adeguate e non adeguate), la S s.r.l. chiedeva l’annullamento al Tribunale amministrativo regionale per il Friuli.

Dopo aver esposto il travagliato iter procedimentale e sottolineato l’atteggiamento omissivo, contraddittorio e confuso dell’amministrazione provinciale, la ricorrente formulava sette motivi di censura, con cui deduceva:

- “1) Violazione degli artt. 7 e 9, L. 241/90 e della L.R. 7/2000 – omessa comunicazione dell’avvio del procedimento, violazione del diritto di partecipazione”, giacché non solo l’inaspettato provvedimento di chiusura non conteneva alcun riferimento all’art. 12, comma 1, lett. c), del D. Lgs. n. 36 del 2003 (che disciplina proprio la chiusura degli impianti di discarica, per quanto la Conferenza tecnica non era stata nemmeno convocata il 30 giugno 2008 per esprimere un parere sulla chiusura dell’impianto;
d’altra parte erano pendenti presso la stessa amministrazione tre autonomi procedimenti riguardanti il piano di adeguamento, la variante di adeguamento e l’autorizzazione integrata ambientale), ma anche perchè, in ogni caso, quanto al procedimento di chiusura, erano state omesse le garanzie partecipative;

- “2) Violazione e falsa applicazione di legge: violazione degli artt- 8, 15 e 17, D. Lgs. 36/2003 e del D. Lgs. 59/2005 – Irrazionalità ed illogicità – Carenza dei presupposti – Violazione del principio di proporzionalità”, in quanto, per un verso, veniva disposta la chiusura della discarica e, per altro verso, veniva imposto il rispetto di obblighi in realtà previsti solo per le discariche adeguate e comunque comportanti un notevolissimo sacrificio economico, inconciliabile con la chiusura dell’impianto stesso;

- “3) Carenza di motivazione e/o falsa applicazione del D. L. 8 aprile 2008, n. 59 – Illegittimità derivata – Contraddittorietà della motivazione – Violazione L. 244/2007”, atteso che la disposta cessazione della discarica dal 1° ottobre 2008 non trovava alcuna adeguata giustificazione e quella desumibile dall’altra delibera, n. 150 del 21 luglio 2008, era errata, giacché la previsione dell’art. 6 del D.L. 8 aprile 2008, n. 59, convertito in legge 6 giugno 2008, n. 101, riguardava solo le discariche per i rifiuti pericolosi e quelle autorizzate tra il 26 luglio 2001 e il 23 marzo 2003, tra cui non rientrava quella in esame;

- “4) Violazione di legge (art. 208 del D. Lgs. 152/2006 e D.P.G.R. 2 gennaio 2008, n. 01/Pers. – Art. 1, D. Lgs. 36/2003) – Contraddittorietà ed illogicità manifesta”, con riferimento alle ingiustificate prescrizioni tecniche di cui al punto 2) della delibera impugnata, in particolare: per quella che non ammetteva, quanto alle tipologie di rifiuti conferibili in discarica, il codice CER 02 01 04 – Rifiuti plastici (ad esclusione degli imballaggi) – già autorizzato in precedenza;
per quella che stabiliva che, in caso di mancata saturazione della discarica con i rifiuti, la capacità residua doveva essere saturata con materiale non classificato come rifiuti (ciò incidendo sul rischio di tenuta della discarica stessa);
infine per quella che imponeva l’installazione di un altro piezometro, non tenendo conto che ve ne erano già tre;

- “5) Mancanza di presupposti – Travisamento – Falsa applicazione di legge (D. Lgs. 36/2003 e D.P.G.R. n. 0266/Pres.) – Violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza – Violazione dei principi generali in materia di presentazione di garanzie di legge nel nostro ordinamento”, risultando irragionevole che per le discariche inadeguate dovessero essere prestate le medesime garanzie previste per le discariche adeguate;

- “6) Violazione artt. 10 bis, 1, 3, L. 241/90 e della L.R. 7/2000 – Eccesso di potere per carente ed omessa motivazione – Violazione dei principi di economicità e trasparenza – Aggravamento del procedimento – Sviamento”, atteso che la partecipazione alla Conferenza Tecnica era stata consentita solo nella fase iniziale, con la presentazione di una sintetica illustrazione, mentre per il resto non solo non erano stati mai comunicati i presunti motivi ostativi all’accoglimento del proposto piano di adeguamento, per quanto le conclusioni della predetta Conferenza Tecnica non contenevano il necessario riferimento a tutti gli atti del procedimento ed anzi non avevano tenuto conto della corrispondenza intercorsa tra essa ricorrente;
ciò senza contare che l’esame della variante di adeguamento era stato anteposto al piano di adeguamento;

- “7) Incompetenza – Violazione di legge (art. 23, legge regionale 7 settembre 1987, n. 30) – Violazione di legge (art. 97 Costituzione) – Eccesso di potere per violazione del principio di imparzialità e lesione della par condicio”, giacché la Provincia di Udine, azionista di maggioranza della Exe S.p.A., che gestiva una discarica nello stesso ambito territoriale, si trovava in una macroscopica situazione di conflitto di interessi rispetto alla valutazione del piano di adeguamento della discarica gestita da S s.r.l., valutazione che pertanto sarebbe spettata all’amministrazione regionale;

I.

4. Con motivi aggiunti la S s.r.l. chiedeva l’annullamento del verbale della Conferenza Tecnica del 30 giugno 2008 e della delibera della Giunta provinciale n. 187 del 1° settembre 2008 (“D. Lgs. n. 36/2003 – Ulteriori disposizioni per la chiusura delle discariche presenti sul territorio provinciale”), lamentando l’illegittimità per:

- “1A – Esercizio illegittimo e arbitrario della discrezionalità tecnica – Violazione di legge, violazione dell’art. 113 Cost., degli artt. 1, 3 e 17 L. 241/1990, dell’art. 208, comma 3, D. Lgs. 152/2006 – Violazione del Regolamento sulla pubblicità degli atti”, in quanto le condizioni poste a fondamento della chiusura dell’impianto non erano emerse direttamente dai lavori della Commissione Tecnica, ma erano state meramente dettate del responsabile del procedimento, mentre la predetta Commissione si era poi limitata a votare a maggioranza la proposta, senza alcun approfondimento e senza alcuna motivazione in ordine alle scelte operate;

- “2A - Violazione e/o falsa applicazione di legge – Violazione dell’art. 17 D. Lgs. 36/2003, art. 14 Direttiva 1999/31/CE e art. 3 L. 241/1990;
violazione della L.R. 15/2005 e della L.R. 32/2005 – Erroneità e/o travisamento dei presupposti – Violazione dei principi di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 Cost. – Contraddittorietà – Violazione di legge, art. 208, comma 3 D. Lgs. 152/2006 – Violazione del Regolamento sulla pubblicità degli atti – Sviamento”, in quanto erano erronei i motivi (lett. a) e b) del verbale) che avevano giustificato la non approvazione del piano di adeguamento, non essendosi tenuto conto che l’esame doveva riguardare esclusivamente l’adeguamento dell’impianto, e che comunque era stata omessa la valutazione della documentazione prodotta, come si evinceva dall’assenza di qualsiasi riferimento ad essa;

“3A - Eccesso di potere per contraddittorietà e irrazionalità – Perplessità, incertezza e confusione dell’azione amministrativa – Violazione di legge – Violazione del D. Lgs. 152/2006 s.m.i.;
Parte IV – Incompetenza – Sviamento”, in quanto proprio le nuove determinazioni assunte in materia dall’amministrazione provinciale con la delibera n. 187 del 1° settembre 2008 dimostravano la contraddittorietà ed irragionevolezza delle precedenti decisioni su cui si fondavano i provvedimenti impugnati.

I.