Pubblicato il 24/01/2022

N. 00438/2022REG.PROV.COLL.

N. 04931/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4931 del 2020, proposto dalla ditta Gefar s.r.l. in liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato L V, con domicilio digitale come da registri di Giustizia;
il

contro

il Comune di Battipaglia, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato S C, con domicilio digitale come da registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, sede di Salerno, n. 412 del 10 aprile 2020.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune del Battipaglia e il ricorso incidentale proposto da Fare Ambiente Mee - Movimento Ecologista Europeo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 23 settembre 2021 il consigliere Emanuela Loria;

Uditi per le parti l’avvocato L V per sé e per l’avvocato Giuseppe D’Amico, l’avvocato Ennio De Vita su delega dell’avvocato S C, e l’avvocato Paolo de Caterini;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente contenzioso è costituito dal provvedimento del 30 maggio 2019 prot. n. 45921 emanato dal Comune di Battipaglia, con il quale è stata respinta la domanda di permesso di costruire presentata il 25 marzo 2019 prot. n. 26680 dalla società appellante con la finalità di realizzare un locale destinato ad asilo nido e ludoteca mediante chiusura del porticato a piano terra dell’edificio ubicato in Battipaglia, nell’area censita al foglio n. 25, particella 2489, oltre agli atti presupposti;
è stato, inoltre, impugnato il Piano regolatore generale comunale (di seguito P.R.G.), approvato con D.M. Lavori pubblici del 30 marzo 1972 n. 1636, nella parte in cui impedirebbe la configurazione dell’asilo nido e della ludoteca a guisa di standard urbanistico del comparto territoriale di riferimento.

1.1. L’istanza di permesso di costruire è stata rigettata giacchè il progetto è stato ritenuto contrastante con le vigenti norme per plurime ragioni esplicitate nella motivazione provvedimentale che sono così riassumibili:

a) la volumetria ipoteticamente utilizzabile proviene da una zona individuata per standard ed atterra in una zona avente destinazione residenziale e commerciale. Ciò contrasterebbe con gli orientamenti normativi e giurisprudenziali poiché “l’asservimento della volumetria da un lotto a favore di un altro, onde realizzare una maggiore edificabilità, è consentita solo con riferimento a zone aventi una medesima destinazione urbanistica e tra aree contigue… Tale orientamento deriva dall’esigenza di rispettare gli indici di densità territoriale e fondiaria posti dallo strumento urbanistico, cui comunque l’attività edilizia è sottoposta… Nel caso di specie si tratta invece di due zone distinte, ovvero un lotto fondiario per la realizzazione di volumi residenziali e commerciali e una zona destinata ad uso pubblico per attrezzature zonali” ;

b) inoltre, la zona di uso pubblico per attrezzature zonali costituirebbe un vincolo preordinato all’esproprio: pertanto essendo un vincolo caduco ed essendo trascorsi cinque anni dall’apposizione dello stesso, la zona risulterebbe essere, allo stato dell’emanazione del provvedimento, “zona bianca” in cui sono di regola consentiti i soli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria.

1.1. Con il ricorso di primo grado sono stati dedotti i seguenti nove motivi di gravame:

I. Violazione di legge e di regolamento: artt. 1 e 3 L. 241 del 1990 – Artt. 1 e 3 L. 241/90 – Art. 16, comma VIII, d.P.R. 380/01 – P.R.G. vigente (D.M. LL.PP. 1636/72) – D.M. 1444/1968. Eccesso di potere: travisamento del fatto – travisamento del presupposto – carenza di istruttoria – perplessità – illogicità – sviamento.

II. Incompetenza. Violazione e falsa applicazione dei legge e di regolamento: Art. 38 L.R. 16/2004 – Art. 4 L.R. 17/1982 – Art. 23 ter d.P.R. 380/2001 – Art. 3 L. 241 del 1990 – ART. 3 D.M. 1444 del 1968 – “Norme generali” del RUEC di Battipaglia. Eccesso di potere: difetto del presupposto –Travisamento del presupposto – Illogicità manifesta – Sviamento – Straripamento – Motivazione dubbia, perplessa e contraddittoria – Istruttoria incompleta.

III. Violazione di legge e di regolamento: Art. 7 L. 1150 del 1942 – D.M. 1444 del 1968 – D.M. LL.PP. 1636 del 1972 – Verbale della riunione intersettoriale conclusiva del servizio pianificazione del territorio, prot. n. 7042 del 10 gennaio 2009. Eccesso di potere: sviamento – Contraddittorietà Arbitrarietà – Illogicità manifesta.

IV. Incompetenza. Violazione di legge e di regolamento: art. 42 D.lgs. 267 del 2000 – Art. 24 L.R. 16 del 2004 – Artt. 14, 16, 20 e 23 ter d.P.R. 380/01 – Art. 3 D.M. 1444/68 – Art. 17 L. 765/67 – Artt. 97 e 117, comma II lettera M della Costituzione – “Norme generali” del RUEC di Battipaglia. Eccesso di potere: straripamento – Illogicità.

1.2. Nel giudizio di primo grado si è costituto il Comune di Battipaglia ed è intervenuta ad opponendum l’associazione Fare Ambiente – MEE movimento ecologista europeo.

1.3. Il T.a.r. per la Campania, sede di Salerno, dopo aver accolto l’eccezione di inammissibilità per difetto di legittimazione sollevata dalla ricorrente dell’intervento ad opponendum , ha respinto il ricorso affermando, tra l’altro, che: “ il Comune di Battipaglia risulta aver fatto buon governo del canone ermeneutico-applicativo dianzi richiamato, allorquando ha rilevato che: «la volumetria ipoteticamente utilizzabile proviene da una zona individuata per standard ed atterra in una zona avente destinazione residenziale e commerciale. Ciò contrasta con gli orientamenti normativi e giurisprudenziali poiché l'asservimento della volumetria da un lotto a favore di un altro, onde realizzare una maggiore edificabilità, è consentita solo con riferimento a zone aventi una medesima destinazione urbanistica e tra aree contigue … Tale orientamento deriva dall'esigenza di rispettare gli indici di densità territoriale e fondiaria posti dallo strumento urbanistico, cui comunque l'attività edilizia è sottoposta … Nel caso di specie si tratta invece di due zone distinte, ovvero un lotto fondiario per la realizzazione di volumi residenziali e commerciali e una zona destinata ad uso pubblico per attrezzature zonali».

Dall’esibito certificato di destinazione urbanistica n. 79 del 17 luglio 2019 (prot. n. 59201) emerge, infatti, che il lotto ubicato in Battipaglia, località Belvedere, via Vanvitelli, e censito in catasto al foglio 25, particella 2489, è classificato dal PRG di Battipaglia in misura prevalente entro la zona B2 (“residenziale attuale da ristrutturare”) e in minor misura entro le zone “di uso pubblico per attrezzature zonali” (con previsione di attrezzature scolastiche) e “strade di progetto”.

E’, dunque, evidente, nella specie, la disomogeneità tra le destinazioni funzionali attribuite dagli strumenti urbanistici, rispettivamente, alla porzione di suolo ricevente ed alla porzione di suolo cedente la cubatura complessivamente necessaria alla costruzione (mc 823,15), presentando, l’una, vocazione eminentemente residenziale e, l’altra, vocazione eminentemente a standard. Ed è, di conseguenza, altrettanto evidente che il trasferimento di volumetria prospettato dalla G. non avrebbe potuto non risolversi in una significativa e illegittima alterazione della zonizzazione e dei parametri previsti dalla fonte pianificatoria (per effetto del procurato aggravio del carico urbanistico in zona B2 e del concorrente depauperamento della dotazione a standard richiesta nella contigua zona “di uso pubblico a verde semplice” e “per attrezzature zonali”): con riferimento ad una questione analoga, concernente il medesimo contesto territoriale, il Consiglio di Stato, sez. IV, nelle sentenze n. 1956 del 28 marzo 2018 e n. 2110 del 5 aprile 2018, ha avuto, appunto, modo di rilevare che «l’area risulta … disciplinata dalle prescrizioni della Tavola n. 6 [del PRG di Battipaglia, afferente anche al fondo censito in catasto al foglio 25, particella 2489] che contiene la zonizzazione traducendo graficamente le previsioni della Tavola n. 9 e calando … sul territorio i pesi insediativi e le relative dotazioni di attrezzature e servizi (in particolare, la riorganizzazione della maglia viaria;
la distribuzione delle dotazioni di standard in funzione dei pesi insediativi al contorno;
la definizione delle superfici fondiarie su cui insediare le volumetrie territoriali assegnate alle singole zone omogenee)».

2. Con l’appello in esame la società Gefar s.r.l. in liquidazione ha dedotto un motivo di gravame (da pag. 2 a pag. 5), con il quale ha criticamente riproposto avverso la sentenza le censure già esaminate dal T.a.r. e ha quindi richiamato, ai punti II, III, IV (pag. 5 e seguenti), il secondo e il terzo motivo del ricorso di primo grado.

3. L’associazione Fare Ambiente – MEE - Movimento ecologista europeo ha proposto ricorso incidentale e ha chiesto di riformare la sentenza impugnata in relazione alla declaratoria di inammissibilità dell’intervento ad opponendum e di respingere l’appello.

3.1. Con istanza del luglio 2 luglio 2020 l’appellante ha rinunciato all’istanza cautelare.

4. 4. Si è costituito in giudizio il Comune di Battipaglia, chiedendo la reiezione dell’appello.

5. Le parti hanno depositato memorie e memorie di replica, in vista della pubblica udienza, nella quale la causa è stata discussa con la presenza degli avvocati come da verbale.

6. La causa è stata quindi trattenuta in decisione all’udienza del 23 settembre 2020.

7. In via preliminare, il Collegio deve esaminare il primo motivo proposto con l’appello incidentale dall’associazione Fare Ambiente MEE – Movimento ecologista europeo (di seguito MEE), che il giudice di primo grado ha ritenuto non essere legittimata ad intervenire nel giudizio “poiché quest’ultima, da un lato, non ha dedotto alcunché in ordine al possibile impatto del contestato progetto edilizio sul patrimonio culturale ed ambientale e, dall’altro, ha sollevato dei profili di illegittimità del predetto intervento che, riguardando unicamente l’asserita violazione di norme generali urbanistiche ovvero di attuazione tecnica, potevano, come tali, essere fatti valere dai soli proprietari interessati dall'eventuale trasformazione dell’area in questione».”

7.1. L’associazione MEE ha dedotto la erroneità della statuizione del T.a.r. poiché:

a) sarebbe evidente l’interesse dell’interveniente “di evitare che la società ricorrente, in palese violazione delle norme che disciplinano l’uso dei suoli, possa continuare a sottrarre alla collettività ossia agli abitanti del centro urbano aree e volumetrie destinate alla comunità locale anziché per fini di lucro privato” ;

b) l’interveniente avrebbe specificato, già in primo grado, in che modo l’intervento edilizio, la cui realizzazione è stata respinta con il provvedimento gravato, possa pregiudicare la tutela dell’ambiente, intesa in senso ampio, per cui l’intervento dell’associazione ambientalista coinciderebbe con una posizione soggettiva autonoma e sarebbe pertanto ammissibile.

Da qui l’erroneità della statuizione del giudice di primo grado circa l’inammissibilità dell’intervento.

7.2. Il motivo è fondato.

Come già è stato osservato con le sentenze di questa stessa Sezione nn. 2405 e 2421 del 14 aprile 2020, pronunciate proprio con riferimento alla medesima associazione, “la legittimazione ex lege delle associazioni ambientaliste, infatti, può esser riconosciuta non solo nel caso di atti dichiaratamente inerenti la materia ambientale ma anche per gli atti che “incidono sulla qualità della vita in un dato territorio” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 14 aprile 2011, n. 2329).

La giurisprudenza, che il Collegio condivide, riconosce che gli atti che costituiscono esercizio di pianificazione urbanistica, la localizzazione di opere pubbliche, gli atti autorizzatori di interventi edilizi, nella misura in cui possano comportare danno per l’ambiente, ben possono essere oggetto di impugnazione da parte delle associazioni ambientaliste, in quanto atti estensivamente rientranti nella materia “ambiente”, in relazione alla quale si definisce (e perimetra) la legittimazione delle predette associazioni (cfr. Cons. Stato Sez. IV, 19-02-2015, n. 839), attesa “l’ormai pacifica compenetrazione delle problematiche ambientali in quelle urbanistiche” (così Cons. Stato Sez. V, 28-07-2015, n. 3711).

In particolare, la giurisprudenza ha affermato che il potere di pianificazione urbanistica non è funzionale solo all'interesse pubblico all'ordinato sviluppo edilizio del territorio in considerazione delle diverse tipologie di edificazione distinte per finalità (civile abitazione, uffici pubblici, opifici industriali e artigianali, etc.), ma esso è funzionalmente rivolto alla realizzazione contemperata di una pluralità di interessi pubblici, che trovano il proprio fondamento in valori costituzionalmente garantiti.

L'ambiente, pertanto, costituisce inevitabilmente l'oggetto (anche) dell'esercizio di poteri di pianificazione urbanistica e di autorizzazione edilizia;
così come, specularmente, l’esercizio dei predetti poteri di pianificazione non può non tenere conto del "valore ambiente", al fine di preservarlo e renderne compatibile la conservazione con le modalità di esistenza e di attività dei singoli individui, delle comunità, delle attività anche economiche dei medesimi (cfr. Cons. Stato, IV, 9 gennaio 2014, n. 36).”

Sulla base di tale iter argomentativo, in quanto titolari di una propria posizione giuridica, le associazioni ambientaliste legittimate ex lege possono intervenire nel contenzioso relativo ad atti di pianificazione urbanistica, di localizzazione di opere pubbliche, di autorizzazione di interventi edilizi, nella misura in cui tali atti possano determinare un pregiudizio per l'ambiente.

Peraltro, considerata la non necessaria correlazione dimensionale tra interessi urbanistici e interessi ambientali, permane sempre la necessità di una valutazione in concreto dell’incidenza del possibile danno all’ambiente e tale valutazione non può che vertere sull’ampiezza dell’intervento, quale elemento di discrimine degli interventi anche incidenti sul piano ambientale.

L’appellante incidentale – premesso di essere un’associazione ambientalista riconosciuta ex lege , che promuove, ai sensi degli artt. 1 e 2 dello Statuto, l’adozione di misure idonee alla tutela dell’ambiente e contestualmente alla valorizzazione dello stesso, “mediante lo sviluppo ordinato delle potenzialità territoriali” - ha posto in rilievo di essere intervenuta in giudizio al fine di evitare che la società ricorrente possa realizzare interventi di nuova costruzione per una volumetria di 823,15 metri cubi su un’area privata di volumetria edificabile ricadente in zona omogenea “B2 Belvedere”, che a sua volta, ricade nel comprensorio urbanistico “centro urbano” .

Pertanto, deve ritenersi, anche in considerazione della consistenza dell’opera da realizzare (non minimale, in relazione alle dimensioni del Comune di Battipaglia, come invece ha sostenuto l’appellante), che, nel caso di specie, l’intervento edilizio contestato, sia almeno potenzialmente, in grado di incidere sulla qualità della vita di quel determinato territorio su cui insiste.

Ne consegue che, avendo l’associazione