N. 04476/2015REG.PROV.COLL.

N. 09602/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9602 del 2014, proposto da:
Consorzio Nazionale Riciclo e Recupero Imballaggi Acciaio - RICREA, in persona del Presidente in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati G D M e S A R, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo, in Roma, viale XXI Aprile, 11;

contro

Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, Ministero dello sviluppo economico, in persona dei Ministri in carica, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria per legge, in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti di

Carbognani Cesare Metalli s.p.a., non costituita in giudizio nel presente grado;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LAZIO - ROMA, SEZIONE II BIS, n. 10693/2014, resa tra le parti e concernente: approvazione dello schema-tipo di statuto dei consorzi nazionali unici di filiera per la gestione degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle Amministrazioni appellate;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 26 maggio 2015, il Consigliere Bernhard Lageder e uditi, per le parti, gli avvocati Romano e Mosco, nonché l’avvocato dello Stato Urbani Neri;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con la sentenza in epigrafe, il T.a.r. per il Lazio respingeva il ricorso n. 10849 del 2013, proposto dal Consorzio Nazionale Riciclo e Recupero Imballaggi Acciaio - RICREA avverso il decreto del 26 aprile 2013 (pubblicato sulla G.U. n. 176 del 29 luglio 2013), adottato dal Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare di concerto con il Ministro dello sviluppo economico, ai sensi dell’art. 223, comma 2, d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, con cui è stato « approvato lo schema tipo dello statuto dei Consorzi costituiti per la gestione degli imballaggi », con allegato schema-tipo di statuto, nonché avverso la nota ministeriale del 12 agosto 2013, con cui è stata stabilita la data del 26 novembre 2013 per l’adeguamento dello statuto previgente al contenuto del nuovo schema-tipo.

In particolare, il T.a.r. basava la statuizione reiettiva del ricorso, affidato a sei motivi, sui seguenti rilievi:

- pur essendo i consorzi di gestione degli imballaggi e dei relativi rifiuti, secondo espressa previsione normativa (art. 223, comma 2, d.lgs. n. 152 del 2006), muniti di personalità giuridica di diritto privato, e pur essendo gli stessi retti dai principi di efficienza, efficacia, economicità, trasparenza e libera concorrenza, l’autonomia privata dei consorzi doveva essere contemperata con le esigenze di legittima interferenza dei pubblici poteri in funzione del rispetto dei principi informatori della materia ambientale, di rilevanza generale e pubblicistica, operando i consorzi in un settore improntato alla tutela dell’ambiente e della salute;

- la Corte costituzionale, con la sentenza n. 247/2009, aveva ritenuto ragionevole e non in contrasto con l’art. 118, comma 1, Cost., che la predisposizione dello schema-tipo di statuto dei consorzi venisse attribuita allo Stato e non alla Regione;

- la stessa forma consortile era strumentale al perseguimento di finalità di interesse pubblico e sottratta alla libera disponibilità dei consorziati;

- l’attività dei consorzi in esame aveva tratti similari a quelli propri dell’erogazione di un servizio pubblico e, analogamente ai servizi pubblici, veniva finanziato attraverso « un contributo ambientale (c.d. C.A.C., disciplinato dall’art. 224, comma 3, lett. h, del D.Lgs. n. 152/2006 e dallo Statuto CONAI), il quale, pur non avendo carattere tributario, costituisce oggetto di un’obbligazione ex lege destinata ad operare secondo meccanismi del tutto simili a quelli dell’IVA, entrando a far parte integrante del prezzo di vendita dell’imballaggio con una traslazione dei costi a carico del consumatore finale » (v. così, testualmente, l’appellata sentenza);

- di conseguenza, le numerose disposizioni sui poteri di vigilanza e di ingerenza ministeriale, contenute nello schema-tipo ministeriale, comprese quelle che prevedono la presenza di rappresentanti ministeriali negli organi consortili, anche di gestione, dovevano ritenersi in consonanza con l’art. 2619 cod. civ., costituente norma di principio a supporto del potere di vigilanza ministeriale, nonché compatibili con l’ambito riservato dalla legge al Ministero e conformi alla normativa europea;

- sotto altro profilo, le previsioni di dettaglio inserite nello schema-tipo erano in larga parte assistite dalla clausola di flessibilità e, pertanto, « meramente indicative o comunque modificabili in sede di recepimento » (v. così, testualmente, l’appellata sentenza);

- non poteva ritenersi violato il principio di sussidiarietà orizzontale sancito dall’art. 118, comma 4, Cost., dovendosi tale principio coordinare con gli altri principi regolatori dell’attività della pubblica amministrazione, segnatamente con quello di buon andamento ex art. 97 Cost., né la previsione di poteri di vigilanza ministeriale travalicava « il dettato di legge, il principio di ragionevolezza e la sostanziale autonomia privatistica dei consorzi » (v. così, testualmente, l’appellata sentenza);

- alla luce di tali considerazioni, si giustificava l’art. 12 dello statuto sulla composizione del consiglio di amministrazione, ispirato al principio della « responsabilità condivisa, per cui debbono essere “gli operatori delle rispettive filiere degli imballaggi nel loro complesso” a garantire “che l’impatto ambientale degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio sia ridotto al minimo possibile per tutto il ciclo di vita” (art. 217 comma 2 del TUA » (v. così, testualmente, l’appellata sentenza), con conseguente legittima e ragionevole previsione, nello schema-tipo di statuto, della presenza dei rappresentanti di gran parte degli operatori economici contemplati dall’art. 218, comma 1, lett. q), d.lgs. n. 152 del 2006, anche alla luce della considerazione che nella normale composizione del consiglio di amministrazione i produttori, intesi come categoria comprensiva dei produttori di materiali di imballaggio e dei trasformatori, avrebbero comunque costituito la maggioranza relativa dei componenti;

- la riduzione del numero massimo dei consiglieri di amministrazione (a nove membri, di cui due per i produttori, due per i trasformatori, due per gli utilizzatori, due per i recuperatori/riciclatori e uno designato dal Ministero) era giustificata dall’applicazione dei principi di economicità, efficienza ed efficacia, mentre la ripartizione delle quote di partecipazione, quale prevista dall’art. 4 dello schema-tipo, era meramente indicativa, con la conseguenza che il numero dei consiglieri di amministrazione avrebbe potuto essere anche inferiore, essendo la relativa scelta rimessa ai singoli consorzi, così come la partecipazione al consorzio della categoria dei recuperatori/riciclatori sarebbe stata facoltativa ed eventuale (ma, in caso di presenza, la menzionata categoria doveva essere rappresentata in seno al consiglio di amministrazione con un numero pari ai rappresentanti della categoria dei produttori);

- quanto alla mancata indicazione, nello schema-tipo (art. 14), della categoria di appartenenza del presidente e del vice presidente, non poteva ritenersi illegittima « l’astratta previsione di una possibile nomina di tali soggetti nell’ambito di una qualsiasi categoria rappresentativa in CdA », avendo i consorzi comunque titolo a « precisare, integrare o modificare le disposizioni di tale articolo » (v. così, testualmente, l’appellata sentenza);

- la previsione della nomina di un rappresentante ministeriale in seno al consiglio di amministrazione e della designazione di un componente effettivo e di uno supplente nel collegio sindacale era giustificata « dai profili di rilievo pubblicistico dell’attività dei consorzi e dalle esigenze di relativa vigilanza anche in riferimento alle risorse provenienti dalla generalità degli utenti e dei consumatori finali » (v. così, testualmente, l’appellata sentenza);

- erano, altresì, legittime le previsioni degli artt. 1, comma 4, e 3, comma 9, dello schema-tipo, che prevedevano il parere dei Ministeri resistenti per lo scioglimento anticipato dei consorzi di filiera, rispettivamente l’autorizzazione ministeriale per la costituzione, da parte dei consorzi, di enti o società o per l’assunzione di partecipazioni in società già costituite, atteso il rilievo pubblicistico dell’attività consortile;

- era infondata la dedotta violazione dell’art. 223 d.lgs. n. 152 del 2006 per l’asserita attribuzione ai produttori di un ruolo secondario e non corrispondente a quello previsto dal legislatore, rispettandone lo schema-tipo il ruolo primario sia in sede di disciplina della composizione del consiglio di amministrazione che in sede di ripartizione delle quote di partecipazione;

- né erano fondate le censure mosse avverso la previsione dell’art. 19 dello schema-tipo, attributiva ai Ministeri resistenti del potere di chiedere al consorzio in ogni tempo modifiche alla relativa disciplina regolamentare in contrasto con le disposizioni statutarie;

- il censurato art. 3, comma 3, dello schema-tipo, nella parte in cui stabiliva che «