Consiglio di Stato, sez. V, sentenza 2023-09-18, n. 202308377

Pubblicato il 18/09/2023

N. 08377/2023REG.PROV.COLL.

N. 00104/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 104 del 2019, proposto da
Autoservizi Autofficina AS IG & C, Sebino Tour s.r.l., Autoservizi FA di E. FA &C s.n.c., Carminati s.r.l., Colombo Autoservizi s.r.l., Autoservizi Pellegrini s.r.l., Scambus s.r.l., Discacciati s.r.l., Autoservizi Radaelli s.r.l., Crescini Cesare s.a.s., Caronte s.r.l., Eredi Caldana Domenico s.r.l., FE Autoservizi di FE CO & C s.n.c., Ditta individuale Danesi Faustino, Autoservizi Mensi Fiorenzo, Ditta individuale Cairo Pio AO, Giudici s.n.c., Arrigoni Trasporti di Vittorino &C, Marini Travel s.r.l., Autonoleggio Baiguera di Gaffuri Nicholas &C s.a.s., Autoservizi Gelmi s.r.l., Besana Gran Turismo s.r.l., OG AO &C s.n.c., in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall’avvocato Marina Rozzio, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Regione AR, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Maria Lucia Tamborino, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;
Provincia di Brescia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Magda Poli e Gisella Donati, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;
Provincia di Varese, Provincia di Monza e Brianza, Città Metropolitana di Milano, Provincia di Bergamo, Provincia di Como, Provincia di Cremona, Provincia di Lecco, Provincia di Lodi, Provincia di Mantova, Provincia di Pavia, Provincia di Sondrio, Provincia di Varese, non costituite in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la AR (Sezione terza) n. 1240/2018, resa tra le parti.

Visto il ricorso in appello;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione AR;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Provincia di Brescia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del 15 giugno 2023 il Cons. Anna Bottiglieri e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Un cospicuo numero di società (79) aventi sede in AR, esercitanti attività di trasporto su strada mediante noleggio di autobus con conducente in forza di iscrizione al Registro elettronico nazionale (REN), impugnavano con ricorso e motivi aggiunti proposti innanzi al Tribunale amministrativo regionale per la AR il regolamento della Regione AR n. 6/2014, Disciplina dei servizi di noleggio di autobus con conducente , e il regolamento n. 1/2017 recante alcune modifiche al primo.

I ricorrenti esponevano che detta disciplina regolamentare, invadendo la competenza statale, aveva dettato con disposizioni di immediata applicazione requisiti per lo svolgimento dell’attività che aggravavano ingiustificatamente il regime giuridico della circolazione stradale degli autobus adibiti al servizio in parola, e tanto in danno degli operatori stabiliti in AR, degli operatori ivi svolgenti la maggior parte dell’attività e delle imprese abilitate a esercitare l’attività nell’intero territorio dell’Unione Europea.

2. L’adito Tar, nella resistenza della Regione AR e delle Province di Brescia e di Monza e Brianza, definiva l’impugnativa con la sentenza indicata in epigrafe, che in via preliminare, in sede di esame dell’eccezione di inammissibilità del gravame spiegata dalla Regione AR:

- rilevava dal complesso degli atti processuali che le norme regolamentari oggetto di censura (non indicate in ricorso) erano da individuarsi, nella formulazione del regolamento come vigente per effetto delle modifiche, nell’art. 3, Requisiti per l’esercizio dell’attività di noleggio con conducente , e nell’art. 10- bis , Trasporto scolastico ;

- riteneva la rilevanza per la decisione della causa anche dell’art. 11, Norme transitorie e finali , concernente l’entrata in vigore delle disposizioni censurate.

- osservava che l’articolazione impugnatoria non aveva dimostrato che le predette disposizioni, non ancora entrate in vigore e postulanti un passaggio procedimentale, ledessero con effetti immediati l’esercizio dell’attività da parte di tutti i ricorrenti, che i medesimi fossero in concreto sottoposti alle relative previsioni, e che tutti o almeno alcuni dei ricorrenti svolgessero l’attività di trasporto scolastico;

- rilevava che l’interesse ad agire nel processo amministrativo non può essere ipotizzato in astratto, e cioè, nella specie, sulla base della mera circostanza dello svolgimento dell’attività disciplinata dal regolamento, elemento che non dimostrava neanche della ricorrenza delle condizioni eccezionali legittimanti la proposizione di un ricorso collettivo, non potendosi escludere un potenziale conflitto di interessi tra i ricorrenti.

Per tali ragioni, il Tar dichiarava l’inammissibilità dell’impugnativa; compensava tra le parti le spese del giudizio.

3. Alcuni degli originari ricorrenti hanno appellato la sentenza.

Gli appellanti chiariscono che le loro doglianze riguardano i requisiti dettati dal regolamento per l’esercizio dell’attività in quanto più restrittivi di quelli previsti dalla normativa statale, e in particolare, il possesso di un parco autobus adibito a noleggio con anzianità massima non superiore a 15 anni rispetto alla prima immatricolazione per le imprese con un parco autobus pari o superiori a 2 unità, con la precisazione che i nuovi mezzi immatricolati non possono avere comunque un’età superiore a cinque anni (art. 3 comma 1 lett. b). Osservano che il regolamento ha introdotto anche altri requisiti, quali la disponibilità di un parco autobus dotato di attrezzature atte a garantire le comodità e la qualità dei servizi, il possesso della certificazione Iso 9001 per le imprese aventi parco autobus superiore a dieci unità, la disponibilità di un parco autobus costituito almeno per il 10% da veicoli idonei al trasporto di soggetti a ridotta capacità motoria.

Segnalano peraltro che “ il vincolo sull’utilizzo di autobus immatricolati da non più di 15 anni o il divieto di aggiungere al parco autobus mezzi con più di cinque anni di anzianità hanno più di altre prescrizioni preoccupato i ricorrenti e inciso concretamente sulla loro possibilità di lavorare ”.

Proseguendo, gli appellanti illustrano le fonti normative di interesse della causa, che rinvengono nei regolamenti comunitari 21 ottobre 2009, nn. 1073 e 1071, nella l. 11 agosto 2003, n. 218, Disciplina dell’attività di trasporto di viaggiatori effettuato mediante noleggio di autobus con conducente , nel d.lgs. 22 dicembre 2000, n. 395, attuativo della direttiva 98/76/CE modificativa della direttiva 96/26/CE, e, ove esistenti, nelle leggi regionali attuative, rimarcando che nel quadro delineato da tali norme: spetta allo Stato, alla cui competenza esclusiva è riservata la potestà legislativa in materia di tutela della concorrenza, sicurezza e tutela dell’ambiente (art. 117 Cost.), stabilire requisiti e condizioni valide su tutto il territorio nazionale per l’accesso e l’esercizio della professione; spetta alle Regioni, in virtù della delega conferita a mezzo dell’art. 4 della l. 218/2003, stabilire procedure e modalità di accertamento dei requisiti e di rilascio/revoca/sospensione delle autorizzazioni; spetta agli enti locali non già definire i requisiti e le condizioni per il rilascio dell’autorizzazione, bensì solo regolamentare le procedure per il suo rilascio e per la verifica della permanenza dei requisiti individuati dalle fonti primarie.

Evidenziano come in nessuna di tali fonti si trovino norme, quali quelle in contestazione, che subordinano l’accesso al mercato al rispetto di uno standard minimo di qualità del parco autobus da accertare per il tramite della verifica di parametri predefiniti anche quanto all’anzianità dei mezzi.

Pertanto, sostengono che la Regione AR, nel dare attuazione con la regolamentazione in esame alla l. 218/2003, non solo ha esorbitato dai compiti affidatigli dal legislatore nazionale e dai limiti della propria potestà legislativa e regolamentare, ma ha creato condizioni più restrittive di accesso al mercato, con effetti distorsivi sulla concorrenza, in violazione degli artt. 3 e 41 e 117 della Costituzione.

Tali condizioni restrittive illegittime, si precisa, arrecano un danno immediato agli appellanti, da cui l’attualità e la concretezza dell’interesse a ricorrere, in quanto “ Ogni operatore del settore infatti già oggi sa che alcuni dei propri autobus dovranno essere a brevissimo dismessi e non più utilizzati perchè hanno già compiuto o compiranno quindici anni di anzianità dalla prima immatricolazione e subisce quindi già il danno concreto di non poter decidere di ampliare il proprio parco autobus con mezzi usati che abbiano una anzianità superiore a cinque anni, con evidente aggravio di costi che impone obbligatoriamente costi maggiori ed a volte insostenibili, a seconda della realtà economica dell’azienda, bloccando di fatto la prosecuzione dell’attività ”, venendo quindi influenzato e vincolato nelle sue scelte imprenditoriali. Di contro, l’accoglimento dell’impugnativa arrecherebbe agli appellanti utilità e vantaggi concreti sufficiente a concretizzare l’interesse ad agire, anche mediante il proposto ricorso collettivo.

Lamentano quindi gli appellanti che il Tar non si sia pronunziato nel merito delle proposte censure, che ripropongono ai fini del loro scrutinio in questa sede.

In particolare, sottolineano la contrarietà delle previsioni censurate a norme costituzionali e imperative, e la disomogeneità che cratterizza il regime giuridico dell’attività sul territorio nazionale, derivante sia dal fatto che non tutte le regioni hanno regolamentato la