Pubblicato il 13/12/2019

N. 08492/2019REG.PROV.COLL.

N. 02184/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2184 del 2019, proposto dai signori A B, F B, M C, R C, F I, M I e dalla Immobiliare Cinque Stelle S.r.l., rappresentati e difesi dall'avvocato G L M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Uk Comune di Montevarchi, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato S D C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Aureliana, n. 63;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima) n. 139/2019, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Montevarchi;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 novembre 2019 il cons. Giuseppe Rotondo e uditi per le parti gli avvocati G L M e S D C;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I signori indicati in epigrafe e la società “Immobiliare cinque stelle s.r.l.”, nella dichiarata qualità di proprietari di (e residenti in) unità immobiliari situate a Montevarchi, in via del Poggiolino, frontistanti i Giardini Altiero Spinelli – un’area di verde pubblico attrezzato posto all'angolo fra Via Cadorna e Via di Terranuova - impugnavano, con ricorso dinanzi al T.a.r. per la Toscana (R.G. n. 305/2018), i seguenti atti:

- delibera Consiglio comunale (in prosieguo, C.C.) di Montevarchi 12 dicembre 2017, n. 116, pubblica mediante avviso sul BURT del 27 dicembre 2017, n. 52, recante “Variante (n. 25) al Regolamento Urbanistico (approvato con del. CC 62/2010) consistente nella redazione di una scheda norma denominata Lotto Libero “Giardini Spinelli” (LL_B36), disciplinata dal comma 24 bis.

1.12 sexies delle NTA del Regolamento Urbanistico, al fine di procedere alla sua alienazione secondo quanto disposto dal piano delle alienazioni (Del. C.C.101/2016) – esame delle osservazioni e approvazione ai sensi dell'art. 32 della L.R.65/2014”;

- delibera C.C. di Montevarchi 25 settembre 2017, n. 85, di adozione della suddetta variante;

- delibera Giunta comunale (in prosieguo, G.C.) 1° agosto 2017, n. 149, con la quale non vi è stato il provvedimento di non assoggettabilità a VAS della variante medesima;

- relazione tecnica dell'Autorità Competente alla procedura di verifica della assoggettabilità a VAS del 31 luglio 2017 approvata con la delibera G.C. di cui sopra;

- delibera G.C. 22 giugno 2017, n. 117, di avvio del procedimento di verifica di assoggettabilità a Vas dell'area in questione;

- delibera C.C. di Montevarchi 22 dicembre 2016, n. 101, recante il “piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari 2017 – approvazione” in parte qua;

-delibera G.C. 29 novembre 2016, n. 236, recante “approvazione dello schema di piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari 2017”, in parte qua;

-delibera C.C. 21 dicembre 2017, recante “piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari 2018 - approvazione” in parte qua;

-in quanto occorrer possa, art. 59.1.1 delle NTA del Regolamento Urbanistico del Comune di Montevarchi.

Essi esponevano in gravame che il suddetto giardino venne realizzato nel 1984 per assicurare al quartiere del Giglio - un'area urbanizzata periferica della città - una conveniente ed idonea risorsa di verde. Con i suoi 40 alberi di alto fusto, esso costituirebbe l'unica dotazione di verde presente nella zona di Montevarchi Nord, un'area intensamente urbanizzata, nella quale il giardino, per la sua collocazione a confine con due strade intensamente percorse (via Cadorna e via di Terranuova), consente anche la mitigazione dell'impatto acustico e visivo del traffico veicolare sulle abitazioni.

Il suddetto giardino, circondato su tre lati da fabbricati residenziali nei quali risiedono anche i ricorrenti, “è da sempre e correntemente utilizzato da questi ultimi e dalle loro famiglie, così come dagli altri abitanti del quartiere, fra i quali vi sono bambini ed anziani che si avvalgono quotidianamente dell'area, con maggiore o minore intensità a secondo della stagione. Il giardino rappresenta dunque una consolidata ed imprescindibile risorsa del quartiere che concorre a migliorare la vita dei suoi abitanti, anche sotto il profilo ricreativo e della aggregazione sociale, in un area residenziale periferica fortemente urbanizzata con una vocazione prevalente commerciale e produttiva”.

Muovendo da tali considerazioni, essi lamentavano l’illegittimità della delibera C.C. datata 22 dicembre 2016, n. 101, con la quale il Comune oggi appellato ha deciso di trasformare il terreno

in un'area edificabile da alienare a terzi, per introitarne i proventi in bilancio, mediante inclusione dell’area “de qua” nel piano delle alienazioni e valorizzazioni per il 2017, con l'intento di prevedervi, all'esito di apposita variante allo strumento urbanistico, mq 2.200 di nuova SLU a destinazione residenziale (od altra con esso compatibile);
con un valore di stima di € 990.000,00 corrispondente a quasi la metà del valore dell'intero piano di alienazione approvato, che ammonta complessivamente ad € 2.590.250,00 (per 11 aree).

Tale previsione veniva confermata, all’esito di apposita ricognizione, nel successivo piano delle alienazioni per il 2018, approvato con delibera C.C. 127 del 21 dicembre 2017.

Per effettuare tale operazione, con separato procedimento, il Comune dapprima adottava (con delibera C.C. 25 settembre 2017, n. 85) e di poi approvava (con delibera C.C. 12 dicembre 2017, n. 116) la variante n. 25 al Regolamento Urbanistico (n. 25), volta a rendere edificabile l'area corrispondente al giardino.

Per evidenziare la loro legittimazione a ricorrere, essi evidenziavano, nelle premesse ai motivi di diritto dedotti in primo grado, di essere residenti in immobili di loro proprietà frontistanti i Giardini Spinelli, di trovarsi in una condizione di stabile insediamento in prossimità del luogo interessato dalla variante e di avere, pertanto – in ragione di tale vicinitas - piena legittimazione ad impugnare tale atto di pianificazione.

Quanto all’interesse ad opporsi alla trasformazione dell'attuale verde pubblico in un'area residenziale, essi esponevano che la rilevante variazione del carico urbanistico della zona inciderebbe negativamente sulle preesistenti condizioni di vivibilità dell'area nella quale essi risiedono, nonché sul valore degli immobili di loro proprietà.

Nel merito, gli interessati deducevano cinque motivi di gravame così compendiati: primo motivo - illegittimo inserimento l'area dei Giardini Spinelli nel “piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari 2017”, senza idonea motivazione e dimostrazione della cessazione della sua strumentalità all'esercizio delle funzioni istituzionali;
secondo motivo - carenza di motivazione della variante in ordine all'opportunità di collocare nuova edificazione nell'area;
terzo motivo - illegittima attribuzione al Lotto Libero LL-B36, istituito sull'area del giardino Spinelli, di un indice di trasformazione pari a 0,42, mq/mq, di quattro volte superiore a quello prescritto dal Piano Strutturale;
quarto motivo - illegittima riduzione del “verde pubblico attrezzato” nell'

UTOE

Montevarchi, in violazione del piano strutturale;
quinto motivo - la mancata sottoposizione della variante al procedimento di VAS.

Si costituiva in giudizio il comune di Montevarchi che, con memorie depositate in data 26 aprile 2018 e 22 dicembre 2018, contestava la fondatezza dei motivi dedotti, eccependo preliminarmente la carenza di interesse all'impugnazione dei ricorrenti e la tardività del ricorso avverso il piano delle alienazioni.

Seguivano una memoria di opposizione degli odierni appellanti e un atto di replica del Comune.

2. Il T.a.r. per la Toscana, con sentenza n. 139/2019, premesso che “la manifesta infondatezza del ricorso consente di prescindere dall’esame delle eccezioni preliminari proposte, pur non apparendo prive di fondamento le argomentazioni dirette a rilevare l’inesistenza di un effettivo interesse degli attuali ricorrenti”, ha respinto nel merito il ricorso ed ha condannato i ricorrenti, in solido tra loro, al pagamento delle spese di lite liquidate in euro 3.000,00 (tremila//00) oltre oneri di legge.

3. I ricorrenti originari hanno proposto appello, per ottenere la riforma della sentenza impugnata e il conseguente accoglimento integrale del ricorso originario.

4. Preliminarmente, essi insistono sulla propria legittimazione e sull’interesse ad agire ed evidenziano, a tal fine, di avere allegato e dimostrato (depositato i certificati di residenza) di abitare in edifici che si affacciano sul - e confinano con - il Giardino Spinelli;
di trovarsi in stabile collegamento con il luogo interessato dalla variante;
di avere provato la qualità di proprietari degli immobili dove essi abitano.

Quanto all’interesse ad agire, gli appellanti affermano di avere evidenziato gli effetti negativi che il cambio di destinazione dell'area del Giardino Spinelli produrrà sia sugli immobili sia sulla loro qualità della vita, in termini di riduzione della quantità di verde, di perdita della mitigazione dell'impatto acustico e visivo del traffico veicolare sulle abitazioni, di aumento del carico urbanistico connesso alla realizzazione di una elevata volumetria non solo residenziale ma anche commerciale, di perdita della visuale su di un luogo ameno destinato a essere occupato da edifici realizzabili fino a tre piani.

Per quanto concerne, infine, l’eccepita tardività del ricorso di prime cure (non scrutinata dal Tar), gli appellanti fanno leva sulla carenza di lesività della deliberazione recante l’inserimento del giardino nel piano delle alienazioni, senza alcuna modifica di destinazione d’uso a verde pubblico;
lesività che si sarebbe attualizzata a seguito della variante urbanistica che ha modificato, appunto, l’originaria destinazione d’uso inverando i presupposti dell’interesse ad agire.

5. Nel merito, gli appellanti censurano la sentenza impugnata.

5.1. Con riguardo al primo motivo di gravame - con il quale gli originari ricorrenti, oggi appellanti, avevano censurato l'illegittimo inserimento dell'area del giardino Spinelli nel piano delle alienazioni per il 2017 (e 2018) per non avere l'Amministrazione esplicitato le ragioni per le quali il bene fosse da ritenersi non più strumentale all'esercizio delle proprie funzioni istituzionali e pertanto inseribile fra i beni del patrimonio disponibile alienabile a terzi - essi reputano la statuizione errata laddove il Tar “ha respinto tale motivo opponendo a) da un lato come, “siano stati gli stessi ricorrenti (si veda pag. 10 del ricorso) a rilevare come fosse la delibera di adozione della variante al Regolamento Urbanistico 85 del 2017 ad esplicitare le ragioni in base alle quali l’Amministrazione si era determinata per mutare la destinazione urbanistica dell’area e, ciò, in considerazione del fatto che il “Giardino Spinelli” risulterebbe “scarsamente frequentato” con il rischio di divenire aree di potenziale degrado e abbandono”;
b) dall'altro che “per quanto concerne i piani di alienazione, che come è noto costituiscono degli atti generali a contenuto programmatorio …, non sono necessari particolari oneri di motivazione, costituendo l’espressione di un potere di merito dell'azione amministrativa, sottratti - in quanto tali - al sindacato di questo giudice se non per evidenti e incontestabili profili di illogicità, travisamento, contraddittorietà e sviamento di potere”.

Con riferimento a tale ultima affermazione (sub b), gli appellanti osservano che “la natura altamente discrezionale del potere in questione … risulta smentita dal tenore dell'art. 58 del D.L. 112 del 2008 conv. in L. 133/2008, il quale, subordinando il declassamento del bene da alienare all'accertamento che non risulti più strumentale all'esercizio delle proprie funzioni istituzionali “sulla base e nei limiti della documentazione esistente presso i propri archivi e uffici”, sancisce l'obbligo a carico dell'Amministrazione di esercitare tale potere solo allegando e provando tale circostanza alla luce della documentazione in suo possesso”.

Quanto al primo aspetto (sub a), il TAR della Toscana non avrebbe considerato, da un lato, che la motivazione cui fa riferimento è contenuta nella variante al R.U., che in quanto atto successivo e distinto da quella approvativa del piano delle alienazioni non poteva integrare la inesistente motivazione di quest'ultima;
dall'altro, che le ragioni ivi indicate risultano solo enunciate nella delibera, ma non supportate da qualsiasi concreta prova o documentazione.

Non corrisponderebbe, inoltre, al vero, che “il giardino sia scarsamente frequentato”: mancherebbe a supporto di tale affermazione qualsiasi documentazione, anche un semplice censimento giornaliero delle presenze in un arco di tempo significativo, di cui non si fa menzione neppure nelle controdeduzioni alla variante.

Neppure il giardino si troverebbe “attualmente in una situazione di degrado”;
non vi sarebbero, altresì, “elementi che facciano ipotizzare un imminente degrado futuro dell'area”;
parimenti “falsa” sarebbe l’affermazione “che la conformazione del giardino non ne favorisca la frequentazione” (trovandosi a poca distanza dell'area commerciale “Montevarchi Nord" ed a 700 metri dal plesso scolastico del Giglio, il giardino risulta a servizio di una zona popolata da soggetti residenti e di passaggio).

Il mutamento di destinazione d’uso sottrarrebbe il giardino alle finalità cui esso era stato assegnato in sede di realizzazione (delibera C.C. 13 luglio 1981, n. 246), quelle cioè di soddisfare le “esigenze di una zona periferica”.

5.2. Con riguardo al secondo motivo di ricorso, gli appellanti avevano censurato in primo grado la variante al regolamento urbanistico approvata con la delibera C.C. 116/2017 per attuare il Piano delle alienazioni, rilevando come essa, trasformando un'area a verde pubblico - inedificata ed inedificabile - in area destinata ad una consistente edificazione (2200 mq) con molteplici destinazioni (residenziale, commerciale, turistico ricettivo, direzionale e servizi.) avrebbe dovuto essere puntualmente motivata.

Il Tar ha respinto il motivo sul presupposto che “la nuova classificazione contenuta nella variante altro non è che la conseguenza dell’inserimento dell’area nel piano delle alienazioni e, ciò, una volta accertata la non strumentalità di detti beni rispetto alle finalità perseguite dall’Amministrazione. La destinazione urbanistica non poteva che essere determinata sulla base delle disposizioni vigenti.....”;
non occorreva una specifica motivazione in quanto “nessuno degli attuali ricorrenti è proprietario di una delle aree incise dalla variante e dal piano delle alienazioni” ed essi ”si limitano a contestare una decisione di discrezionale e di merito dell’Amministrazione, senza che sia dimostrato il venire in essere di un effettivo pregiudizio che non sia da circoscrivere nella preferenza di questi ultimi a risultare confinanti di un’area adibita a verde rispetto ad un’area edificata”.

Gli appellanti censurano la statuizione che reputano errata.

L'obbligo di puntuale motivazione delle varianti urbanistiche sussiste, a loro dire, non solo quando queste vadano ad incidere sulle legittime aspettative del proprietario ma allorché interessino una specifica e circoscritta area del territorio comunale. E tale “onere sussiste di chiunque sia la proprietà dell'area oggetto di variante;
con la conseguenza che la circostanza che gli appellanti non siano proprietari dell'area del giardino Spinelli nel caso di specie risulta del tutto irrilevante”.

Il giudizio, proseguono gli appellanti, non è stato promosso “per soddisfare la loro asserita preferenza “a risultare confinanti di un area adibita a verde rispetto ad un'area edificata” - come sostenuto dai Primi Giudici -, bensì per evitare l'effettivo e concreto pregiudizio che la modifica della destinazione urbanistica dell'area prospiciente la loro proprietà produce a quest'ultima”.

La variante sarebbe “inspirata esclusivamente dalla volontà di ricavare denaro dalla vendita del terreno, interesse rispetto al quale l'Amministrazione ha sacrificato qualsiasi valutazione di natura urbanistica - abdicando al suo ruolo di pianificatore - emendando il Regolamento Urbanistico solo per motivi economici. Tutto ciò senza effettuare:

a) alcuna valutazione in ordine alla sostenibilità di altra rilevante Sul edificabile nell'area in questione;
b) alcuna comparazione fra l'interesse economico dell'ente a vendere l'area come edificabile ed il sacrificio imposto agli abitanti del quartiere privati dell'area a verde pubblico;
c) qualsiasi approfondimento in ordine alla effettiva esistenza di una domanda di nuovi edifici residenziali, in un contesto cittadino in cui vi sono ancora numerosi edifici di nuova costruzione invendute da anni”.

6. Con il terzo motivo gli appellanti avevano dedotto che la variante, pur non alterando la superficie utile complessiva dell'UTOE del Comune di Montevarchi né quella totale del Regolamento Urbanistico, ha attribuito al Lotto Libero LL_B36 istituito sull'area dei Giardini Spinelli, una superficie edificabile esorbitante rispetto agli specifici limiti imposti dal Piano Strutturale per le aree comprese nell’ “ambito della città da consolidare” nel quale il terreno in questione è incluso.

6.1. Il TAR della Toscana, nel rigettare il motivo in questione, si sarebbe basato su una “sconclusionata - e solo apparente - motivazione, confezionata giustapponendo stralci incompleti della difesa del Comune”.

E invero, l'art. 31.3 del Piano Strutturale non fornirebbe alcun sostegno alla tesi del TAR.

Neppure gli artt. 57.11.1 e ss. giustificherebbero la previsione impugnata.

6.2. Anche il passaggio sulla relazione tecnica dell’ufficio comunale risulterebbe “oscuro, non comprendendosi a quale relazione tecnica si faccia riferimento, che valore giuridico il TAR attribuisca ad essa e comunque a che titolo venga richiamato l'istituto della perequazione e che effetti produca sulla disciplina del Lotto Libero “Giardini Spinelli” (LL_B36);
né dove tali effetti sarebbero stati disciplinati”.

6.3. Incomprensibile sarebbe, infine, anche l'ultimo passaggio della motivazione ove si afferma che “l’indice territoriale di capacità edificatoria, previsto dalla proposta Variante e pari allo 0,42 mq/mq, risultando così ad un valore intermedio rispetto agli indici previsti per i terreni di proprietà privata (0,30 mq/mq nelle aree di trasformazione e 0,20 mq/mq nei lotti liberi;
attorno allo 0,60 mq/mq nelle aree di recupero) e quelli relativi alla proprietà pubblica (0,20 e 0,30 mq/mq)”.

6.4. La sentenza pretenderebbe, inoltre, di giustificare la censurata previsione “dimostrando che l'indice territoriale non sarebbe poi così tanto esorbitante rispetto ad altre previsioni”.

La statuizione è errata poiché il Tar non doveva valutare l'opportunità dell'indice territoriale assegnato al lotto libero “Giardini Spinelli”, pari a 0,42, mq/mq (valore mai contestato dall'Amministrazione), bensì la sua legittimità alla stregua dell'art. 31, punto 4 del P.S. che prevede per le aree comprese nell'”ambito della città da consolidare” un indice (0,1 mq/mq) quattro volte inferiore.

7. Con il quarto motivo gli appellanti avevano lamentato una riduzione secca del verde pubblico attrezzato nell'