Pubblicato il 02/08/2021

N. 05689/2021REG.PROV.COLL.

N. 00661/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 661 del 2020, integrato da motivi aggiunti, proposto da
G S, Società Agricola Tarsia Morisco di Minunni Paolo e Minunni Mariateresa S.S., rappresentate e difese dall'Avvocato A L D, con domicilio digitale come da PEC indicata in atti e domicilio fisico presso il suo studio in Bari, via F.S. Abbrescia, 83/B;

contro

Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocato A B, con domicilio digitale come da PEC indicata in atti e domicilio fisico presso la delegazione Romana Regione Puglia in Roma, via Barberini n.36;
Autorità di Gestione Psr Puglia (Programma di Sviluppo Rurale) non costituita in giudizio;

nei confronti

Grazia Muschitelli, Vi.Cento Società Agricola Semplice, Alessandro Chieco non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Seconda) n. 787/2019, resa tra le parti, concernente la determinazione dell'Autorità di Gestione PSR Puglia 29 marzo 2018, n. 82 (pubblicata nel BURP n. 51 del 12.4.2018) recante “ Programma di Sviluppo Rurale 2014-2020. Misura 6 – Sviluppo delle aziende agricole e delle imprese ”.

Visti il ricorso in appello, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’art. 6, comma 1, lett. e) del d.l. 1 aprile 2021 n. 44, con il quale è stato prorogato il regime pe rlo svolgimento delle udienze da remoto fino alla data del 31 luglio 2021;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Puglia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza con modalità da remoto del giorno 1 luglio 2021 il Cons. Solveig Cogliani e uditi per le parti come da verbale d’udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I - Con determinazione n. 54 del 10 aprile 2017, l’Autorità di Gestione PSR Puglia, in attuazione del Programma di Sviluppo Rurale 2014-2020 della Regione Puglia (PSR Puglia 2014-2020), approvava l’Avviso pubblico per la presentazione delle domande di sostegno afferenti la Misura 06 “Sviluppo delle aziende agricole e delle imprese”, Sottomisura 6.4 “Sostegno a investimenti nella creazione e nello sviluppo di attività extra-agricole”.

Gli obiettivi sottesi alla attivazione della sottomisura 6.4 consistono, per come esplicitati al paragrafo 4, nel favorire i processi di ammodernamento delle imprese agricole mediante il sostegno agli interventi finalizzati alla produzione di beni e servizi complementari all’attività agricola nei settori del turismo, della ristorazione, della didattica, dell’ambiente e del sociale.

L’attribuzione del punteggio, in linea al disposto del paragrafo 14 (Criteri di selezione) dell’Avviso, si determinava in ragione di:

- MACROCRITERI DI VALUTAZIONE “AMBITI TERRITORIALI” – punteggio massimo attribuibile 40

- MACROCRITERIO DI VALUTAZIONE “tipologia delle operazioni attivate” in ordine al quale è contemplato il “Principio 2 - Incremento, rispetto alla situazione ante investimento, delle performance economiche dell’impresa determinato dall’investimento proposto” – punteggio massimo attribuibile 60.

L’ammissibilità al sostegno per la sottomisura 6.4.era subordinata al raggiungimento del punteggio minimo di 30 p.

Tale valore minimo di trenta punti poteva essere ottenuto, ai fini del conseguimento del finanziamento, anche solo attraverso il macrocriterio di valutazione “Ambiti territoriali”, che assegna sino a 40 p.

A chiusura della prima fase procedimentale, l’A.d.G., con determinazione n. 82 del 29 marzo 2018, approvava la graduatoria unica regionale, con individuazione dei progetti ammissibili al finanziamento, previo superamento dell’istruttoria tecnico amministrativa.

Con successiva determinazione del 16 aprile 2018 n. 94 (pubblicata sul BURP n. 55 del 19 aprile 2018), l’A.d.G. provvedeva all’ “Approvazione dell’elenco dei progetti non collocati in graduatoria e presa d’atto del punteggio conseguito”, nel quale venivano inclusi i concorrenti che non avevano conseguito il punteggio minimo (30).

Le odierne appellanti, che avevano presentato domanda di sostegno, si collocavano in quest’ultima graduatoria.

Senonché, come emerge da un cospicuo contenzioso generato dal predetto bando e venuto più volte all’esame della Sezione, il punteggio di cui al principio 2 era stato assegnato sulla base di dati dichiarati dall’impresa e non verificati.

Le odierne appellanti, come molti altri concorrenti, proponevano ricorso dinanzi al TAR di Bari, censurando, tra l’altro, il meccanismo che prevedeva la determinazione dell’indice medio IPE sulla base di quanto dichiarato dai concorrenti (e, quindi, sostanzialmente, in virtù di dati non verificati nella loro attendibilità).

Con ordinanza n. 423/2018 del 7 novembre 2018, il TAR accoglieva l’istanza cautelare, valorizzando la mancata verifica preventiva dei dati dichiarati dalle aziende per determinarsi l’IPE.

L’A.d.G. provvedeva, dunque, alla rielaborazione di una nuova graduatoria (approvata con determinazione n. 78 del 10 aprile 2019) ma – secondo l’assunto della parte appellante - male interpretava l’ordinanza cautelare, limitando la verifica dell’attendibilità dell’IPE esclusivamente alle domande originariamente ammissibili, così come contenute nella graduatoria al marzo 2018, ed a quelle dei ricorrenti.

Con sentenza n. 787/2019 del 3 giugno 2019 – gravata con il presente giudizio – il T.A.R. di Bari riteneva di dichiarare il ricorso “improcedibile”, sul presupposto che la nuova graduatoria avesse integralmente sostituito la precedente e che non fosse stata impugnata.

La nuova graduatoria (nella quale le appellanti sono collocati rispettivamente ai posti n. 43 e n. 42 dei progetti non inclusi in graduatoria), è stata, peraltro, impugnata dalle stesse appellanti dinanzi al T.A.R. di Bari, ove i relativi ricorsi pendono con i nn. 813/2019 (Sollecito) e 796/2019 (Tarsia Morisco).

La sentenza di prime cure è stata gravata oltre che sotto il profilo della illegittima declaratoria di improcedibilità del ricorso di primo grado (primo e secondo motivo di appello), nella parte in cui ha ritenuto assorbiti i motivi di merito dedotti in primo grado, che sono stati riproposti.

In particolare, con il terzo motivo di appello si è ribadito come il bando fosse privo della previsione di un meccanismo di controllo preventivo finalizzato ad evitare che dichiarazioni di redditività individuali da parte dei partecipanti concorressero a formare una media aritmetica falsata, come tale destinata a distorcere la comparazione tra IPE singolo e IPE medio.

In dettaglio le appellanti deducono i motivi di appello di seguito specificati.

1. Violazione di legge (principi generali in tema di efficacia dei provvedimenti giurisdizionali cautelari e degli atti emanati in esecuzione degli stessi), violazione di legge (art. 100 c.p.c.;
principi generali in tema di interesse al ricorso ed all’azione), poiché l'adozione non spontanea dell'atto con cui si è data esecuzione alla sospensiva non produrrebbe la revoca del precedente provvedimento impugnato e avrebbe una rilevanza solo provvisoria, in attesa cioè che la sentenza di merito accerti se il provvedimento sospeso sia o meno legittimo (in tal senso, Cons. Stato, sez. III, 4.9.2017, n. 4188)

La cessazione dell’efficacia dell’ordinanza avrebbe, dunque, comportato, ineludibilmente, l’inefficacia della determinazione n. 78/2019 dell’A.d.G., che in quel provvedimento giurisdizionale trovava il suo unico presupposto.

2. Violazione di legge (art. 112 c.p.c.;
principi generali in tema di corrispondenza tra chiesto e pronunciato nonché principi generali in tema di dovere del giudice di pronunciarsi su tutte le domande proposte dalla parte);
violazione dell’art. 1 del c.p.a. (principio di effettività della tutela giurisdizionale).

La graduatoria emanata dall’A.d.G., in esecuzione della ordinanza cautelare adottata dal T.A.R., non avrebbe, peraltro, soddisfatto l’interesse fatto valere dagli originari ricorrenti, che nelle memorie successive avevano evidenziato il carattere parziale dell’istruttoria.

In virtù del principio devolutivo, le appellanti ripropongono, dunque, i motivi già dedotti in primo grado e non esaminati.

3/I. Violazione e falsa applicazione di legge (violazione artt. 49 e 62 Regolamento (UE) n. 1305/2013 del Parlamento Europeo e del Consiglio, 17 dicembre 2013;
art. 5 Regolamento Delegato (UE) N. 807/2014 della Commissione 11 marzo 2014;
Linee Guida sull’ammissibilità delle spese relative allo sviluppo rurale 2014-2020 - Intesa Conferenza Stato Regioni 11 febbraio 2016;
art. 3 e 97 Cost., violazione dei principi generali di buon andamento e imparzialità;
principi generali in tema di concorrenzialità nonché di proporzionalità);
eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà, irragionevolezza, sviamento dalla causa tipica del potere esercitato. Ingiustizia manifesta e disparità di trattamento.

3/II. Violazione e falsa applicazione di legge (art. 97 Cost., principi di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa;
violazione del principio di legalità ed efficacia dell’azione amministrativa art 1 della l. n. 241/90;
principi generali in tema di autovincolo);
eccesso di potere per difetto di presupposto valido ed efficace nonché per erroneo apprezzamento dei presupposti, illogicità ed irrazionalità manifesta, iniquità, disparità di trattamento.

In conclusione alla successiva verifica, la P.E. media pur rideterminata ad esito delle verifiche effettuate sulla base dei dati dichiarati negli EIP aziendali di tutti i partecipanti all’Avviso, e applicata al calcolo dell’IPE delle due aziende appellanti, portava alla conferma degli stessi punteggi già ottenuti precedentemente dalle stesse ditte ed al conseguente mantenimento della medesima posizione in graduatoria non utile all’ammissione alla successiva fase procedimentale.

Avverso gli esiti della verifica l’appellante ha proposto motivi aggiunti per l’annullamento

della nota prot. AOO_001PSR del 10.2.2021 – 000210, nonché dell’allegata relazione sull’attività istruttoria emessa dall’A.d.G. PSR Puglia 2014-2020 in esecuzione della ordinanza del Consiglio di Stato n. 6968/2020.

Specificamente i motivi dedotti sono di seguito indicati:

1 - violazione e falsa applicazione di legge (Avviso pubblico approvato con determinazione dell’A.d.G. n. 52 del 10.4.2017 – paragrafo 14;
artt. 3 e 97Cost.);
violazione dei principi generali di buon andamento e imparzialità nonché dei principi generali in tema di procedure comparative e finanziamenti pubblici e di concorrenzialità e di proporzionalità;

2 - violazione artt. 49 e 62 Regolamento (UE) n. 1305/2013 del Parlamento Europeo e del Consiglio, 17 dicembre 2013;
art. 5 Regolamento Delegato (UE) N. 807/2014 della Commissione 11 marzo 2014;
Linee Guida sull ’ammissibilità delle spese relative allo sviluppo rurale 2014-2020 - Intesa Conferenza Stato Regioni 11 febbraio 2016;
eccesso di potere per istruttoria carente e per travisamento. Illogicità e contraddittorietà nonché irragionevolezza del potere esercitato;
ingiustizia manifesta.

3 - illegittimità del meccanismo di attribuzione del punteggio di cui al principio 2, nella parte in cui i dati tecnici ed economici resi nell’EIP erano affidati ad una mera dichiarazione dell’interessato, che ben avrebbe potuto rivelarsi inattendibile;
ciò rileverebbe anche ai fini della delibazione della illegittimità del modus procedendi adottato dall’A.d.G. nel ricalcolo della media di incremento di performance economica.

La Regione si è costituita per resistere, evidenziando che la nuova autonoma graduatoria approvata con la d.A.d.G. n.78 del 10 aprile 2019, non oggetto del presente giudizio, è stata gravata dalle ditte odierne appellanti con autonomi e successivi ricorsi, proposti dopo il deposito della sentenza in questa sede impugnata. Il che confermerebbe l’improcedibilità per carenza di interesse dell’impugnazione e la correttezza della sentenza appellata.

Ciò posto, anche i motivi aggiunti innanzi citati sarebbero inammissibili perché proposti in questa sede di appello in contrasto con l’art. 104 c.p.a..

Nel merito evidenzia che sarebbe contraddittorio l’assunto di parte appellante che, per un verso, censura il bando, perché non ha previsto una preventiva verifica dei dati dichiarati negli EIP, sulla base dei quali è stata redatta la prima graduatoria (poi sostituita), lamentando che in tal guisa si è calcolato un valore medio di IPE e alterato e, purtuttavia, fisso e non emendabile a seguito dei controlli, che secondo il bando si dovevano svolgere in fase successiva alla graduatoria, e nel presente giudizio si duole del fatto che i risultati dei controlli, effettuati su tutti i partecipanti, sarebbero illegittimi perché il bando non prevedrebbe la modifica della media.

Ancora non sarebbe vero che le operazioni di controllo e verifica, eseguite dagli uffici regionali, non siano state ancorate a criteri oggettivi, che invece sarebbero stati, come esplicato nella Relazione depositata in atti, applicati uniformemente a tutte le aziende partecipanti alla procedura concorsuale de qua.

Il calcolo della nuova PE media è stato effettuato sommando i valori individuali di PE delle sole ditte, i cui EIP presentavano dati conformi, e dividendo tale somma per il numero delle stesse ditte, in applicazione di un metodo identico ed uniforme a quello utilizzato per tutta la procedura de qua .

Il metodo di calcolo del valore medio di PE, come sopra precisato, sarebbe stato utilizzato dagli uffici regionali dell’A.d.G. anche per tutti i bandi di gara, relativi alle altre misure ed operazioni del PSR Puglia 2014-2020, che prevedevano lo stesso “Principio 2” tra i criteri di selezione.

Tale modo di operare sarebbe legittimo, per essere conforme ai chiarimenti resi dal Tar Puglia-Bari a seguito di apposito incidente di esecuzione proposto dalla Regione Puglia, per le sottomisure 4.1a e 6.1 PSR Puglia 2014/2021, nelle quali pure si discuteva del medesimo criterio di cui al Principio 2 (sul punto sentenza n.1426/2020 del 13 novembre 2020 non appellata).

Le ragioni delle parti sono state ribadite nelle successive memorie.

All’udienza di discussione del 1° luglio 2021 la causa è stata trattenuta in decisione.

II – Osserva il Collegio che la questione è stata già vagliata dalla Sezione. Con la sentenza n. 6225/2020 questo Consiglio di Stato ha respinto l’appello avverso la dichiarazione di improcedibilità in controversia di analogo contenuto, evidenziando che: “non è dato ravvisare l’interesse della parte appellante alla riforma della sentenza appellata, tanto più in quanto questa, statuendo l’improcedibilità del ricorso originario in forza della sopravvenienza della citata determinazione n. 178/2019, ha affermato, con statuizione suscettibile di passare in giudicato, la sua piena valenza provvedimentale, come tale indifferente all’esito (in rito, come si è detto) del giudizio ed alla conseguente formale caducazione della predetta ordinanza cautelare”.

Ritiene il Collegio di non doversi discostare dalla interpretazione già assunta circa il carattere rinnovatorio della determina e, pertanto, di dover confermare la sentenza appellata in termini di improcedibilità.

III – Per quanto evidenziato non vi è spazio per l’esame delle altre censure proposte in primo grado né dei motivi aggiunti, in disparte l’inammissibilità eccepita da parte appellata.

IV – La complessità della questione affrontata giustifica la compensazione delle spese della lite.