Pubblicato il 21/11/2018

N. 06586/2018REG.PROV.COLL.

N. 10263/2008 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10263 del 2008, proposto da:
D F C, L S, F V, B T, rappresentati e difesi dall'avvocato M C E, con domicilio eletto presso lo studio Giovanni Tomaino in Roma, via Cerveteri, 18;

contro

Regione Calabria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato G N, con domicilio eletto presso lo studio Graziano Pungi' in Roma, via Sabotino,12;
A.FO.R., non costituita in giudizio;

per la riforma della sentenza del T.A.R. CALABRIA – CATANZARO, SEZIONE II n. 01317/2008, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 ottobre 2018 il Cons. Giuseppina Luciana Barreca e uditi per le parti gli avvocati Pasquale Maria Crupi in dichiarata delega dell'avvocato Elia Maria Candida, e G N;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Con la sentenza indicata in epigrafe il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria ha respinto il ricorso avanzato dagli attuali appellanti, nella qualità di dipendenti dell’A.FO.R., con qualifica di operai di secondo livello (e riconoscimento del terzo livello, con attribuzione della qualifica di operai specializzati, da parte della stessa A.FO.R. a far data dal 1° gennaio 1996 ed, a seguito di ricorso giurisdizionale al Tribunale di Catanzaro, quale giudice del lavoro, a decorrere dal 5 novembre 1992, data di istituzione dell’A.FO.R.) nei confronti della Regione Calabria e del Commissario Liquidatore dell’A.FO.R. per il riconoscimento del diritto all’attribuzione del livello superiore a quello di appartenenza dal 1984 al 5 novembre 1992 e, conseguentemente, del diritto alla corresponsione delle relative differenze retributive.

1.1. La sentenza -dopo aver dato atto delle vicende processuali, ed in particolare: della riassunzione dinanzi al giudice amministrativo del processo originariamente instaurato dai ricorrenti dinanzi al Tribunale di Catanzaro, quale giudice del lavoro;
concluso in primo grado con sentenza solo parzialmente favorevole ai ricorrenti;
quindi proseguito con l’appello proposto dagli originari ricorrenti e sentenza dichiarativa del difetto di giurisdizione da parte della Corte d’Appello di Catanzaro- ha posto a fondamento della decisione le seguenti ragioni:

– insussistenza di una responsabilità solidale tra l’A.FO.R. e la Regione Calabria relativamente ai rapporti precedentemente intrattenuti da quest’ultima col personale dipendente, transitato all’A.FO.R. dopo l’istituzione dell’Azienda, in data 5 novembre 1992, con legge regionale istitutiva n. 20 del 1992;

- conseguente necessità di proporre la domanda volta ad ottenere il riconoscimento della qualifica superiore per il periodo 1984-1992 e le relative differenze retributive, nei confronti della Regione Calabria, nella qualità di “datore di lavoro”, e non nei confronti dell’A.FO.R., unico soggetto contro il quale, invece, l’azione era stata proposta dinanzi al giudice ordinario;

- proposizione del presente giudizio nei confronti della Regione Calabria, non quale soggetto alle cui dipendenze i ricorrenti si trovavano nel periodo predetto, ma soltanto in qualità “ di soggetto competente nella fase della liquidazione della soppressa A.FO.R. ”;

- comunque, anche a voler prescindere da tale ultimo profilo, decadenza dalla proponibilità della domanda dinanzi al giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 69, comma 7, del d.lgs. n. 165 del 2001, in quanto il ricorso è stato notificato alla Regione Calabria il 15 ottobre 2007, quindi in data successiva al termine di decadenza previsto dal legislatore (15 settembre 2000);

- inapplicabilità al caso di specie del principio affermato dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 77 del 2007 (secondo cui la proposizione del ricorso al giudice privo di giurisdizione permette la conservazione degli effetti sostanziali e processuali della domanda), in quanto la domanda dinanzi al giudice ordinario non è stata proposta dai ricorrenti nei confronti della Regione Calabria, ma della sola A.FO.R., sicché non potrebbe “ essere pretesa la conservazione degli effetti processuali di una richiesta formulata a soggetto incompetente ”.

1.2 Ne è seguito, come detto, il rigetto del ricorso, con compensazione delle spese di lite.

2. C D F, L S, V F e T B hanno proposto appello per ottenere la riforma della sentenza.

La Regione Calabria si è costituita resistendo all’impugnazione.

Entrambe le parti hanno depositato memorie conclusive;
gli appellanti anche memoria di replica, al fine di eccepire la tardività della memoria depositata dalla Regione Calabria.

All’udienza del 25 ottobre 2018 la causa è stata trattenuta in decisione.

3. Col primo motivo di appello viene censurata la sentenza nella parte in cui ha respinto la richiesta dei ricorrenti di applicare l’art. 2112 cod. civ. ed ha affermato che la legge regionale n. 20 del 1992 si è limitata “ ad istituire un nuovo ente munito di personalità giuridica (art. 8) a cui sono state affidate talune funzioni in materia di forestazione e di gestione delle foreste regionali prima esercitate dal competente Assessorato regionale ”.

3.1. Gli appellanti deducono: che l’Azienda, essendo munita di personalità giuridica, è un soggetto distinto dalla Regione a cui quest’ultima, ai sensi dell’art. 11 della legge regionale n. 20 del 1992, ha conferito beni per l’esercizio di un’attività che, “ se pur non connotata da requisiti strettamente imprenditoriali ”, mira all’incremento della produttività (art. 2, comma 2, della legge regionale n. 20 del 1992) ed a rendere più redditizia la produzione forestale (art. 2, comma 3 e art. 29 della stessa legge regionale);
che, ancora, gli artt. 7 e 25 hanno disposto in sostanza il trasferimento degli operai idraulico-forestali dalla Regione all’A.FO.R. cui è stata attribuita la gestione del rapporto;
che, a prescindere dalla qualità pubblica dei soggetti coinvolti, si sarebbe in presenza di un trasferimento di azienda ai sensi dell’art. 2112 cod. civ.;
che il Tar, trascurando tali aspetti, sarebbe incorso in errore ritenendo che si sarebbe trattato esclusivamente di una successione a titolo particolare nella gestione di funzioni amministrative per il perseguimento di fini pubblici;
che invece l’A.FO.R. quale ente sub-regionale, o meglio strumentale, sarebbe il soggetto creato ad hoc per l’affidamento di compiti gestionali che rappresenterebbero un ramo dell’azienda pubblica che amministrava il bene demaniale della foreste;
che, perciò, in mancanza di una norma apposita, sarebbe possibile invocare in favore dei lavoratori la tutela dell’art. 2112, co. 2, cod. civ.;
che la continuità nel medesimo rapporto di lavoro troverebbe riscontro nell’art. 26, commi 1 e 2, della legge n. 20 del 1992 (che regolano il rapporto di lavoro alle dipendenze dell’A.FO.R.);
che quindi l’A.FO.R. sarebbe stata responsabile in solido con la Regione Calabria e la domanda proposta nella prima avrebbe interrotto la prescrizione nei confronti della seconda ai sensi dell’art. 1310 cod. civ.;
che, poiché l’A.FO.R. è stata poi soppressa la legittimazione passiva spetterebbe alla Regione.

3.2. Col secondo motivo di appello viene censurata la sentenza nella parte in cui ha ritenuto che non operi nel caso di specie la conservazione degli effetti sostanziali e processuali della domanda avanzata nei confronti del giudice sfornito di giurisdizione.

3.3. Gli appellanti deducono che, essendo la Regione Calabria e l’A.FO.R. debitori solidali, coobbligati con riguardo ai crediti di lavoro maturati prima del trasferimento dei dipendenti dalla Regione all’Azienda, avendo i ricorrenti agito dinanzi al giudice ordinario prima del 15 settembre 2000 (per il periodo di lavoro precedente al 30 giugno 1998) nei confronti di un coobbligato in solido, non si sarebbe verificata la decadenza di cui all’art. 69, comma 7, del d.lgs. n. 165 del 2001.

4. I motivi, che vanno trattati congiuntamente per evidenti ragioni di connessione, sono infondati.

L’art. 2112 cod. civ. è norma dettata per la tutela del lavoro privato nel caso di trasferimento di azienda tra datori di lavoro non aventi la qualità di pubbliche amministrazioni, o soggetti equiparati.

E’ vero peraltro che nel settore pubblico si hanno frequentemente casi di trasferimento di funzioni o di attività da un soggetto ad un altro, con correlato passaggio di dipendenti, a volte regolato mediante richiamo delle disposizioni vigenti per il settore privato.

4.1. Il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 ( Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche ), nel disciplinare all’art. 31 il “ passaggio di dipendenti per effetto di trasferimento di attività ”, ha previsto che “ Fatte salve le disposizioni speciali, nel caso di trasferimento o conferimento di attività, svolte da pubbliche amministrazioni, enti pubblici o loro aziende o strutture, ad altri soggetti, pubblici o privati, al personale che passa alle dipendenze di tali soggetti si applica l'articolo 2112 del codice civile e si osservano le procedure di informazione e di consultazione di cui all'articolo 47, commi da 1 a 4, della legge 29 dicembre 1990, n. 428. ”, così riproducendo il testo dell’art. 34 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, come sostituito dall’art. 19 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80.

La disposizione appena richiamata, pur non immediatamente applicabile ai rapporti di lavoro oggetto del presente contenzioso, poiché espletati nel periodo 1984-1992, è tuttavia espressione di principi regolatori della materia, già immanenti al sistema.

Si tratta, per un verso, della ontologica differenza di regime tra le sorti del personale dipendente pubblico coinvolto in operazioni di riorganizzazione -che determinino il passaggio di funzioni (o di attività) da un ente pubblico ad un altro- e le sorti del personale dipendente del comparto privato, per come è fatto palese dalla necessità di apposita previsione per estendere al primo la disposizione dell’art. 2112 cod. civ. dettata per il secondo, a tutela dei diritti dei lavoratori nel caso di trasferimento di aziende private (in mancanza della quale sarebbe applicabile lo statuto di diritto pubblico: cfr., tra le altre, Cass. sez. lav., 1 agosto 2006, n. 17499);
si tratta, per altro verso, della possibile estensione della disciplina prevista dall’art. 2112 cod. civ., ai sensi delle su richiamate disposizioni in tema di pubblico impiego, solo qualora non vi sia una legge speciale che disciplini la fattispecie nel settore pubblico (come dall’ incipit del su riportato art. 31 d.lgs. n.165 del 2001).

4.2. D’altronde, la direttiva comunitaria 2001/23, che ha codificato il testo della direttiva 14 febbraio 1977, n. 77/187, come modificato dalla direttiva 19 giugno 1998, n. 98/50, e che prevede la disciplina per la tutela dei lavoratori in caso di trasferimento di imprese, di stabilimenti di parti di imprese o di stabilimenti, non è applicabile alle ipotesi di riorganizzazione amministrativa di enti pubblici ovvero al trasferimento di funzioni di questi ultimi.

Anche la Corte di Giustizia si è espressa nel senso che la direttiva non trovi applicazione in caso di trasferimento di funzioni amministrative in senso stretto (cfr. Corte giust. 15 ottobre 1996, Henke), pur ammettendone l’applicazione nel caso di trasferimento di attività che possano essere svolte da un soggetto privato imprenditore (Cfr. Corte giust. 26 settembre 2000, Mayeur;
id. 14 settembre 2000, Collino-Chiappero;
nonché, per le applicazioni nel diritto interno, Cass. Sez. Lav., 22 ottobre 2007, n. 22067).

4.3. Nel caso di specie, contrariamente a quanto assume l’appellante, la legge speciale, vale a dire la legge della Regione Calabria, 19 ottobre 1992 n. 20 ( Forestazione, difesa del suolo e foreste regionali in Calabria ) ha demandato, non l’esercizio di attività assimilabili a quelle imprenditoriali, bensì funzioni amministrative vere e proprie (cfr. artt. 1 e 2, nonché art. 10) -da svolgersi su tutto il territorio regionale (cfr. art. 7) ed aventi ad oggetto il patrimonio indisponibile forestale (art. 11)- all’Azienda di nuova istituzione (Azienda Forestale della Regione Calabria -A.FO.R.).

Come già rilevato nella sentenza qui appellata, la legge n. 20 del 1992 ha comportato il trasferimento all’Azienza regionale di funzioni amministrative, che la Regione esercitava, per il perseguimento di fini pubblici, nella sua qualità di ente pubblico territoriale, titolare del relativo patrimonio indisponibile.

4.4. Allo scopo è stato istituito un soggetto giuridico distinto dalla Regione, avente personalità giuridica (art. 9) e propri organi (art. 13 e seg.), dotato di beni aziendali (art. 11) e di proprio personale (artt. 24-27).

Nel disciplinare l’impiego del personale, la legge istitutiva dell’A.FO.R. non prevede alcun fenomeno successorio a titolo universale, in forza del quale si possa ritenere che vi sia stato un trasferimento all’Azienda dei rapporti già in essere col personale dipendente della Regione, in termini tali da comportare l’assunzione di responsabilità solidale dell’A.FO.R. per le obbligazioni gravanti sulla Regione in forza dei pregressi rapporti di lavoro.

Non si tratta, come pure sembra presupporre l’appellante, di una lacuna normativa che possa essere colmata mediante il ricorso all’art. 2112 cod. civ., sia perché l’estensione della norma al comparto pubblico è stata sancita dalle norme generali in tema pubblico impiego sopravvenute, come detto, al trasferimento di personale per cui è processo;
sia perché la legge istitutiva dell’A.FO.R. ha preso in considerazione e disciplinato il passaggio del personale dai ruoli regionali a quello dell’Azienda speciale, senza prevedere l’assunzione di obbligazioni pregresse in capo al nuovo soggetto.

5. Tutto quanto sin qui detto comporta che l’azione dinanzi al giudice ordinario avrebbe dovuto essere intentata chiamando in giudizio la Regione Calabria, anche al fine di consentire -grazie all’interpretazione datane dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 77/2007- il rispetto del termine di decadenza di cui all’art. 69, comma 7, del d.lgs. n. 165 del 2001.

Invece, è un dato incontestato che la Regione Calabria sia stata chiamata per la prima volta in giudizio con il ricorso in riassunzione dinanzi al Tar, notificato il 15 ottobre 2007.

5.1. Le parti qui appellanti sono perciò incorse nella decadenza di cui sopra, per non aver rivendicato i propri diritti nei confronti del datore di lavoro pubblico, Regione Calabria, per il periodo compreso tra il 1984 ed il 1992, proponendo la relativa domanda entro il 15 settembre 2000.

6. L’appello va respinto.

6.1. Sussistono giusti motivi di compensazione delle spese del presente grado, considerato che si tratta di vicenda sostanziale e processuale risalente nel tempo e regolata da normativa di controversa interpretazione.