Pubblicato il 21/12/2018

N. 07204/2018REG.PROV.COLL.

N. 06774/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso di registro generale n. 6774 del 2012, proposto dalla s.a.s. Denel di Carmela Cerasa &
C., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato G M, con domicilio eletto presso lo studio legale Grez e Associati in Roma, Corso Vittorio Emanuele II, n. 18;

contro

La s.p.a. Invitalia - Agenzia nazionale per l'attrazione degli investimenti e lo sviluppo d'impresa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati S C, D B, N B e A B, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato D B in Roma, Via V. Veneto, n. 7;
Il Ministero dell'economia e delle finanze e il Ministero dello sviluppo economico, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato e domiciliati ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

sul segmento rescissorio relativo alla revocazione della sentenza del Consiglio di Stato, Sezione IV, n. 3082/2012 resa nel giudizio di appello n. 3137/2012 instaurato dalla società Invitalia per la riforma:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Lecce, n. 414 del 6 marzo 2012, resa tra le parti, concernente la mancata ammissione alle agevolazioni di cui al D.lgs. n. 185 del 21 aprile 2000.

Vista la sentenza n. 321 del 2013 con cui il Consiglio di Stato, Sezione IV, nell’odierno ricorso n. 6774/2012 instaurato dalla società Denel, che ha revocato la propria precedente sentenza n. 3082/2012 resa nel giudizio di appello n. 3137/2012 instaurato dalla società Invitalia avverso la sentenza n. 414/2012 del T.a.r. Puglia, Lecce, che aveva originariamente accolto il ricorso n. 1232/2011 della società Denel avverso il diniego opposto dalla società Invitalia alla concessione degli incentivi economici d’impresa;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Economia e delle Finanze e del Ministero dello Sviluppo Economico;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 ottobre 2018 il consigliere D D C e uditi per le parti gli avvocati Mormandi, Bruno Donato e Minacca (su delega dell’avvocato Chimenti), Boscali, Bruno Nicola e l’avvocato dello Stato Collabolleta;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La s.a.s. Denel di Carmela Cerasa &
C. ha presentato in data 30 giugno 2010 una domanda di ammissione alle agevolazioni di cui al D.lgs. n. 185 del 21 aprile 2000 (incentivi all’autoimprenditorialità e all’autoimpiego) per l’avviamento di un’attività di vendita al dettaglio di panini, piadine e kebab in forma itinerante nelle aree pubbliche del Salento.

1.1. La società Invitalia (Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa) con delibera del 29 dicembre 2010, comunicata con nota del 5 gennaio 2011, ha rigettato tale istanza, non sussistendo -a suo dire- i presupposti per la concessione delle richieste agevolazioni.

1.3. Con il ricorso n. 1232/2011, la società Denel ha impugnato il diniego innanzi al T.a.r. per la Puglia, Lecce, il quale:

a) con l’ordinanza cautelare del 30 settembre 2011, ha accolto la domanda di sospensione degli effetti dell’impugnato. Invitalia, in ottemperanza a questa ordinanza, ha annullato in via di autotutela il provvedimento di non ammissibilità disponendo, al contempo, la nuova valutazione della domanda presentata dal privato.

b) Con la sentenza n. 414 del 6 marzo 2012, invece, il T.a.r. ha accolto il ricorso nel merito, annullando l’atto impugnato.

1.4. Invitalia s.p.a. ha impugnato la sentenza n. 414/2012 con il ricorso n. 3137/2012, il quale è stato accolto dal Consiglio di Stato, Sezione IV, con la sentenza resa in forma semplificata n. 3082 del 2012.

1.5. Avverso quest’ultima pronuncia la società Denel ha proposto ricorso per revocazione n. 6774/2012, contenente –altresì- contestuale appello incidentale avverso la sentenza del T.a.r. Lecce n. 414/2012.

1.6. In sede rescindente, il Consiglio di Stato, Sezione IV, con la sentenza n. 321 del 2013, ha:

a) riconosciuto sussistente l’errore di fatto revocatorio consistito nell’avere, il giudice, pronunciato la sentenza in forma semplificata n. 3082 del 2012 all’udienza camerale del 15 maggio 2012, in sede di trattazione dell’incidente cautelare proposto con il ricorso di appello notificato da Invitalia in data 26 aprile 2012, in violazione del termine processuale di 20 giorni stabilito dall’art. 55 comma 5 e dall’art. 60 del codice del processo amministrativo;

b) annullato, per l’effetto, la sentenza di appello impugnata, rimettendo le parti nella medesima posizione processuale in cui si trovavano prima della pronuncia della sentenza semplificata;

c) fissato, di conseguenza, la camera di consiglio (udienza del 26 febbraio 2013) per la trattazione dell’istanza di sospensione dell’esecutività della sentenza del T.a.r. Puglia, Lecce n. 414/2012 avanzata dalla società Invitalia in sede di proposizione del gravame d’appello;

d) compensato tra le parti le spese di lite del giudizio rescissorio.

1.7. In fase rescissoria, il Consiglio di Stato, Sezione IV ha definito la fase cautelare con l’ordinanza n. 676 del 27 febbraio 2013, respingendo la domanda di sospensione dell’esecutività della sentenza appellata, perché non ha ravvisato sussistente l’interesse di Invitalia ad una tal pronuncia: tale Autorità, infatti, a seguito dell’accoglimento della istanza di sospensiva nel primo grado del giudizio da parte del T.a.r. Lecce, si era autonomamente rideterminata in via di autotutela sull’originaria istanza del privato, ri-ammettendo tale istanza ad un nuovo giudizio di valutazione.

1.7. Nelle more del giudizio di revocazione, Invitalia s.p.a. ha confermato (con la delibera 19 ottobre 2012) l’originario diniego opposto alla concessione degli incentivi economici richiesti.

1.8. Questo provvedimento è stato impugnato dalla società Denel innanzi al T.a.r. Puglia, Lecce con ricorso n. 872/2013 ai sensi degli artt. 112, comma 2, lett. b) e 114, comma 4, lette. c) del c.p.a., per elusione del giudicato. Il giudizio si è concluso con una sentenza (la n. 1909 del 2013) di rigetto.

1.9. Avverso siffatta decisione la società Denel ha proposto appello (ricorso n. 9443/2013), conclusosi con la sentenza di accoglimento del Consiglio di Stato n. 1805 del 14 aprile 2014. Il Consiglio di Stato, in particolare, ritenendo la natura meramente confermativa del nuovo provvedimento impugnato (il diniego del 19 ottobre 2012), lo ha dichiarato inefficace fino alla definizione del giudizio d’appello ancora pendente, dal momento che, in caso di accoglimento del gravame (cioè, il presente giudizio che ci occupa), il più recente diniego di Invitalia S.r.l. sarebbe inevitabilmente travolto (in via successiva) dall’annullamento di quello anteriormente emanato.

2. Alla luce delle considerazioni che precedono, pertanto, sussiste nella fase rescissoria che residua (giudizio di merito) l’interesse delle parti alla definizione dell’appello pendente avverso la sentenza del T.a.r. Lecce n. 414/2012, relativa al primo diniego impugnato.

3. In relazione a quest’ultimo giudizio, la società Invitalia ha chiesto la riforma della sentenza pronunciata nel primo grado del giudizio ritenendo erroneo il percorso logico-giuridico seguito dal giudice di prime cure, nella parte in cui ha ritenuto che:

a) la partecipazione alla società Denel del dottore commercialista Marco Maria Manco nella misura del 5% fosse sostanzialmente secondaria, soprattutto in considerazione del modesto apporto consistente negli adempimenti amministrativi e fiscali nonché nella gestione del sito Internet, rispetto a quella della socia Carmela Cerasa (pari al 95%), considerata –invece- in possesso dei requisiti per la concessione dell'agevolazione economica richiesta (primo motivo di appello);

b) la valutazione del possibile risultato economico fosse sostanzialmente congrua, in considerazione della non complessità del settore merceologico e della difficoltà di dare vita a vere e proprie valutazioni di mercato (secondo motivo di appello);

c) l'analisi in ordine agli aspetti di innovatività dell’iniziativa imprenditoriale, in presenza di un'attività economica caratterizzata da un'evidente semplicità, possa essere limitata a considerazioni molto semplici, senza necessità di porre in essere sofisticate analisi del processo produttivo e delle caratteristiche del mercato di riferimento, da riservarsi ad iniziative economiche di ben maggiore spessore economico e imprenditoriale (terzo motivo di appello);

4. La società Denel non si è costituita nel giudizio di appello.

5. Si sono invece costituiti il Ministero dello Sviluppo Economico e il Ministero dell’Economia e delle Finanze, concludendo per l’accoglimento dell’appello per quanto di rispettivo interesse.

6. Le parti hanno ulteriormente insistito sulle rispettive tesi difensive mediante il deposito di memorie integrative (Invitalia in data 24 luglio 2018) e di replica (la società Denel in data 13 settembre 2018).

7. All’udienza pubblica del 4 ottobre 2018, la causa è stata discussa e trattenuta dal Collegio in decisione.

8. L’appello di Invitalia è fondato e va accolto.

8.1. Il diniego di concessione degli incentivi economici è stato basato su una motivazione molto articolata, che ha dato risalto:

a) alla mancanza di coerenza tra le caratteristiche del proponente e l’iniziativa proposta, non prevedendo –quest’ultima- alcuna forma di partecipazione operativa (diretta e continuativa) del soggetto proponente l’attività imprenditoriale. Ciò, a dire dell’Autorità preposta, contrasterebbe con quanto previsto dalla disciplina agevolativa di riferimento, la quale sarebbe preordinata ad assicurare, attraverso l’erogazione di agevolazioni dello Stato, la qualificazione della professionalità di soggetti privi di occupazione e la promozione della cultura d’impresa in rapporto alla propria idea di autoimpiego (art. 13, secondo comma, D.lgs. 21 aprile 2000 n. 185 – art. 4, lett. b), 28 maggio 2001 n. 295);

b) alla carenza di validità tecnica, economica e finanziaria dell’iniziativa, giacché i dati relativi al mercato e al bacino di utenza non supportano e legittimano le previsioni di fatturato avanzate;

c) alla mancanza di consapevolezza, da parte del soggetto proponente, in ordine ad aspetti fondamentali dell’attività imprenditoriale proposta. In particolare, non sono state fornite informazioni chiare, coerenti ed esaustive in relazione ai seguenti aspetti: la classificazione/quantificazione della potenziale clientela;
la quantificazione dei gruppi di clienti identificati e il dimensionamento degli obiettivi di vendita;
il profilo formativo-esperienziale dei soci e la correlazione con l’attività proposta e i diversi ambiti di gestione della stessa.

8.2. In relazione a tali aspetti, la sentenza di prime cure ha invece ritenuto determinante, ai fini dell’annullamento del diniego impugnato, che:

a) la finalizzazione del beneficio “ a favorire l’inserimento nel mondo del lavoro di soggetti privi di occupazione…(e) a qualificare la professionalità dei soggetti beneficiari e promuovere la cultura d’impresa ” (art. 13, comma 2, del D.lgs. 21 aprile 2000 n. 185, incentivi all’autoimprenditorialità e all’autoimpiego) dovesse essere ravvisata (unicamente) con riferimento alla posizione del socio maggioritario signora Carmela Cerasa (detentrice del 95% del capitale sociale e gestore dell’attività), e non (anche) in capo al socio di minoranza dott. Marco Maria Manco (titolare del restante 5% e gestore del sito internet e delle pratiche amministrativo-contabili);

b) la congruità del possibile risultato economico dovesse evincersi dalla non complessità del settore merceologico;

c) la valutazione positiva dell’impresa non richiedesse quella sofisticata analisi del processo produttivo e delle caratteristiche del mercato che deve essere riservata ad iniziative economiche di ben maggiore spessore.

8.3. Ciò premesso, il Collegio ritiene invece fondato il gravame interposto dalla società Invitalia, giacché:

a) per quanto attiene al primo profilo, non può essere condiviso il ragionamento seguito dal primo giudice nella parte in cui basa il giudizio di irrilevanza della posizione sociale del dott. Manco sulla scarsità della sua partecipazione sociale e sulla natura essenzialmente contabile della sua attività sociale, rivelandosi invece decisivo e assorbente l’aspetto della promozione dell’autoimpiego e dell’incentivazione di soggetti non occupati, secondo quanto previsto dall’art. 13 del D.l.gs. n. 185 del 2000 e della relativa disciplina applicativa (D.M. 295 del 1991 e delibera