Pubblicato il 04/04/2024

N. 03095/2024REG.PROV.COLL.

N. 08287/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8287 del 2023, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dagli avvocati G P, A T V, W D A, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Walter D'Agostino in Roma, piazza Adriana, 15;

contro

Ministero della Giustizia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. -OMISSIS-, resa tra le parti, sul ricorso per l’annullamento del Decreto di estrazione ex art. 708 c.p. del 07.12.2021, adottato dal Ministero della Giustizia

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero della Giustizia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 gennaio 2024 il Cons. R S e uditi per le parti gli avvocati come da verbale di udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’appellante, cittadina americana, è stata arrestata in Italia su richiesta di estradizione da parte delle autorità dello Stato del Michigan, per essere sottoposta a processo penale in quanto indiziata del reato di omicidio.

L’estradizione, approvata dalla Corte d'Appello di Roma con sentenza n. -OMISSIS- e confermata dalla sentenza della Corte di Cassazione n. 1261/2020, è stata inizialmente concessa con decreto del Ministro della Giustizia datato 8.3.2021, in relazione ai reati di concorso in omicidio aggravato e soppressione di cadavere.

Il provvedimento non è stato eseguito a seguito della presentazione, da parte dell’odierna appellante, di un ricorso alla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, con richiesta di adozione di misura urgente ai sensi dell’art. 39 del Regolamento della Corte.

Con quel ricorso, la Sig.ra -OMISSIS- aveva paventato la possibilità di essere sottoposta alla pena del carcere a vita senza possibilità di liberazione anticipata ( life sentence without parole ) in relazione all’ipotesi accusatoria oggetto della richiesta di estradizione, tale da determinare un trattamento inumano e degradante alla luce della giurisprudenza CEDU in tema di ergastolo, con conseguente violazione dell’art. 3 della Convenzione EDU.

La Corte EDU ha concesso la tutela cautelare urgente, chiedendo al Governo italiano di fornire informazioni sul sistema di revisione della pena nel Michigan, prescrivendo, nel frattempo, di non procedere all’estradizione fino alla pronuncia definitiva sul ricorso.

La ricorrente ha quindi impugnato il decreto di estradizione dinanzi al T.A.R. per il Lazio, Roma (RG -OMISSIS-), che ha respinto la domanda di misure cautelari in ragione della sospensiva già accordata dalla Corte EDU.

Nelle more della definizione del giudizio dinanzi alla Grande Camera della Corte di Strasburgo, alla quale la questione era stata nel frattempo rimessa, il Governo italiano ha avviato un confronto con le autorità statunitensi, le quali, con nota diplomatica datata 3.12.2021, hanno assunto l’impegno a derubricare l’accusa di omicidio di primo grado in omicidio di secondo grado e distruzione di cadavere, al fine di escludere il rischio di applicabilità di una sentenza di condanna all’ergastolo senza possibilità di liberazione anticipata.

A fronte di tale impegno il Ministro della Giustizia italiano, sostituendo e revocando il precedente decreto datato 8.3.2021, ha emesso un nuovo decreto di estradizione in data 7.12.2021, questa volta in relazione ai reati di omicidio di secondo grado e distruzione di cadavere, ed ha presentato una nuova istanza di revoca della misura ad interim innanzi alla Corte EDU, evidenziando come la derubricazione dell’imputazione escludesse ogni possibile profilo di violazione dell’art. 3 della Convenzione.

La Corte EDU, con comunicazione del 24 gennaio 2022, ha disposto la revoca della misura ad interim precedentemente disposta.

Anche il secondo decreto di estradizione è stato impugnato dinanzi al T.A.R. per il Lazio, Roma, che ha respinto l’istanza di misure cautelari con l’ordinanza n. -OMISSIS- confermata in grado d’appello dal Consiglio di Stato con l’ordinanza n. -OMISSIS-.

Il decreto di estradizione è stato pertanto eseguito in data 8 luglio 2022, mediante la consegna dell’odierna appellante alle autorità statunitensi.

Nelle more del giudizio, in data 3 novembre 2022, è stata pubblicata la decisione della Grande Camera della Corte EDU, la quale ha dichiarato inammissibile il ricorso, evidenziando che, a seguito della derubricazione del reato ascritto, la ricorrente non avrebbe più corso il rischio del carcere a vita, potendo beneficiare della libertà vigilata, come confermato dalla sopra citata nota diplomatica del Governo statunitense, da ritenersi assistita da presunzione di buona fede.

A seguito di tali fatti, Il T.A.R. per il Lazio, con la sentenza in questa sede gravata, ha respinto il ricorso avverso il decreto di estradizione.

Con il presente gravame, l’appellante ha rappresentato che, contrariamente a quanto affermato nella Nota Diplomatica dell’Ambasciata degli Stati Uniti sulla cui base il Ministero della Giustizia italiano aveva concesso l’estradizione, l’autorità penale della Contea del Michigan stava procedendo per il reato di omicidio di primo grado e non di secondo grado, con conseguente possibilità di condanna all’ergastolo senza possibilità di liberazione anticipata.

Premesso ciò, l’appellante ha affidato il gravame ai seguenti motivi di diritto:

error in judicando – violazione degli artt. 10, 24 e 26 Cost. – violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 6 e 8 c.e.d.u. – violazione e falsa applicazione dell’art. 708 c.p.p. – violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 16 dell’Accordo bilaterale di estradizione Italia – Stati Uniti – travisamento dei fatti e difetto dei presupposti di legge – illogicità – difetto di istruttoria;

error in judicando – violazione e falsa applicazione dell’art. 708 c.p.p. – eccesso di potere per difetto dei presupposti di legge – ingiustizia manifesta;

error in judicando - violazione e falsa applicazione degli artt. 2 e 32 Cost. – violazione del principio di reciprocità - violazione dell’art. 13 Cost. sul diritto alla salute, in relazione a “misure restrittive ritenute incompatibili con il suo precario stato di salute. mettendo a repentaglio la sua stessa sopravvivenza” – eccesso di potere – difetto di istruttoria .

10.1. Con il primo ordine di motivi, l’appellante ha censurato la decisione impugnata nella parte in cui il T.A.R. ha attribuito valore vincolante alla nota diplomatica n. 21-01127 del Governo statunitense datata 03.12.2021, laddove invece la stessa costituiva una mera comunicazione di “informazione” non vincolante, come drammaticamente confermato dalla successiva fattuale sottoposizione dell’estradata a processo per omicidio di primo grado.

Per tale ragione, sostiene l’appellante, il Ministero resistente si sarebbe determinato sulla base di un presupposto erroneo e/o inesistente, violando altresì quanto previsto dall’art. XVI del Trattato di Estradizione vigente tra Stati Uniti d’America ed Italia, a mente del quale “ Una persona estradata in base al presente trattato non può essere detenuta, giudicata, o punita, nella Parte Richiedente salvo che per: 8 a) il reato per il quale l’estradizione è stata concessa…”, non avendo la citata nota diplomatica alcun valore vincolante per le autorità inquirenti dello Stato del Michigan.

10.2. Con il secondo ordine di censure, l’appellante ha lamentato la violazione del termine previsto dell’art. 708 c.p.p. per l’emanazione del decreto di estradizione (adottato in data 07.12.2021) e pari a 45 giorni dall’emanazione della sentenza della Corte di Cassazione (depositata in data 24.02.2021), nel caso di specie abbondantemente superato dall’Amministrazione, contestando quanto statuito al riguardo dal giudice di primo grado, che aveva ritenuto il mancato rispetto del suddetto termine idoneo a far cessare lo stato di detenzione, ma non ad incidere sulla legittimità del provvedimento adottato dal Ministro.

Sul punto, l’appellante ha sostenuto che, a seguito della revoca del primo decreto di estradizione, il Ministero della Giustizia avrebbe dovuto avviare un nuovo procedimento giurisdizionale in sede penale ex artt. 705-708 c.p.p., sulla scorta dei nuovi presupposti ivi enunciati;
solo all’esito di tale rinnovato procedimento il Ministro avrebbe potuto legittimamente adottare un secondo decreto di estradizione, senza limitarsi a sostituire, sic et simpliciter , il precedente.

10.3. Con l’ultimo gruppo di censure, l’appellante ha contestato la sentenza impugnata nella parte in cui non sono state ritenute fondate le censure relative allo stato di salute dell’estradata, non considerate dalla motivazione del decreto impugnato e sicuramente ostative all’esecuzione della misura.

11. Il Ministero della Giustizia si è costituito in giudizio opponendosi all’appello con argomentata e documentata memoria difensiva.

12. Con successiva istanza istruttoria, depositata in data 15.12.2023, la difesa erariale ha rappresentato che in data 14.12.2023 il Dipartimento di Giustizia statunitense aveva fornito chiarimenti in merito ai reati in relazione ai quali l’appellante risulta attualmente imputata, evidenziando che si tratta dei medesimi capi di imputazione in relazione ai quali è stata concessa l’estradizione da parte del Governo italiano (omicidio di secondo grado e mutilazione di cadavere), chiedendo di essere autorizzata al deposito dei suddetti documenti in giudizio.

13. La difesa dell’appellante, nel prendere atto della documentazione depositata, ha insistito nelle proprie deduzioni e richieste, evidenziando che solo a seguito della proposizione dell’appello il Ministero aveva avviato una concreta interlocuzione con le Autorità statunitensi, le quali solo in data 06.12.2023 avevano modificato il capo di imputazione in maniera conforme al decreto di estradizione.

Peraltro, secondo la difesa, anche a seguito di tale modifica non potrebbero escludersi ulteriori rischi di riformulazione in pejus degli addebiti, in ragione della natura non vincolante della nota trasmessa dal Dipartimento di Giustizia degli Stati Uniti, erroneamente posta a fondamento del decreto di estradizione impugnato.

14. All’udienza del 11 gennaio 2024 l’appello è stato introitato per la decisione.

15. L’appello non è fondato.

16. Prima di passare al merito del gravame, deve dichiararsi ammissibile e rilevante il deposito documentale eseguito dalla difesa erariale in data 15.12.2023, al quale l’appellante non si è opposta.

Si tratta, all’evidenza, di documentazione nuova e sopravvenuta (conosciuta dal Ministero solo in data 14.12.2023 a seguito di inoltro da parte della Autorità statunitensi) che la parte non avrebbe potuto produrre nel giudizio di primo grado per causa ad essa non imputabile e che il Collegio ritiene indispensabile ai fini della decisione ai sensi dell’art. 104 comma 2 c.p.a..

Detta documentazione è rilevante in quanto certifica che le Autorità inquirenti dello Stato del Michigan stanno procedendo nei confronti dell’appellante per lo stesso titolo di reato in relazione al quale è stata disposta l’estradizione (omicidio di secondo grado e mutilazione di cadavere).

17. Alla luce di questa premessa, possono scrutinarsi i motivi di appello, che sono infondati per le seguenti ragioni.

17.1. Quanto al primo ordine di motivi, si rileva che la nota diplomatica con la quale gli Stati Uniti hanno rappresentato l’“ impegno del Governo statunitense e dell’Eaton County Prosecuting Attorney ” a riqualificare il reato contestato non costituisce, come sostenuto dall’appellante, una “mera rassicurazione” priva di efficacia vincolante sul piano internazionale ed inidonea, pertanto, a fondare un affidamento qualificato sul comportamento della controparte, in quanto priva dei connotati dell’accordo diplomatico.

Al contrario, la suddetta nota rientra tra le forme di manifestazione d’impegno tipiche del diritto internazionale, che possono consistere tanto in atti plurilaterali, concernenti l’incontro di volontà di più parti, tanto in atti unilaterali, che parimenti sono idonei a vincolare l’autore della dichiarazione sul piano internazionale, secondo il regime di responsabilità giuridica proprio di quell’ordinamento.

Ed è appena il caso di rilevare che l’eventuale futura violazione dell’impegno così assunto non potrà che investire la responsabilità dello Stato autore della dichiarazione nei confronti dello Stato destinatario o della comunità internazionale nel suo complesso, integrando un’ipotesi di illecito internazionale tra soggetti sovrani, senza alcuna incidenza postuma sulla legittimità del decreto di estradizione, rilevante sul piano interno ed emanato in costanza dei presupposti previsti dal diritto interno.

Nel caso di specie, la nota diplomatica pervenuta dalle Autorità statunitensi integra un atto unilaterale in senso stretto, non riconducibile all’art. 38 dello Statuto della Corte internazionale di Giustizia ed i cui effetti non si fondano sull’incontro di volontà tipico del diritto pattizio.

Secondo la giurisprudenza della Corte internazionale di giustizia (cfr. sent. 20 dicembre 1974 Australia c. Francia e Nuova Zelanda c. Francia), in questa categoria di atti - nella quale la dottrina fa rientrare il riconoscimento, la rinuncia, la protesta e la promessa – è centrale l’interpretazione della dichiarazione, che deve essere esposta in termini chiari e provenire da un’autorità in grado di vincolare lo Stato, senza alcun vincolo d forma.

Oltre al Capo di Stato o di Governo ed al Ministro degli Affari Esteri, sono in grado di manifestare validamente la volontà dello Stato anche altri individui, purché autorizzati dallo Stato (Corte Internazionale di Giustizia, sent. 3 febbraio 2006 Repubblica Democratica del Congo c. Ruanda, come confermato di recente nella sent. 1 ottobre 2018 Bolvia c. Cile).

La nota dell’Ambasciata degli Stati Uniti d’America datata 3 dicembre 2021 contiene il chiaro e non equivoco impegno, proveniente da un’Autorità in grado di esprimere la volontà dello Stato di riferimento, a processare la sig.ra -OMISSIS- per un titolo di reato meno grave rispetto a quello inizialmente ipotizzato.

La nota, pertanto, rappresenta un atto unilaterale idoneo ad ingenerare un legittimo affidamento nel destinatario ed il decreto di estradizione, che ne ha fatto applicazione, non è viziato dai profili di censura dedotti dall’appellante.

Tanto è stato del resto riconosciuto anche dalla decisione della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo Grande Camera pubblicata il 2 novembre 2022 McCALLUM c. ITALIE, che ha riconosciuto come " 85. ... Le note diplomatiche sono un mezzo standard per lo Stato richiedente per fornire tutte le garanzie che lo Stato richiesto ritiene necessarie per il suo consenso all'estradizione. ... [La Corte ha inoltre riconosciuto che, nelle relazioni internazionali, le note diplomatiche comportano una presunzione di buona fede e che, nei casi di estradizione, è opportuno che tale presunzione sia applicata a uno Stato richiedente che ha una lunga storia di rispetto per la democrazia, i diritti umani e lo Stato di diritto e che ha accordi di estradizione di lunga data con gli Stati contraenti. ..."

Del resto, la volontà degli Stati Uniti di impegnarsi giuridicamente - che costituisce l’elemento soggettivo della manifestazione di volontà, idoneo ad ingenerare un legittimo affidamento nel destinatario - è risultata confermata dal successivo complesso delle circostanze sopravvenute - rilevanti sul piano oggettivo – come emergenti dalla nota del Dipartimento di Giustizia statunitense e dall’allegato atto di accusa elevato dallo Stato del Michigan, sopravvenuti in corso di giudizio, che hanno confermato a posteriori la serietà dell’impegno assunto.

Da ciò deriva che nel caso di specie non si è verificata alcuna violazione dell’art. XVI del Trattato di Estradizione vigente tra gli Stati Uniti e l’Italia, nella parte in cui è previsto che “ Una persona estradata in base al presente trattato non può essere detenuta, giudicata, o punita, nella Parte Richiedente salvo che per: a) il reato per il quale l’estradizione è stata concessa, o quando gli stessi fatti per i quali l'estradizione è stata concessa costituiscono un reato, diversamente qualificato, che possa dar luogo ad estradizione ;”.

L’appellante è infatti stata estradata in relazione al reato per il quale è attualmente sotto processo negli Stati Uniti, conformemente a quanto assicurato dalle Autorità di quello Stato con la suddetta nota diplomatica.

Tanto è sufficiente a confermare la legittimità del decreto di estradizione impugnato, ponendosi qualsiasi futura – ed allo stato meramente eventuale – questione relativa alla modifica dell’imputazione da parte delle competenti Autorità statunitensi su di un piano diverso, concernente la responsabilità internazionale di quello Stato richiedente nei confronti dello Stato italiano, unico titolare della legittimazione ad agire sul piano internazionale.

17.1.1 Quanto alle censure relative alla violazione della normativa convenzionale e costituzionale in cui sarebbe incorso il nuovo decreto di estradizione, è fondata l’eccezione di inammissibilità tempestivamente formulata dalla difesa erariale nella memoria di costituzione in giudizio.

Al riguardo, è opportuno richiamare quanto già affermato dalla giurisprudenza di questo Consiglio in relazione al sindacato del giudice amministrativo sui decreti di estradizione.

Sul punto, è stato efficacemente statuito che il decreto di estradizione non ha, a differenza degli atti di stipula e adesione a Trattati o Convenzioni in materia, natura di atto politico, trattandosi di una determinazione, sia pure latamente discrezionale, che non coinvolge immediatamente interessi superiori dello Stato, ma provvede su un oggetto specifico e circoscritto, disponendo in modo diretto e immediato di interessi essenzialmente individuali;
pertanto, trattandosi di atto di alta amministrazione esso è sindacabile da parte del giudice amministrativo, ma all'interno di due limiti, potendo detto sindacato riguardare i soli aspetti del provvedimento che siano discrezionali e quindi lesivi di interessi legittimi, non sussistendo in materia alcuna ipotesi di giurisdizione esclusiva, ma non potendo comunque investire direttamente il merito di una scelta che l'ordinamento configura come latamente discrezionale. Rimane quindi doverosamente precluso al G.A. ogni tipo di accertamento che si traduca nel riesame di provvedimenti giurisdizionali adottati dal Giudice penale (allorché questi ha riscontrato la sussistenza delle condizioni tecnico giuridiche di estradabilità), trattandosi di questioni concernenti lo status libertatis e comunque posizioni di diritto soggettivo coinvolte e vulnerate dalla procedura di estradizione. (cfr. per tutte Consiglio di Stato, sez. IV , sent. n. 1996 del 2000).

Anche l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, pronunciandosi sulla diversa (ma contigua) materia delle rogatorie internazionali, ha avuto modo di approfondire la tematica della natura e dei limiti del sindacato giurisdizionale del Giudice amministrativo sui provvedimenti con i quali il Ministro della Giustizia decide di dare seguito o meno alle richieste di assistenza giudiziaria provenienti da uno Stato estero, precisando che il differente grado di cognizione spettante al Ministro della Giustizia ed all’autorità giurisdizionale non impedisce al primo di esercitare, sulla richiesta proveniente dallo Stato estero, un vaglio discrezionale di ammissibilità, che prende forma in un provvedimento amministrativo soggetto alle regole generali della Legge n. 241 del 1990 e che, pertanto, potrà essere scrutinato, in primis , sotto il profilo del difetto di motivazione (cfr. Consiglio di Stato, Ad. Plen. n. 15 del 6 dicembre 2022).

Ciò posto, la verifica della sussistenza delle condizioni per procedere all’estradizione, anche sotto il profilo del rispetto del trattato di estradizione applicabile e dei diritti fondamentali dell’estradando, è normalmente rimessa alla giurisdizione del giudice ordinario, mentre l’impugnazione del decreto di estradizione innanzi al T.A.R. non può costituire occasione per rimettere in discussione il giudizio già compiuto da tale autorità, ma è funzionale unicamente a far valere vizi propri di tale provvedimento.

Ed è appena il caso di precisare che tale impostazione risulta condivisa anche dalla giurisprudenza della Corte di Cassazione, che proprio in tema di estradizione passiva ha chiarito come, a fronte dell’impugnazione del decreto del Ministro della Giustizia dinanzi al giudice amministrativo, la statuizione di quest'ultimo secondo cui è riservata all'Autorità Giudiziaria ordinaria la verifica sulla sussistenza dei presupposti per la concessione dell’estradizione non comporta un diniego di giustizia, nè una violazione dei limiti esterni della sua giurisdizione, entrambi non configurabili quando il rigetto della domanda discenda dalla valutazione, nel merito, dell'insussistenza dei fatti costitutivi del diritto vantato, atteso che il merito riguarda i limiti interni della giurisdizione, perfino ove la decisione dipenda da pretesi "errores in procedendo" o "in iudicando" (cfr. Cass. S.U. 14/12/2016, n.25628).

17.2 Venendo all’esame del secondo ordine di motivi, si devono confermare le statuizioni del giudice di primo grado, rilevando che nel caso di specie non si è verificata alcuna violazione dell’art. 708 c.p.p..

La norma prevede che: “il Ministro della giustizia decide in merito all'estradizione entro quarantacinque giorni dalla ricezione del verbale che dà atto del consenso all'estradizione ovvero dalla notizia della scadenza del termine per l'impugnazione o dal deposito della sentenza della corte di cassazione.