Numero 02025/2020 e data 14/12/2020 Spedizione

REPUBBLICA ITALIANA

Consiglio di Stato

Sezione Consultiva per gli Atti Normativi

Adunanza di Sezione del 1 dicembre 2020

NUMERO AFFARE

01343/2020

OGGETTO:

Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali.

Schema di decreto legislativo recante norme per la produzione e la commercializzazione dei materiali di moltiplicazione e delle piante da frutto e delle ortive in attuazione dell’articolo 11 della legge 4 ottobre 2019, n. 117 per l’adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del regolamento (UE) 2016/2031 e del regolamento (UE) 2017/625;

LA SEZIONE

Vista la nota di trasmissione della relazione prot. n. 9303576 del 10 novembre 2020, con la quale il Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;

Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Daniele Ravenna;

Premesso:

1.La richiesta di parere

Il Capo dell’ufficio legislativo del Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali ha inviato, d’ordine della Ministra, con nota prot. n. 9303576 del 10 novembre 2020, la richiesta di parere sullo schema di decreto legislativo indicato in oggetto, ai sensi dell’articolo 17-bis della legge 23 agosto 1988, n. 400, in attuazione dell'articolo 11 della legge 4 ottobre 2019, n. 117.

Con ulteriore nota n. 9304781 in pari data, il medesimo Capo dell’ufficio legislativo, con riferimento a questo e agli ulteriori schemi di decreti legislativi adottati ai sensi del medesimo articolo 11 della legge n. 117 del 2019, approvati in esame preliminare dal Consiglio dei ministri del 30 ottobre u.s. e trasmessi per il parere al Consiglio di Stato, ha rappresentato che il termine per l’esercizio della delega risulta prorogato di tre mesi per effetto del comma 3 dell’articolo 31 della legge n. 234/2012.

Il citato comma 3, al quarto periodo, prevede che, qualora il termine per l'espressione dei pareri parlamentari scada nei trenta giorni che precedono la scadenza dei termini di delega o successivamente, questi ultimi sono prorogati di tre mesi.

Ne consegue, con riferimento allo schema di decreto legislativo in esame, come pure per gli ulteriori schemi sopra citati, che, come indicato dalla nota ministeriale, il termine per l’esercizio della delega in questione scade il 2 febbraio 2021.

Prima della deliberazione definitiva da parte del Consiglio dei ministri - ricorda la citata nota - dovrà essere acquisita l’intesa in Conferenza Stato-Regioni.

Con successive note in data 1° dicembre 2020 è stata trasmessa ulteriore documentazione, di cui di dirà più oltre.

2. La delega legislativa

Con lo schema di decreto legislativo in esame s’intende dare attuazione, relativamente alla materia della produzione e della commercializzazione dei materiali di moltiplicazione e delle piante da frutto e delle ortive, all’articolo 11 della legge 4 ottobre 2019, n.117, che ha delegato il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi con i quali si provveda ad adeguare la normativa nazionale alle disposizioni del regolamento (UE) n. 2016/2031 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 ottobre 2016, e, limitatamente alla normativa nazionale sulla sanità delle piante, alle disposizioni del regolamento (UE) 2017/625 del Parlamento europeo, del 15 marzo 2017, nonché a raccogliere in appositi testi unici tutte le norme vigenti in materia di sementi e di materiali di moltiplicazione delle piante da frutto, delle ortive e dei materiali di moltiplicazione della vite, divise per settori omogenei, in coordinamento con le disposizioni dei regolamenti suddetti.

L’esercizio della delega è, pertanto, completato da altri tre decreti legislativi, relativi rispettivamente: alla protezione delle piante dagli organismi nocivi;
alla moltiplicazione della vite;
alla produzione a scopo di commercializzazione di prodotti sementieri.

I princìpi e criteri specifici di delegazione legislativa disposti in materia sono i seguenti:

a) adeguamento e semplificazione delle norme vigenti sulla base delle attuali conoscenze tecnico-scientifiche di settore;

b) coordinamento delle disposizioni vigenti in materia, apportando le modifiche necessarie per garantirne la coerenza giuridica, logica e sistematica e per adeguare, aggiornare e semplificare il linguaggio normativo;

c) risoluzione di eventuali incongruenze e antinomie tenendo conto degli orientamenti giurisprudenziali consolidati;

d) revisione dei procedimenti amministrativi al fine di ridurre i termini procedimentali;

e) individuazione delle autorità competenti, degli organismi delegati e dei compiti conferiti per l'applicazione del regolamento (UE) 2016/2031 e del regolamento (UE) 2017/625 nel settore della protezione delle piante dagli organismi nocivi;

f) adozione di un Piano di emergenza nazionale, in cui siano definite le linee di azione, le strutture partecipanti, le responsabilità, le procedure e le risorse finanziarie da mettere a disposizione in caso di scoperta di focolai di organismi nocivi in applicazione del regolamento (UE) 2016/2031;

g) adeguamento dei posti di controllo frontalieri, già punti di entrata di cui al decreto legislativo 19 agosto 2005, n. 214, anche sotto il profilo delle dotazioni strumentali e di personale, per dare applicazione al regolamento (UE) 2017/625 nel settore della protezione delle piante dagli organismi nocivi;

h) definizione di un Piano di controllo nazionale pluriennale per il settore della protezione delle piante dagli organismi nocivi;

i) designazione dei laboratori nazionali di riferimento, con le strutture e le risorse necessarie, nonché dei laboratori ufficiali di cui al regolamento (UE) 2017/625 per l'effettuazione di analisi, prove e diagnosi di laboratorio su organismi nocivi, piante e prodotti vegetali di cui al regolamento (UE) 2016/2031;

l) individuazione delle stazioni di quarantena e delle strutture di confinamento, di cui al regolamento (UE) 2016/2031, con le necessarie dotazioni e risorse;

m) realizzazione di un sistema elettronico per la raccolta delle informazioni del settore fitosanitario, da collegare e da rendere compatibile con il sistema informatico dell'Unione europea;

n) ridefinizione del sistema sanzionatorio per la violazione delle disposizioni del regolamento (UE) 2016/2031 e del regolamento (UE) 2017/625, attraverso la previsione di sanzioni amministrative efficaci, dissuasive e proporzionate alla gravità delle violazioni medesime, nel rispetto dei princìpi e criteri direttivi di cui al presente comma;

o) destinazione di una quota parte dei proventi derivanti dalle sanzioni amministrative pecuniarie di nuova istituzione previste dai decreti legislativi di cui al comma 1 all'attuazione delle misure di eradicazione, gestione e coordinamento dell'autorità unica centrale, di cui al regolamento (UE) 2016/2031, nel limite del 50 per cento dell'importo complessivo.

p) ricognizione e abrogazione espressa delle disposizioni nazionali oggetto di abrogazione tacita o implicita nonché di quelle che siano prive di effettivo contenuto normativo o comunque obsolete.

I regolamenti (UE) 2016/2031 e 2017/625 hanno l’obiettivo, comune a più settori relativi alle produzioni vegetali, di contrastare l’ingresso e la diffusione dei parassiti nocivi per la salute delle piante e proteggere le produzioni vegetali, il patrimonio forestale, le superfici impiantate, gli ecosistemi naturali e la biodiversità nell’Unione.

3. Contenuto dello schema di decreto legislativo

Lo schema consta di 87 articoli, suddivisi in 10 Titoli, e 17 Allegati.

Lo schema è corredato dalla relazione illustrativa e dalla relazione tecnico-finanziaria, il tutto verificato positivamente dalla Ragioneria generale dello Stato (la cd. bollinatura). Non sono presenti l’analisi tecnico-normativa e l’analisi di impatto della regolamentazione (AIR), né la richiesta di esenzione da quest’ultima.

Il Titolo I (“Disposizioni generali”) introduce elementi comuni a tutto il provvedimento ed è composto da 5 articoli: campo di applicazione e finalità, definizioni, competenze del Servizio fitosanitario nazionale e competenze dei Servizi fitosanitari regionali.

Il Titolo II (“Registro delle varietà”) è composto da 11 articoli, dal 6 al 16, gran parte dei quali derivati dal decreto ministeriale 6 dicembre 2016, e raccoglie tutte le norme relative al Registro delle varietà, dall’istituzione del Registro alle modalità di iscrizione delle varietà, nonché le modalità di esecuzione delle prove di coltivazione richieste.

Il Titolo III (“Registro dei fornitori”) è suddiviso in due Capi e raccoglie tutte le norme – parte derivanti da decreti ministeriali, parte dai decreti legislativi n. 124 del 2010 e n. 124 del 2011 - relative all’iscrizione nel Registro ufficiale degli operatori professionali (RUOP) dei fornitori di piante da frutto e relativi materiali di moltiplicazione, alla sua strutturazione, alle modalità di iscrizione, agli obblighi dei fornitori di piante e materiali di moltiplicazione dei fruttiferi e di piantine e materiali di moltiplicazione di piante ortive, nonché agli obblighi dei Servizi fitosanitari regionali.

Il Titolo IV (“Certificazione dei materiali di moltiplicazione delle piante da frutto, delle piante da frutto e dei materiali di moltiplicazione delle piante ortive”), la gran parte del quale discende dal decreto ministeriale 6 dicembre 2016, tratta la certificazione dei materiali di moltiplicazione e delle piante descrivendo in dettaglio i requisiti richiesti per ciascuna categoria ed è costituito dagli articoli che vanno dal 20 al 53, suddivisi nei seguenti capi: Capo I relativo alla certificazione dei materiali di categoria “Pre-Base”;
Capo II relativo alla certificazione dei materiali di categoria “Base”;
Capo III relativo alla certificazione dei materiali di categoria “Certificato”;
Capo IV relativo ai requisiti per i materiali CAC ( Conformitas Agraria Communitatis );
Capo V relativo ai materiali di moltiplicazione delle piante ortive.

Il Titolo V (“Controlli ufficiali”) è composto dagli articoli 54 e 55 (il primo dei quali discende da disposizioni del decreto ministeriale 6 dicembre 2016 e del decreto legislativo n. 124 del 2010, mentre il secondo è di nuova redazione), definisce le attività dei controlli ufficiali ai fini del provvedimento e dettaglia le categorie di laboratori che possono svolgere le analisi necessarie ai fini di tali attività.

Il Titolo VI (“Commercializzazione, etichettatura ed imballaggio”) è suddiviso in 2 capi e 9 articoli e raccoglie tutte le norme – di derivazione dal decreto ministeriale 6 dicembre 2016 e dal decreto legislativo n. 124 del 2010 - di commercializzazione, etichettatura ed imballaggio dei materiali oggetto del provvedimento.

Il Titolo VII (“Importazione da Paesi Terzi”) è composto da un solo articolo (che rifonde norme dei decreti legislativi n. 124 del 2010 e n. 124 del 2011 e del decreto ministeriale 14 aprile 1997) che definisce sommariamente le condizioni da rispettare per l’importazione dei materiali di moltiplicazione da Paesi terzi, rinviando a un regolamento ministeriale la disciplina di dettaglio.

Il Titolo VIII (“Sistema nazionale volontario di qualificazione del materiale di propagazione vegetale”), che nella sostanza riproduce il decreto ministeriale 19 marzo 2019, è composto dagli articoli da 66 al 81 e raccoglie tutte le norme relative al Sistema nazionale volontario di qualificazione del materiale di propagazione vegetale, che riguarda la qualificazione volontaria nazionale dei materiali di propagazione, identificato dalla dicitura “Qualità vivaistica Italia”.

Il Titolo IX (“Sanzioni amministrative e norme finanziarie”) raccoglie gli articoli 82, 83 e 84, in parte di nuova redazione, che disciplinano gli aspetti relativi all’applicazione e alla determinazione delle sanzioni applicabili a chi viola le norme dello schema in esame, le tariffe da corrispondere per le diverse attività e la previsione di neutralità finanziaria.

Nel Titolo X (“Norme transitorie e finali”) gli articoli 85, 86 e 87 riguardano gli adeguamenti delle norme tecniche previste dal provvedimento in oggetto, le misure da adottare provvisoriamente su determinati materiali di moltiplicazione e l’abrogazione espressa delle norme confluite nello schema in esame o comunque superate.

Si ritiene opportuno riportare anche, per le ragioni che saranno illustrate più oltre, l’elenco degli allegati allo schema.

Allegato I – Elenco dei generi e delle specie a cui si applica il presente decreto

Allegato II – Requisiti fitosanitari e tecnici dei materiali di moltiplicazione

Allegato III – Domanda di iscrizione di una varietà o di un portinnesto al Registro Nazionale

Allegato IV – Caratteristiche tecniche dei mezzi e delle strutture necessarie alla conservazione ed alla produzione dei materiali di categoria “Pre-Base” e, se del caso, di categoria “Base”

Allegato V – Domanda di riconoscimento CCP e CP Allegato VI – Domanda di candidatura di una pianta madre di categoria “Pre-Base”

Allegato VII – Domanda di certificazione materiali pre-base e base

Allegato VIII – Richiesta di riconoscimento centro di moltiplicazione

Allegato IX – Domanda di certificazione dei materiali di categoria Certificato

Allegato X – Forma grafica e specifiche tecniche delle etichette

Allegato XI – Documentazione da allegare alla domanda di riconoscimento come Soggetto Gestore

Allegato XII – Domanda di adesione al QVI

Allegato XIII – Disciplinari Qualità Vivaistica Italia

Allegato XIV – Scheda pomologica e fitosanitaria

Allegato XV – Domanda di rilascio etichette materiale Pre-Base e Base QVI

Allegato XVI - Domanda di rilascio etichette materiale Certificato QVI

Allegato XVII - Forma grafica e specifiche tecniche delle etichette QVI

Considerato

4. Osservazioni generali sul decreto legislativo

Come riferito nella relazione illustrativa, lo schema accorpa e aggiorna tutte le norme vigenti in materia di produzione, certificazione, etichettatura e commercializzazione delle piante da frutto e dei loro materiali di moltiplicazione, nonché dei materiali di moltiplicazione delle piante ortive e dei loro portinnesti ed in particolare: i decreti legislativi 25 giugno 2010, n.124 e 7 luglio 2011, n. 124 e i decreti ministeriali 14 aprile 1997, 6 dicembre 2016 e 19 marzo 2019 e le loro successive modifiche e integrazioni.

Si suggerisce pertanto all’amministrazione proponente di considerare l’opportunità di allegare e pubblicare nella Gazzetta ufficiale, unitamente al decreto legislativo, una tabella di corrispondenza, sia per l’articolato che per gli allegati (di una tabella di corrispondenza relativa a questi ultimi si fa cenno nella relazione illustrativa, ma tale documento non risulta compreso fra i documenti trasmessi).

4.1 Il fondamento della richiesta di parere

Il fondamento della trasmissione dello schema al Consiglio di Stato ai fini del parere è individuato, nella lettera di trasmissione da parte del Ministero, nell’art. 17-bis della legge n. 400 del 1988, concernente i testi unici compilativi. L’art. 17-bis stabilisce, con riguardo alla compilazione di testi unici da parte del Governo, che lo schema di ciascun testo unico è deliberato dal Consiglio dei ministri, valutato il parere che il Consiglio di Stato deve esprimere entro quarantacinque giorni dalla richiesta.

In precedenza, già l’art. 16 del testo unico delle leggi sul Consiglio di Stato, di cui al R.D. n. 1054/1924 aveva previsto l’espressione del parere del Consiglio di Stato sopra tutti i coordinamenti in testi unici di leggi o di regolamenti, salvo che non sia diversamente stabilito per legge (primo comma, n. 3).

Peraltro, la stessa relazione vistata dalla Ministra consente di registrare il carattere composito dello schema in esame, con il duplice obiettivo di adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni dei regolamenti (UE) n. 2016/2031 e n. 2017/625, nonché di aggiornamento della normativa di settore con l’abrogazione espressa delle disposizioni non più applicabili e il coordinamento delle disposizioni vigenti, nonché la revisione dei procedimenti amministrativi, al fine di ridurre i termini procedimentali.

Neppure dal contenuto dei principi e criteri direttivi specifici per l’esercizio della delega in esame emerge il carattere meramente compilativo del testo trasmesso, in quanto tale riconducibile all’ipotesi di cui all’art. 17-bis della legge n. 400/1988. Peraltro, il comma 1 dell’art. 11 della legge n. 117/2019, come si è visto, fa espresso riferimento alla raccolta in appositi testi unici di tutte le norme vigenti in materia.

In sintesi, dalla richiesta di parere e dai principi e criteri direttivi per l’esercizio della delega legislativa si può desumere che lo schema di decreto legislativo sia solo in parte assimilabile a un testo unico compilativo di cui all’art. 17-bis della legge n. 400/1988.

Inoltre, il procedimento stabilito dalla legge di delegazione, integrato dal rinvio alla legge n. 234 del 2011, è quello proprio di una delegazione legislativa vera e propria, non a fini meramente compilativi. Lo stesso art. 17-bis della legge n. 400 del 1988 non esige un’apposita norma di legge che conferisca al Governo la potestà di adottare testi unici compilativi, ma ha un effetto di carattere permanente, che consente al Governo di avvalersene ogni volta che ne ravvisi la necessità, previo parere del Consiglio di Stato e non prevede il parere delle Commissioni parlamentari competenti, né l’intesa in sede di Conferenza Stato- Regioni, richiesti invece nella norma di delegazione in questione, che peraltro non contempla il parere del Consiglio di Stato. Infine, vi è da rilevare che la forma del provvedimento nel caso del testo unico compilativo è quella del decreto del Presidente della Repubblica (art. 17- bis citato), mentre quella del decreto legislativo non comporta il decreto presidenziale. Nondimeno, anche in quest’ultimo caso rimane ferma la facoltà del Governo di volersi avvalere, nella propria attività istruttoria, della consulenza del Consiglio di Stato.

Le considerazioni sin qui svolte inducono a ritenere che la richiesta di parere a questo Consiglio di Stato trovi fondamento nella generale facoltà di consultazione “sopra le proposte di legge e sugli affari di ogni natura” riconosciuta a ciascun Ministro dall’art. 14 del regio decreto 26 giugno 1924, n.1054, che andrebbe, pertanto, citato nelle premesse, mediante la seguente integrazione: “ Udito il parere del Consiglio di Stato, espresso ai sensi dell’articolo 14 del Regio decreto 26 giugno 1924, n.1054 dalla sezione consultiva per gli atti normativi nell’adunanza del…. ”

4.2 La completezza della documentazione trasmessa.

La norma di delega (il citato art. 11) dispone, al comma 1, che i decreti legislativi siano adottati con le procedure di cui all’articolo 31 della legge 24 dicembre 2012, n. 234 (“Norme generali sulla partecipazione dell'Italia alla formazione e all'attuazione della normativa e delle politiche dell'Unione europea”), acquisito il parere delle competenti Commissioni parlamentari, previa intesa in sede di conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano ai sensi dell’articolo 3 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281.

Il comma 2 dispone inoltre che i decreti legislativi siano adottati su proposta del Ministro per gli affari europei e del Ministro delle politiche agricole alimentari, forestali e del turismo, di concerto con i Ministri della salute, della giustizia, degli affari esteri e della cooperazione internazionale, dell'economia e delle finanze e dello sviluppo economico. E difatti il preambolo dello schema in esame menziona espressamente la proposta dei due Ministri e i cinque concerti.

Al riguardo, per quanto riguarda lo schema in esame, alla data di svolgimento dell’adunanza della Sezione non era pervenuta documentazione attestante la compartecipazione alla proposta da parte del Ministro per gli affari europei.

Per quanto riguarda i prescritti cinque concerti, alla medesima data è stata trasmessa la nota prot.